Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

5. A NYUGDÍJASOKAT ÉS A NYUGDÍJRENDSZERT ÉRINTŐ INTÉZKEDÉSEK A 1997. ÉVI REFORMIG

5. A NYUGDÍJASOKAT ÉS A NYUGDÍJRENDSZERT ÉRINTŐ INTÉZKEDÉSEK A 1997. ÉVI REFORMIG

E hosszú időszakban nagyon sok változás történt, ezek közül a teljesség igénye nélkül a jellegzetes témákat mutatom be.

5. 1. A hetvenes–nyolcvanas–kilencvenes évek nyugdíjlépései

Reálérték-megóvás. 1971-től elindul a reálérték-megóvás mechanizmusa (évi 2 százalékos emelés, minimummal). Majd, e mechanizmus mellett, kialakul a konkrét áremelésekhez kötött, fix összegű kompenzálás gyakorlata (1973, 1974, 1979). A százalékos emelés minimumösszegei is emelkedtek (1974, 1976 stb.). Főként az 1980-as évtizedben a kompenzálás szinte valamennyi lehetséges formáját kipróbálták, gyakran összekapcsolva valamilyen más céllal (minimális emelés és nyugdíjösszeg, százalékos és tól–ig-os forma kombinálása, differenciálás nyugdíjösszeg szerint, a megállapítás évétől stb. függően). 1985-ben indul a 70 éven felüliek nyugdíjának teljes reálérték-megőrzése, 1989 végén nyugdíjba be nem épülő, fix összegű emelésre került sor.

Ez a sokszínű gyakorlat annyiban volt egységes, hogy a mindenkori átlagos kihatású áremelés mértékéhez kapcsolódott, és annyiban esetleges, hogy az alkalmazott elvek-módszerek mindig az éppen legfeszítőbbnek vélt problémákhoz illeszkedtek.

1992-ben emelkedett törvényi szintre, hogy a reálérték-megőrzés a (megelőző évi) nettó keresetnövekedéshez kapcsolódjon. Eközben állandósult a vita, hogy ár- vagy a béremelkedésekhez kössék-e a nyugdíjemelést, vagy a kettő kombinációja érvényesüljön.

Színvonaljavítás. 1975. július 1-jétől a nyugdíjasok kétharmada (főként a kisösszegűek) 80-100 forintos emelésben részesültek (az átlagösszeg ekkor havi 1270 forint volt), és növekedett a nyugdíjminimum is. Ilyen címzett intézkedésre többször sor került – 1983, 1989, 1992 –, hol „önállóan”, hol kompenzálással kombinálva. A kilencvenes évek elején rendezték a törvénysértések érintettjeinek, a külföldre távozottak, az 1956-osok – jogkiterjesztő – nyugdíjügyét.

Járulékok. Szinte évente nőttek a munkáltatói mértékek (1980, 1982, 1983, 1984). 1984-től a három kategória járuléka: 40–33–10 százalék (a költségvetési szféra változatlan, a munkavállalói 10 százalék felett progresszív lesz). A személyi jövedelemadóra való áttérés után, 1989-től lett a járulék egységesen 43 százalék. Ennek, valamint a bérbruttósításnak a hatására 1989-ben jelentősen megnőtt a bevétel.

1945-öt (illetve a fordulat évét) követően a társadalombiztosítás fedezete lényegében olyan, hogy a kiadás-bevétel közti egyensúlyt az állam biztosította. Nem lehet egyértelműen megmondani, hogy a bevezetett illetményadó mennyiben volt járulékpótló (részben az alacsony járulék felemelését helyettesítette). Így az sem tudható, hogy a társadalombiztosításnak az elmúlt évtizedekben mikor milyen előjelű volt az „egyenlege”. Mindenesetre 1984–1988 között nem volt szükség állami hozzájárulásra és 1989-ben kifejezetten bevételi többlet volt (az 1988-as változások hatására). Rövid ideig élt az az illúzió is, hogy tartós szufficit lesz. (Valószínűleg ennek hatására is történt 1989-ben a nyugdíjemelés, illetve 1989–1990-ben a kedvezőbb kompenzálás.)

Az 1988. évi áttérés a személyi jövedelemadóra önmagában is hatott a társadalombiztosításra (a bérbruttósításon keresztül), de ezen túl is jelentős változások történtek. Hosszas vita folyt például a nyugdíjak bruttósításáról és adózásba való bekapcsolásáról, de nem került rá sor (anyagi, technikai okok is akadályozták). A nyugdíjmegállapítás alapját azonban rendezni kellett.

Az 1980-as évek végén, 1990-es évek elején, bizonyos értelemben már a reform előkészítéseként, vagy inkább már részeként újabb, jelentős változások történtek.

1. Az Országgyűlés törvényt hozott a Társadalombiztosítási Alapról, ezzel a társadalombiztosítás 1989-től levált a költségvetésről. Forrásai a járulékok, az állami hozzájárulás és a Társadalombiztosítási Alap önálló gazdálkodásából származó bevételek. A Társadalombiztosítási Alapot a Társadalombiztosítási Főigazgatóság kezeli, többlete nem vonható el. Szinte folyamatos téma a tb vagyonnal való ellátása (régi vagyona „fejében”). Valamekkora vagyonjuttatásra sor is került.

2. A nyugdíjmegállapítás alapjául szolgáló jövedelembeszámítási időszak (máig) 1988-tól indul. A törvény 1992-ben jelent meg, akkor mondták ki először hogy az utolsó négy év számít (a negyedik évet valorizálták), majd évente emelkedik az irányadó időszak.

3. 1990-ben a költségvetés és tb közötti feladatcserével az egészségügyi ellátás (ismét) visszakerült a társadalombiztosításhoz (a családi pótlék helyére). A járulék 44 százalékra emelkedik.

4. 1991-ben az Országgyűlés elfogadta a társadalombiztosítás önkormányzati irányításáról szóló törvényt. Végrehajtása 1993-ig húzódik (az önkormányzatok megválasztásáig), de létrejönnek a felügyelőbizottságok.

5. 1992-ben (ismét) kettéválik a társadalombiztosítás, létrejön az Országos Egészségbiztosítási Pénztár és az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság. A kiadások arányában megosztották a járulékokat. A 44 százalékos járulékból 24,5 százalék a nyugdíj-, 19,5 százalék az egészségbiztosítás. A munkavállalók 6, illetve 4 százalékos járulékot fizetnek. A nyugdíjág bevétele tehát összesen 30,5 százalék. Létrejön a járulékplafon. Új jogintézményként belépett a megállapodás lehetősége társadalombiztosítási ellátásokra (mindre vagy egyesekre, fix vagy százalékos összegért).

6. Közben jelentősen megnőtt a nyugellátásban részesülők száma és a nyugdíjkiadás is. A deficit állandósult, a kiadások rendre meghaladták a bevételeket. Ebben a rendszerváltozással összefüggő folyamatok – munkanélküliség, korábbi nyugdíjba vonulás, rokkantnyugdíjasok számának emelkedése – is közrejátszottak. Több alkalommal is bővült a járulékalapul szolgáló jövedelem fogalma-tartalma, míg gyakorlatilag azonossá vált a személyi jövedelemadó alapjával.

7. A minimum 20 év szolgálati idő 1991-es életbe lépésekor bevezették (visszahozták) a résznyugdíjat, de gyakorlatilag csak formálisan. Azzal az elgondolással, hogy a minimumgarancia ne vonatkozzon a résznyugdíjakra, de a valóságban ez (szinte) nem érvényesült, illetve csak rövid ideig.

 8. Sajátos eleme a kilencvenes évtizednek a degresszív beszámítás. A kiugróan magas nyugdíjak visszafogása tulajdonképpen mindig jelen levő elve/gyakorlata volt a nyugdíjrendszer(ek)nek. Ennek formája többféle volt: a nyugdíj felső korlátja, a skála „teteje”, a beszámítható jövedelem korlátozása és kezdetben ezt szolgálta a degresszív beszámítás is (bár jelen volt a költségcsökkentés szándéka is).

Mivel a degresszív beszámítás sávhatárai nem követték a bérváltozást, ha emelkedtek is a nyugdíjak, csak igen mérsékelten (1992-ben például egyáltalán nem), s ez egyértelműen és minden másnál hatásosabban visszafogta a kiadásokat, nagymértékben nivellálva a nyugdíjakat. A kezdetben magasról induló degresszió egyre közelebb került az átlagkeresethez, induláskor a megállapítások körülbelül 10 százalékát, 1992-ben egyharmadát, 1997-ben pedig már 40 százalékát érintve. Másik oldalról a minimumok átlagosnál nagyobb emelése szintén a nivellálódást erősítette.

 9. Változott a nyugdíjskála is, jobban honorálva a hosszabb szolgálati időt.

10. Reformértékű változás az 1990-es évek közepi korhatáremelés . Törvénybe iktatását követően „lebegett” és csak néhány évvel később, 1997-től lépett érvénybe. Az áttörés ugyanis – ami a nyugdíjrendszer előzőkben felvázolt történetét nézve érthető – nagyon nehéz volt, és ehhez kapcsolódott a megfelelő időzítés kérdéses volta. Már az 1980-as évek közepi, első „reformjellegű” csomag megpendítette a rugalmas korhatár kérdését (összhatásában növelően). Az ezt követő évek vitáinak eredményeként a szakemberek többsége elfogadta a korhatár-változtatást, de csak az 1990-es évek második felétől, amikor a munkába lépők demográfiai csúcsa már „lecsengett”, hiszen számolni kellett a munkanélküliség következményeivel is.

5. 2. Reformelgondolások

Befejezésül röviden érintem a nyugdíjreform előéletét. Hogy a nyugdíjrendszer megreformálásra szorul, már az 1980-as évek elején felmerült. Abban az évtizedben három, szinte jogszabály mélységig kidolgozott, jellegében nagyon hasonló elgondolás született: 1984-ben, 1986-ban, majd az úgynevezett elosztáspolitikai reformbizottság vizsgálataként, 1989-ben.

Az első kettő közel nullszaldós (némileg szigorító) pozitív és negatív lépéseket tartalmazott. Az 1980-as évek végén megjelent a távlati két-, illetve háromlépcsős nyugdíjmodell gondolata. Az első lépcső egy úgynevezett alapnyugdíj (mindenfajta elképzelés létezett: nyugdíjrendszeren belüli vagy kívüli, tb- vagy költségvetési finanszírozású stb.). Jellemzően fix összegű (esetleg állampolgári jogosultsággal). Az úgynevezett második lépcső munkanyugdíj – a társadalombiztosítási nyugdíj –, amely sokkal jobban függött volna a munkában töltött időtől és az elért keresettől, mint az érvényben lévő. A harmadik lépcső pedig önkéntes alapú úgynevezett kiegészítő nyugdíj üzleti alapon működő biztosítóintézetek kezelésében. Konszenzus, döntés azonban nem született. A nyugdíjjal foglalkozó szakemberek sem tudtak megegyezni egymással, még kevésbé a pénzügyi szféra képviselőivel. Utóbbiak ugyanis jelentős (egyidejű) forrásmérséklést szándékoztak beépíteni.

A nyugdíj-szakemberek közül elsőként az állami szférában dolgozók szembesültek a valamekkora visszafogás elkerülhetetlenségével, de egyik oldalról a gazdasági (pénzügyi) szakemberek „radikalizmusával”, másik oldalon a kutató-gyakorló szociálpolitikusokkal és érdekképviseletekkel kerültek szembe. Kettős szorításukat növelte, hogy „hivatalosan” sohasem mondták ki az 1975. évi egységesítés egyes elemeinek eltúlzott voltát. Így „mérsékelt” javaslatuk mindkét oldalon ellenállást váltott ki, elképzeléseik megvitatására tulajdonképpen sohasem került sor.

Az 1990-es évek első fele a reformelgondolások „csúcsideje” volt. Vitaanyagok, számítások készültek, köztük az Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóság modellszámításai. Az addigi, folyamatosan formálódó javaslatok mellett/szemben megjelent és egyre erősödött egy más irányú reformelképzelés…