Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

2. fejezet - Nyugdíjrendszerünk 1929-től 1997-ig

2. fejezet - Nyugdíjrendszerünk 1929-től 1997-ig

SZABÓ SÁNDORNÉ CSEMNICZKI, KATALIN

Kivonat

A tanulmány a magyar társadalombiztosítási rendszer történetét dolgozza fel a kezdetektől (1929) a nyugdíjrendszer reformjáig (1997). A tények mellett röviden érinti azok hátterét és kiemeli a legfőbb állomásokat: az 1929. évi törvény megszületését és főbb jellegzetességeit; az 1929–1945 közötti időszak elméleti vitáit és a fontosabb változásokat; az 1945-öt közvetlenül követő évek problémáit; az első (1952), a második (1954) és a harmadik (1959) egységes munkás- és alkalmazotti nyugdíjtörvényt; az mezőgazdasági termelőszövetkezeti tagok és a kisiparosok nyugdíjrendszerét. Szól az 1975-ös egységesítés előzményeiről, megoldásairól és ellentmondásairól. Tematikusan bemutatja a hetvenes, nyolcvanas és kilencvenes évtizedek nyugdíjintézkedéseit. Befejezésül jellemzi a reform „előéletét” és az 1997-ig terjedő időszak reformmunkálatait.[6]



[6] A cikk Szabó Sándorné A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer története című, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság számára készült – sokszorosított – tanulmányának felhasználásával készült.

Szabó Sándorné Csemniczki Katalin közgazdász

1. A TB-NYUGDÍJRENDSZER KEZDETE MAGYARORSZÁGON

A 20. század eleje a kötelező társadalombiztosítás, ezen belül a nyugdíjbiztosítás születésének ideje Európa-szerte. Magyarország az egészségügyi biztosítást harmadikként vezette be a kontinensen, a nyugdíjbiztosítást azonban viszonylag későn. A társadalombiztosítás az ipari forradalom „terméke”. A falvakból tömegesen városokba költöző emberek korábbi egyensúlyokat bontottak meg, nyomoruk, perspektívátlanságuk enyhítése állami, illetve államilag szervezett segítséget kívánt. Mindezt fölerősítették az I. világháború következményei. Az 1929-től életbe lépett hazai nyugdíjtörvényt, annak indoklását, a miniszteri expozét, a vitákat és háttérszámításokat bemutató forrásmű egyértelművé teszi a törvény bevezetésének motivációit: „Mint hatékony társadalmi gyógytényezőnek általánosan elismert volta, számos európai állam törvényhozását az öregségi, illetőleg rokkantsági biztosításnak törvényerőre emelésére késztette... A társadalom erősítése... elsősorban az állam érdeke és feladata... a dekomponáló erőkkel szemben sikerrel csak akkor mérkőzhetik, ha megelőzi... támogatja a közösség elvét képviselő, szolidarizmus jegyében fogant szociális intézményeket...” [Kovrig–Frisch (1928) 1–4. o.]

A konszenzus nehezen jött létre. A munkáltatóknak el kellett fogadniuk a többletterheket, a munkavállalók képviselőinek egymással és a lehetőségekkel kellett kiegyezni, az államnak pedig tartós kötelezettséget vállalva kézbe kellett vennie a szabályozást. A munkáltatók joggal hivatkoztak a vesztett háború miatti nehézségekre, bevezetését korainak tartották. A munkavállalók képviselői elsősorban egyes rétegek (például a mezőgazdasági népesség) kimaradását nehezményezték, valamint az ellátások alacsony színvonalát. A többség azonban mindkét részről támogatta a törvényt, amely végül is paktum eredményeként született meg: a munkáltatók azzal a feltétellel egyeztek bele az öregségi biztosításba, ha arra a munkanélküliségi biztosítás helyett kerül sor; csak azt a legkisebb terhet róják a termelésre, amely a mérsékelt szolgáltatások fedezéséhez elengedhetetlen. „.. Megvalósításával dokumentálhatjuk a külföld előtt – amely a demokráciát követeli –, hogy igenis van egy cselekvő demokrácia Magyarországon...” [Kovrig–Frisch (1928).]

Mi is a „társadalombiztosítás”? Mint minden új rendszer, kereste a helyét, próbálta megfogalmazni önmagát. Hatalmas nemzetközi irodalma keletkezett. Vita folyt arról, hogy biztosítás-e egyáltalán, önálló tudomány- és jogág-e, vagy sem, mi a viszonya a magánbiztosításhoz és mi a szegénygondozáshoz, a caritashoz. Mindezek nálunk is jellemzőek, talán Ember György definíciója a legteljesebb: „...Társadalombiztosítás alatt olyan intézményt fogunk érteni, amely a biztosítás eszméjéből kiindulva és ennek felhasználásával, rendszerint állami felügyelet mellett vagy az állam szervei által kényszerű formában végrehajtva, a társadalom egészére vagy legalább ennek több csoportjára kiterjed, és a társadalmi béke érdekében az élet személyi vonatkozású káresélyeivel szemben a biztosítás alapelvén – vagyis a szolgáltatásért azonos ellenszolgáltatás gondolatán – túlmenő védelmet is nyújthat... Egy adott társadalombiztosítási rendszer természetét pedig az a körülmény szabja meg, hogy benne a biztosítási (individualis), vagy az ellátási (kollektív) alapelv játssza-e a fontosabb szerepet...” [Ember (1944) 14. o.]

1. 1. A törvény leglényegesebb vonásai

Már korábban is megalakultak a munkások egyes csoportjai számára a nyugdíjpénztárak (bányatárspénztárak stb.), a magánalkalmazottak részére pedig több vállalati nyugdíjpénztár működött. Ezek azonban egy-egy munkáltatóhoz vagy szakmacsoporthoz kötődtek, és önkéntesek voltak. Az 1929-ben bevezetett nyugdíjtörvény viszont – a munkásokat és a magánalkalmazottakat egy törvénybe vonva – kötelezővé és átfogóvá tette a nyugdíjbiztosítást.

a) A biztosítottak köre. A kötelező nyugdíjbiztosítás kiterjedt az összes munkásra és az évi 6000 pengőnél nem nagyobb jövedelmű magánalkalmazottakra. Az ennél többet keresők önkéntes biztosítást köthettek (vagy elismert vállalati nyugdíjpénztár tagjai lehettek). A KSH által végrehajtott teljes körű felmérés szerint a magánalkalmazottak több mint 90 százalékát érintette e nyugdíjtörvény.

Nem terjedt ki a jogszabály az iparosokra-kereskedőkre (ez más országokban sem volt jellemző). Ennek fő oka e réteg heterogenitása és az egységes vélemény hiánya. Önkéntes biztosítást viszont az átlépés-folyamatosság érdekében (munkásból lett iparos vagy fordítva) lehetett kötni. Más európai országokhoz hasonlóan a törvény nem vonatkozott a mezőgazdasági népességre sem. Sajátos megoldás született a több mint százezer házicseléd számára. A törvény szerint vonatkozott rájuk a kötelező biztosítás, de hatályba léptetését ekkor felfüggesztették.

b) A nyugdíj feltétele. Az öregségié azonos a két érintett kör számára: a 65. életév mint korhatár, valamint legalább 400 heti (8 évi) biztosítás (járulékfizetés).

A két csoport között különbözött viszont a rokkantnyugdíj feltétele. Legalább 200 hét biztosítási idő kellett, és

– az a munkás számított rokkantnak, aki egészségének megromlása, testi fogyatkozása miatt képtelenné vált megkeresni a hasonló képzettségű-gyakorlatú munkás átlagos keresetének egyharmadát (a kétharmad tehát már ekkor megjelenik, de keresetkiesésként);

– az a magánalkalmazott számított rokkantnak, aki hivatásbeli foglalkozása körében képtelenné vált a „hasonló” kereset felét megkeresni.

Különbözött a munkások és a magánalkalmazottak részére az özvegyi és árvaellátás is. A munkás özvegye csak akkor kaphatott járadékot, ha rokkant volt vagy 65. évét betöltötte, a magánalkalmazott özvegye viszont korára és egészségi állapotára tekintet nélkül jogosult volt rá. A munkás árvája 15, ha tanult 17 éves koráig, a magánalkalmazotté megkötés nélkül 18. életévéig kapott ellátást.

Az eltéréseket azzal indokolták, hogy ha az alkalmazottak ellátását csökkentették volna a munkások ellátásának színvonalára, akkor külföldi példákra hivatkozva kifogásolható lett volna annak alacsony szintje, ha viszont a munkásokét emelnék fel, a járulékot is növelni kellene. (Az eltérő ellátási szinthez eltérő járulékmérték is kapcsolódott.)

c) Az ellátások fedezete. A munkáltatói terhek mérséklése érdekében a számított járulékokból a munkások esetében 0,5, a magánalkalmazottak esetében 0,8 százalékot az állam átvállalt; a dologi kiadásokhoz pedig évi 1 millió pengővel hozzájárult.

A munkásokat és alkalmazottakat úgynevezett napi, illetve havi bérosztályba sorolták (12 munkás és 8 alkalmazotti osztály volt), és a járulékfizetést ehhez illesztették. A munkások nyugdíjjáruléka 3,5 százalék, az alkalmazottaké 4,3 százalék volt, ezt a munkáltatók a betegségbiztosítással együtt fizették oly módon, hogy felét a munkavállalók béréből levonták. A bevételkalkulációhoz közel 700 ezer fős taglétszámmal számoltak.

d) Az öregségi és rokkantsági járadék két részből állt: törzsjáradékból (összege évi 120 pengő) és úgynevezett fokozódó járadékrészből, ami a befizetett járadéktömeg 24 százaléka volt a munkások és 19 százaléka az alkalmazottak esetében. A törzsjáradék a munkások átlagkeresetének 8, az alkalmazottakénak 5 százalékát tette ki. A nyugdíjat úgy kalkulálták, hogy 40 évi járulékfizetés esetén átlagkeresetű munkás és alkalmazott számára egyaránt az átlagkereset fele legyen. (Alacsonyabb kereset mellett 50 százaléknál több, magas kereset mellett pedig kevesebb a nyugdíj.) Az özvegyi járadék pedig 50, az árvajáradék 30 (félárva 15) százaléka annak a járadéknak, amelyre a meghalt jogosult lett volna (felső korlát az elhunyt járadéka).

Az előterjesztők tudták, hogy ez a mérték még az alapvető szükségleteket sem fedezi, de hozzátették, hogy a sokkal kedvezőbb gazdasági helyzetben lévő országok sem tudnak lényegesen magasabb járadékot biztosítani.

e) A nyugdíjrendszer jellege. A magyar nyugdíjrendszer, mint a hasonló, induló nyugdíjrendszert működtető országokban, várományfedezeti elven alapult. Mivel hosszú időn át a rendszer tartalékgyűjtő volt, a törvény fontos részét alkotta a tartalékok kezelésének szabályozása:

– a biztonság szavatolása (fix kamatozású állami, önkormányzati kötvényekbe való helyezés),

– gazdaságpolitikai célok előtérbe helyezése (az állam meghatározott célra hitelként igénybe vehette, például vasúti kötvény, exporthitel céljára stb.),

– társadalompolitikai célok követése (szociális beruházások, csatorna-, munkás családiház-építés stb.),

– tiltotta a befektetést külföldi államok jegybankjainak kölcsönkötvényeibe, részvényeibe,

– előírta, hogy a járuléktartalék-vagyon egy részét magyar államadóssági kölcsönkötvényekbe kell elhelyezni.

A befolyt járulékokat a következőképpen kellett felosztani:

– 4 százalék öregségi stb. biztosítási igazgatási alap javára;

– 6 százalék egészségvédő és gyógyító eljárási alap javára;

– 90 százalék járuléktartalék-alapokra.

A járuléktartalék-alap legfeljebb 20 százalékát lehetett szociális beruházásokra fordítani (az egészségbiztosítással közösen kórházak, szanatóriumok építésére).

1. 2. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer szervezeti felépítése, kapcsolata más rendszerekkel

Az öregségi és más korábbi egészségbiztosítási ág összekapcsolása úgy történt, hogy bár külön-külön jogszabály vonatkozott rájuk, de az ügyviteli teendőket egyazon szervezet látta el. Így nem volt szükség új székházra, komolyabb plusz dologi kiadásra; a munkaadóknak egyetlen nyomtatványon kellett jelenteniük, a járulékokat összevonva, egyidejűleg róhatták ki (a szétválasztás utólag történt). Mindezzel jelentős összeget lehetett megtakarítani.

A nyugdíjrendszer intézményei önkormányzati alapon működtek, közgyűlése, igazgatósága, bizottságai 50-50 százalékban a munkaadók és munkavállalók küldötteiből álltak. Szavazategyenlőség esetén a kormányt képviselő elnök döntött. Felügyeletét a belügyminiszter látta el. A munkások biztosítási teendőit az Országos Társadalombiztosítási Intézet (OTI) végezte (törvény utalta feladatai közé a bányanyugbér-biztosítást is), a magánalkalmazottakét a Magánalkalmazottak Biztosító Intézete (MABI).

Az OTI lett Magyarország legnagyobb biztosítóintézete, körülbelül 250 ezer munkáltatóval állt kapcsolatban. Tagjainak száma a betegbiztosításban több mint 900 ezer, az öregségi stb. biztosításban pedig közel 650 ezer fő volt. Vagyona ugyan 1940-ben megközelítette a 240 millió pengőt, pénzügyi helyzetét mégis nehéznek lehetett mondani: a kirótt járulékok körülbelül 10 százalékának befizetése ugyanis rendszeresen elmaradt, és a munkáltatók nagy száma miatt ügyviteli költségei is a legmagasabbak voltak. A bányanyugbér-biztosítás a nagy biztosítási kockázat miatt nemzetközileg is a legtöbb problémát hordozó ág. Más országokban nagyobb volt e körben az állami támogatás, és kedvezőbb volt a bányászok járadéka.

A MABI tagjainak száma a betegbiztosításban 117 ezer fő, az öregségi stb. biztosításban pedig körülbelül 111 ezer fő volt. Vagyona 1940-ben 112 millió pengőt tett ki, a járulékfizetési fegyelem itt jobban alakult, és az ügyviteli költség aránya is kedvezőbb volt.

Rendezni kellett a vállalati nyugdíjpénztárakkal való kapcsolatot (tagjai csak rendszeres jövedelmű magánalkalmazottak lehettek). Elismertetésük feltétele az volt, hogy a népjóléti és munkaügyi miniszter alapszabályukat jóváhagyja és felügyelje működésüket. A törvény járulékukat nem szabályozta, de a munkáltatónak legalább olyan összeget kellett lerónia, mint amennyit a tagok fizettek. A nyugdíj összege pedig legalább akkora, mint a kötelező rendszerben. A részvételt nem kötötték jövedelemhatárhoz, de a nyugdíjmegállapítás felső korlátja évi 12 ezer pengő kereset volt.

E pénztárak alig magasabb járulék mellett jobb szolgáltatásokat ígértek, de várakozási idejük hosszabb volt (10 év), bevételeiket a vállalati dotáció is növelte, egészségvédelemre nem költöttek. Állami garancia azonban nem vonatkozott rájuk. „... A váromány realizálása nem minden esetben bizonyos...” [Kovrig–Frisch (1928).] 1939-ben 88 elismert vállalati nyugdíjpénztár volt, ebből 33 pénzintézeti, taglétszámuk 17,5 ezer fő. Vagyonuk több mint 250 millió pengő.

Végül az állami és közszolgálati alkalmazottakra – akik betegség esetén legalább 6 hónapig kapták illetményeiket, és munkaadójuktól nyugellátásban részesültek – nem terjedt ki a társadalombiztosítási kötelezettség. Nyugellátásukat az 1913. évi LXV. törvény alapozta meg. Kedvezményezettségük a megállapítási lehetőségben is, de főként az járadékfeltételekben és -összegben mutatkozott meg: korábban mehettek nyugdíjba, 10 év után keresetük 40 százalékát kapták, 40 év után pedig elérhették a 100 százalékot. Finanszírozása lényegében felosztó-kirovó volt, de az ellátásokat a költségvetésből fizették, a „munkáltató” nem fizetett járulékot. Az alkalmazottak előbb 1, később 1,5 százalék betegsegélyezési járulékot fizettek, a tisztviselők nyugdíjjáruléka 2 százalék, az altiszteké és szolgáké 1 százalék volt.



[6] A cikk Szabó Sándorné A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer története című, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság számára készült – sokszorosított – tanulmányának felhasználásával készült.

Szabó Sándorné Csemniczki Katalin közgazdász