Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

2. MAGYARORSZÁG: A NYUGDÍJRENDSZER MEGREFORMÁLÁSA

2. MAGYARORSZÁG: A NYUGDÍJRENDSZER MEGREFORMÁLÁSA

Már 1989-re széles körben elfogadottá vált, hogy a magyar időskori biztonsági rendszer alapvető reformjára van szükség. Az örökölt felosztó-kirovó rendszert igazságtalannak, nem megfelelőnek és fenntarthatatlannak tekintették; pénzügyi problémái tovább súlyosbodtak a gazdasági átalakulás folyamán. A korai posztkommunista években azonban a nyugdíjpolitika lassú volt, részleges és nem eléggé lendületes. A biztosítási elv szándékolt erősítését nem lehetett megvalósítani. Götting (1998, 162. o.) magyarázata szerint ez főként költségvetési okoknak tulajdonítható: a nyugdíjak erőteljesebb differenciálása költséges, a közepes és magas életkeresetűek helyzetét csak többletforrásokból lehet javítani, ha a legkisebb nyugdíjak máris nagyon alacsonyak, és nem csökkenthetők tovább.

Ugyanakkor igen sok nyugdíjas szenvedett az elégtelen ellátási színvonaltól, miközben a nyugdíjasok foglalkoztatási lehetőségei egyre inkább romlottak. Az 1980-as évek közepén a háztartás-statisztikai vizsgálatok feltárták, hogy a nyugdíjasok 35,7 százaléka a szegénységi küszöb alatt élt [lásd Grootaert (1997]). „Az állami nyugdíjbiztosítás közelmúlt teljesítménye kritikát váltott ki minden oldalról: munkáltatók, munkavállalók, nyugdíjasok, különböző minisztériumok, külföldi befektetők, nemzetközi szervezetek részéről.” [Csaba–Semjén (1997) 16. o.]

2. 1. Ellentétes tervezetek átfogó reformra

Az első átfogó nyugdíjreform-javaslat a posztkommunista Magyarországon 1991-re nyúlik vissza, amikor a 60/1991. számú országgyűlési határozat egy hárompilléres megközelítést hagyott jóvá. Az első pillér a költségvetésből finanszírozott, egyösszegű állampolgári alapnyugdíj; a második pillér keresethez kapcsolt, járulékból finanszírozott járadék, a járulék és a járadék közötti szoros összefüggéssel; a harmadik pedig egy önkéntes, kiegészítő pillér. Az első két pillér állami, a harmadik magánigazgatású lett volna. A határozat célja az volt, hogy elválassza a szociális támogatási funkciót, amelyet az első pillér valósított volna meg, a szociális biztosítás funkciójától, amelyet a második pillér vett volna át. Ez az 1991-ben elképzelt hárompilléres tervezet azonban sohasem valósult meg a gyakorlatban, kivéve az önkéntes nyugdíjpénztárak bevezetését, amelyek a létrehozták a harmadik pillért.

1994 decemberében az a kormányhatározat nyitotta meg újra az utat egy átfogó nyugdíjreformhoz, amely létrehozta az államháztartási reformbizottságot a pénzügyminiszter vezetésével. Az átfogó nyugdíjreform előkészítésének feladatát a hét albizottság egyike, a jóléti albizottság kapta. Ez az albizottság 1995 júniusában terjesztette javaslatát – a meglevő állami felosztó-kirovó rendszer alapos átstrukturálását és egyetlen kötelező pillérként való fenntartását – az államháztartási reformbizottság elé [lásd Czúcz–Pintér (1998) 20–21. o.]. Annak ellenére, hogy ez utóbbi bizottság a javaslatot elfogadta, alig néhány héttel később a pénzügyminiszter, meglepő módon, egy alapvetően különböző nyugdíjreform-tervezetet terjesztett a kormány elé. Ez az új tervezet nyugdíj-privatizációt javasolt, ami a magyar időskori biztonsági rendszerben jelentős paradigmaváltást képviselt.

Ez a fejlemény világossá tette, hogy a követendő reformútra vonatkozó, korábbi egyetértés a magyar nyugdíjszakértők és politikusok között az 1990-es évek közepére eltűnt [lásd Gál (1996), Simonovits (1997)]. Feltűnő, hogy ettől kezdve a magyar tárgyalásmód az előző részben vázolt nemzetközi nyugdíjreformvitát tükrözte, röviddel azután, hogy a Világbank kezdett részt venni a helyi ügyekben a maga jól ismert – a latin-amerikai típusú nyugdíj-privatizáció szerint modellezett – politikai javaslataival.

Így 1995-ben és 1996-ban két fő versenyző nyugdíjreform-tervezet élt Magyarországon, amelyek nemcsak a paradigma tekintetében különböztek, hanem abban is, hogy mennyi figyelmet kaptak: a Pénzügyminisztérium tervezetét mint „egyetlen lehetséges megoldást” tárták a nyilvánosság elé, annak ellenére, hogy azt számos alkalommal kemény támadások érték. Ezzel szemben az ellenjavaslat, amelyet a bismarcki–beveridge-i hagyomány követői készítettek, a magyar társadalombiztosítási szakértők körében vezetett, de „sohasem kapott megfelelő nyilvánosságot” [Ferge (1999) 237. o.].

Az új nyugdíj-ortodoxia követői – elsősorban a Pénzügyminisztérium – azt állították, hogy az időskori biztonság privatizálása több választási szabadságot nyújt az állampolgároknak, és erősíti egyéni felelősségüket. A magánrendszer biztonságosabb is, mint az állami, miközben még az az előnye is megvan, hogy a biztosított rokonaira hagyhatja felhalmozott megtakarításait. A magánrendszer átláthatósága erősíteni fogja a járulékfizetési hajlandóságot. Továbbá, a nyugdíj-privatizáció kedvező makrogazdasági hatásokkal jár, nevezetesen: a magyar tőkepiac fejlődésével, valamint a megtakarítások és a gazdasági növekedés erősödésével. Végül hangsúlyozták, hogy a meglevő állami felosztó-kirovó rendszer pénzügyileg életképtelen, és „felrobbanhat” a következő évtizedben [Rocha (1996) 14. o.].

Az új nyugdíj-ortodoxia magyar hívei tehát elvetették, hogy csupán az állami felosztó-kirovó rendszeren belül legyen reform. A Pénzügyminisztérium nyugdíjreform-tervezetét láthatóan a latin-amerikai előzmények inspirálták. A tervezet első változata az időskori biztonság teljes privatizációját javasolta, chilei mintára.

Kiderült azonban, hogy Chile rosszul választott példa, mert a magyarok hajlamosak voltak azt a Pinochet-diktatúrával összefüggésbe hozni. Sőt, a közép-európaiak szemében Latin-Amerika egy fejletlen régió stigmáját hordozta [lásd Orenstein (1998) 27. o.]. Ez lehetett az egyik ok, amiért mind a magyar reformerek, mind világbanki tanácsadóik távol tartották magukat a chilei példától, és elkerültek minden hivatkozást a latin-amerikai reformokra [lásd Rocha (1996) 15. o.]. Ugyanakkor, az időskori ellátás privatizálandó hányadát a járulékok 50 százalékára csökkentették, és hangsúlyozták, hogy az új rendszer „megőrzi az állam fontos szerepét, és egyidejűleg bővíti a magánszektor lehetőségeit” (uo.). Koncepcionális szempontból az 1996-os tervezet úgy jellemezhető, hogy közelebb állt a vegyes argentin, mint az állami rendszert felváltó chilei megközelítéshez [lásd Charlton–McKinnon–Konopielko (1998) 1423. o.].

A Pénzügyminisztérium tervezetének 1996-os változata egy hárompilléres rendszert ír le, két kötelező és egy önkéntes pillérrel [lásd Rocha (1996)]. Az első pillér egy lecsökkentett méretű, állami felosztó-kirovó rendszer, amelyet a munkáltatói járulékok finanszíroznak, és amelynek célja újraelosztás és a szegénység enyhítése. A költségek korlátozása érdekében a jogosultsági feltételeket szigorítani kell. A második pillér a kötelező magánpénztárak rendszere, amelyet a munkavállalói járulékok finanszíroznak, és az állam felügyeli. A harmadik pillér az önkéntes nyugdíj-takarékosság. Hosszú távon előirányozták a járulékkulcsok csökkentését.

A Pénzügyminisztérium privatizációs megközelítését aktívan támogatta a Világbank budapesti székhelyű közép-európai irodája [lásd Rocha (1996), Palacios–Rocha (1997)]. Egy korábbi országtanulmányban [Világbank (1992)] a Világbank még a meglévő állami felosztó-kirovó rendszeren belüli reformokra korlátozta tanácsait. A Világbank (1994) jól ismert jelentésének – Averting the Old Age Crisis – megjelenése után a magyar kormánynak szóló nyugdíjreform-ajánlások explicitebbé váltak. Ez megmutatkozik az ezt követő országtanulmányban, amelyben a „rendszerjellegű változás, a jelenlegi egyetlen állami rendszernek két kötelező pillérre hasítása – egy egyösszegű állampolgári nyugdíj és ... egy tőkésített második pillér” mellett érvel a Világbank (1995, 38–40. o.).

A napirend megváltoztatására irányuló sikeres törekvések után, 1995-ben a Pénzügyminisztérium kérésére a Világbank budapesti irodája közvetlenül is bekapcsolódott a magyar nyugdíjreform előkészítésébe. A Világbank nemzetközi nyugdíjszakértőket hívott meg Magyarországra, például Patricio Arraut Chiléből és Rafael Rofmant Argentínából. Jelentős pénzügyi támogatást nyújtottak a reformon dolgozó munkacsoportnak – többek között az Egyesült Államoktól és más kétoldalú adományozóktól származó forrásokból [lásd Nelson (1998) 10. o.]. A Világbank szakértői szándékosan tartózkodtak a nyilvános vitában való szerepvállalástól, hogy elkerüljék a látszatot, miszerint a nyugdíjreformot a nemzetközi pénzügyi intézmények diktálnák [lásd Orenstein (1998) 34. o.].

Ezzel szemben a bismarcki–beveridge-i hagyomány hívei azt hangsúlyozták, hogy a nyugdíjrendszer feladata nem makrogazdasági kívánságok teljesítése, hanem az idős emberek szolgálata. Rámutattak arra, hogy az állami felosztó-kirovó rendszerben is létezik az örökölhetőség fogalma, az özvegyi és árvaellátások formájában. Végül, az átláthatóság és igazságosság egy alapvetően megreformált állami pillérben is éppúgy megvalósítható. A meglevő önkéntes nyugdíjpénztárakat pedig elegendőnek tartották a megtakarítások ösztönzésére.

A jóléti albizottság, a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat és – eredetileg – a Népjóléti Minisztérium terjesztett elő javaslatokat az állami felosztó-kirovó pillér megreformálására, nyugdíj-privatizáció nélkül. Az egyszerűség kedvéért itt egyetlen ellenjavaslatként kezeljük ezt a három tervezetet, bár különböznek néhány részletkérdésben [lásd Palacios–Rocha (1997) 17–18. o., Czibere (1998) 33–34. o.]. Ezek a reformtervezetek szilárdan az időskori biztonság nyugat-európai főáramlatába ágyazódtak, kombinálni kívánták a bismarcki biztosítási hagyományt a beveridge-i univerzalizmussal. Azt javasolták, hogy „... saját történelmi hagyományainkra támaszkodó, európai típusú válaszokat adjunk azokra a kihívásokra, amelyek a magyar nyugdíjrendszer reformját kívánják.” [Bod (1995) 174. o.] A kötelező magánpénztárakat úgy tekintették, hogy azok jelentős kockázatot hárítanak át a jövőbeli nyugdíjasokra. Ugyanakkor támogatták az önkéntes pénztárakat mint az állami felosztó-kirovó rendszer kiegészítését.

A jóléti albizottság 1995. júniusi reformtervezetének előterjesztése után, a 60/1991. számú országgyűlési határozatra is hivatkozva, mind a Népjóléti Minisztérium, mind a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat hozzákezdett saját nyugdíjreform-tervezetének kidolgozásához. Úgy mondták, nem volt könnyű meggyőzni az önkormányzatban helyet foglaló szakszervezeti képviselők többségét arról, hogy a létező, állami felosztó-kirovó rendszerben valóban szükség van mélyreható változásokra. Végül is a szakszervezeti képviselők elfogadták azt a javaslatot, amelyet az önkormányzat és Magyar Tudományos Akadémia szakértőinek egy csoportja dolgozott ki.

Ezek a tervezetek az állami felosztó-kirovó rendszer alapvető reformját javasolták, azzal a céllal, hogy elválasszák a támogatástípusú juttatásokat (az első pillér feladataként) a társadalmi biztosítási funkcióktól (a második pillér rendeltetése). Az első pillér feladata: univerzális, egyösszegű alapnyugdíj folyósítása, általános adóbevételekből finanszírozva; a második pilléré: erős kapcsolat létesítése a járulék és a nyugdíjjáradék között, a német példát követő pontrendszer bevezetésével. A tervezet kollektív tőkésítés bevezetését javasolta, hogy kezelhető legyen a 21. század eleji kedvezőtlen demográfiai helyzet. Erre a célra átmeneti tartalékot a Nyugdíjbiztosítási Alap – a nyugdíjkorhatár felemelése után várható – többleteiből kellett volna képezni. A javaslattevők az ajánlásokat terjedelmes szimulációkkal támasztották alá [lásd Augusztinovics (1995), Martos (1995), Réti (1996)], és arra a következtetésre jutottak, hogy a létező felosztó-kirovó rendszer megreformálható.

2. 2. A törvényalkotáshoz vezető út

Láttuk, hogy 1995-ben és 1996 elején a Pénzügyminisztérium és a Népjóléti Minisztérium eltérő reformutat támogattak, ami meggátolta a két tervezet közül bármelyiknek a megvalósítását. A népjóléti miniszter lemondása után új miniszter került a tárca élére; így a két minisztérium alapvető konfliktusát 1996 áprilisában megoldották, és a két miniszter négy héttel később közös nyugdíjreform-tervezetet terjesztett elő [lásd Ministry of Welfare–Ministry of Finance (1996)].

A közös javaslat erősen hasonlított a Pénzügyminisztérium korábbi álláspontjához, bár a tőkésített pillér részesedési arányát tovább csökkentették. A reformterv vegyes nyugdíjrendszert tartalmazott két kötelező pillérrel – egy állami felosztó-kirovó pillért (kétharmad rész) és egy tőkésített magánpillért (egyharmad rész) – a kétféle rendszer előnyeinek integrálására. A részleges nyugdíj-privatizáció mellett makrogazdasági szempontokkal érveltek: mérsékli a munkaerő-piaci torzításokat, erősíti a tőkepiac fejlődését, növeli a megtakarításokat, és végül gazdasági növekedést eredményez (uo. 9–10. o.).

Az elgondolt átfogó nyugdíjreform két párhuzamos részt tartalmazott [lásd Ministry of Finance (1997)]. Egyrészt, az állami felosztó-kirovó rendszer reformjával erősíteni kívánták a járulék és a nyugdíj közötti kapcsolatot a nyugdíjformulában, és szigorítani a jogosultságot, például megszüntetve a nem kereső évek beszámítását és korlátozva a rokkantnyugdíjhoz jutást. Másrészt, egy részben kötelező tőkésített magánpillért javasoltak, a már létező önkéntes nyugdíjpénztárakhoz hasonló formában.

A reformot politikailag kívánták elfogadhatóvá tenni azzal, hogy az állami felosztó-kirovó rendszer elkerülhetetlen, de politikailag érzékeny reformját összekapcsolták a nyugdíjalapokban vezetendő egyéni számlákkal – egy láthatóbb, a lakosság fiatalabb része számára vonzó mozzanattal [Palacios–Rocha (1997) 19. o.]. Az új pillért kötelezően írták elő a munkába újonnan belépők számára, míg a már járulékot fizetők körülbelül egy évet kaptak, hogy válasszanak a két rendszer között. Az új rendszerbe átlépők esetében a nyugdíjjárulék egyharmada a magánpénztárakba került, a többi, benne a teljes munkáltatói járulék, az állami felosztó-kirovó rendszerbe. A magas tranzíciós költségek csökkentésére az átlépés elleni ösztönzőket is beiktattak, például: a megszerzett nyugdíjjogosultságok csak részleges elismerését. Eredetileg az átlépés 40 (később 47) éves kor felett nem lett volna lehetséges, mivel a hátralévő évek alatt már nem lehet számottevő tőkét felhalmozni a tőkésített magánnyugdíjalapban. A törvénykezési folyamatban azonban ezt a korhatárt diszkriminatívnak ítélték, és alkotmányossági alapon törölték [lásd Palacios–Rocha (1997) 22. o.]. Ennek ellenére az a tény, hogy második pillér nyugdíjpénztárai csak 15 évi tagság után fizethetnek nyugdíjat, erős ellenösztönző maradt a nyugdíjkorhatárhoz közel állók számára.

Meg kell jegyezni, hogy a két minisztérium megegyezése ellenére sem volt politikai egyetértés a nyugdíjreform ügyében. A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat és a legtöbb társadalombiztosítási szakértő ragaszkodott korábbi javaslataihoz, folytatták a tiltakozást a kormány részleges nyugdíj-privatizációs terve ellen. 1996 szeptemberében például nyugdíjreform-konferenciát tartottak az MSZOSZ-szel együtt, ahol a latin-amerikai tapasztalatokat „veszélyes gyakorlatnak” minősítették [Autonóm Szakszervezetek … (1996) 1. o.] – láthatóan különösebb politikai hatás nélkül.

Miután a két minisztérium közös javaslatát a kormány elfogadta, az államháztartási reformbizottságot és valamennyi albizottságát feloszlatták. Helyette egy tárcaközi nyugdíjreform-bizottságot hoztak létre, a pénzügyminiszter által kinevezett miniszteri biztos vezetésével, a reform technikai és jogi részleteinek kidolgozására. Érdekes, hogy a két minisztérium megállapodása ellenére, a nyugdíjreform előkészítését – bár az a szociálpolitikának a része – továbbra is nagymértékben a Pénzügyminisztérium uralta. Úgy tűnik azonban, hogy volt egyfajta „munkamegosztás”: a Népjóléti Minisztérium felelt az első pillér reformintézkedéseinek kidolgozásáért, míg a Pénzügyminisztérium készítette elő a második pillér bevezetését. Egy másik figyelemreméltó jelenség az a rendkívül szűk határidő, amely a nyugdíjreform-munkacsoportnak rendelkezésére állt az 1996. áprilisi megegyezés után.

1997. május 28-án végül a parlament elé terjesztették a reformcsomagot [Ministry of Welfare–Ministry of Finance (1997)], amely a magyar időskori biztonsági rendszer alapvető reformját tartalmazta. Összesen öt törvénytervezet szabályozta – az 1975/II. törvény helyébe lépve – a társadalombiztosítás általános kereteit és finanszírozását, az állami nyugdíjrendszert, a magánpénztárakat, a kötelező egészségbiztosítást és az időskorúak szociális támogatásának bevezetését.

A reform vezérelveit a következőképpen fogalmazták meg: a magyar nyugdíjrendszer domináns vonása a generációk közötti kockázatmegosztás marad, de újabb tényezőként bevezetik az egyéni öngondoskodást. A redisztributív elemeket funkcionálisan elválasztják a biztosítási elemektől, ezáltal döntően erősítve a fizetett járulék és a nyugdíj közötti kapcsolatot. A megreformált felosztó-kirovó rendszerben azonban megmarad a nyugdíj jelenlegi, 55–65 százalékos aránya az egyén átlagos életjövedelméhez viszonyítva, és az egyéni járulékteher változatlan marad. A reform állítólag nem érinti a múltban szerzett nyugdíjjogosultságokat, különösen ami a már megállapított nyugdíjak kifizetését illeti [Ministry of Welfare–Ministry of Finance (1997) 1–2. o.].

Bár több mint 400 módosító javaslatot tettek az öt törvénytervezethez, ezek közül kevés érintett alapvető kérdéseket, és a képviselők érdeklődése a nyugdíjreform ügye iránt eléggé mérsékeltnek tűnt. Úgy hírlett, néhány képviselőt üzleti érdekek kapcsoltak a nyugdíjreform-javaslathoz, mivel részt vettek az önkéntes nyugdíjpénztárak létrehozásában [Orenstein (1998) 30. o.]. Már 1997. július 15-én, alig hatheti vita után, a parlament elfogadta – viszonylag csekély többséggel – az öt nyugdíjreformtörvényt. A reform 1998. január 1-jétől lépett életbe, egy kiterjedt pr-kampány után, amely azt hirdette, hogy „a régi nyugdíjrendszer nyugdíjba megy”.

2. 3. A nyugdíjreformot formáló többi erő

A fenti elemzésben figyelembe vett fő politikai szereplők – a Pénzügyminisztérium, a Népjóléti Minisztérium, a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat és a Világbank – nem politikai vákuumban igyekeztek átfogó nyugdíjreformot megvalósítani. Más politikai csoportok viszonylag kevésbé fontosnak bizonyultak a reform alapvető paradigmaváltásának meghatározásában, de kinyilvánított vagy feltételezett követeléseikkel és tiltakozásukkal mégis formálták a nyugdíjreform-politika egyes részleteit. A reformerek végül, a reformfolyamat vége felé, úgy határoztak, hogy párbeszédbe bocsátkoznak a lehetséges ellenzőkkel, bizonyos engedményekre készen, hogy megnyerjék őket [Palacios–Rocha (1997) 20. o.].

A két legfontosabb módosítás a következő volt: a vegyes rendszerbe való átlépés felső korhatárának eltörlése, valamint a magánpénztárakba fizetendő járulék lecsökkentése a bruttó bér 10 százalékáról 8 százalékra (6, illetve 7 százalék az első két évben), ami az állami felosztó-kirovó pillér visszaszorítását mintegy egynegyedre mérsékelte. További engedmény volt az indexelési szabályok változásának elhalasztása 2001-ig, sőt, az új nyugdíjformulának és a nyugdíj megadóztatásának bevezetését egészen 2013-ig halasztották [lásd uo. 20–21. o.]. Továbbá, a rokkantsági nyugdíjak rendszerének tervezett reformját egy évvel elhalasztották, ezáltal gyakorlatilag kizárva azt az általános reformcsomagból [lásd Ministry of Finance (1997) 10. o.].

Már 1996 májusában elhatározták, hogy „rendszeres megbeszéléseket kell kezdeményezni a Egészségbiztosítási és a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzattal, az érdekvédelmi szervezetekkel és a civil társadalommal” [Ministry of Welfare–Ministry of Finance (1996) 6. o.]. Eleinte mégis uralkodó volt a kormány vonakodása a közvélemény informálásától és bevonásától. 1996 végén és 1997 elején a nyugdíjreform-munkacsoport tagjai végül megbeszéléseket tartottak, például az MSZOSZ-szel és a Szakszervezetek Együttműködési Fórumával (SZEF), a munkáltatók képviselőivel, a Nyugdíjasok Országos Szövetségével, a Nagycsaládosok Országos Egyesületével, a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzattal, a Magyar Szociálpolitikai Társasággal és a reformot ellenző, kiemelkedő kutatókkal [Orenstein (1998) 34. o.].

A nyugdíjreformnak e további szereplői között kiemelkedő a szakszervezetek szerepe. Képviselőik többségben voltak a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzatban. Az Érdekegyeztető Tanács egy másik intézményesített csatorna volt a kormánypolitika befolyásolására. Továbbá, a posztkommunista MSZOSZ fontos tényezőnek bizonyult a Magyar Szocialista Pártban 1994 és 1998 között, vagyis a nyugdíjreform kritikus periódusában.

A szakszervezetek eredeti álláspontja a fennálló helyzet védelme volt, elleneztek minden átfogó nyugdíjreformot, még a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat körüli szakértők által kidolgozott „enyhe” tervezetet is. Amikor végül is meggyőződtek arról, hogy támogatniuk kell a bismarcki–beveridge-i szellemű reformelképzelést, akkor kezdtek hangot adni a kormány reformterveivel szembeni, számottevő ellenvéleményüknek, és egy alkalommal még sztrájkkal is fenyegetődztek [Orenstein (1998) 35. o.].

A szakszervezetek legfontosabb esélye a reformtervek módosítására azonban még hátravolt: 1997 májusában, röviddel a parlamenthez történő benyújtás előtt, a reform törvénytervezetét bemutatták az Érdekegyeztető Tanácsnak, amely korábban, ismételten hangot adott a kormány reformterveivel való egyet nem értésének és a „bismarcki–beveridge-i csoportot” támogatta [Orenstein (1998) 33. o.]. Mint Ladó (1997, 18–19. o.) rámutat, ennek a háromoldalú testületnek a funkcióját addigra már a törvénykezés előtti konzultációra korlátozták, formális vétójoggal nem rendelkezett. A parlament azonban saját állásfoglalásának feltételéül szabta az Érdekegyeztető Tanács jóváhagyását [Orenstein (1998) 36. o.]. Így a kormány nagyon is igyekezett az Érdekegyeztető Tanács beleegyezését megnyerni; belement a tervezet néhány átmeneti módosításába cserébe azért, hogy a szakszervezetek az utolsó pillanatban megváltoztassák a nyugdíj-privatizációval kapcsolatos álláspontjukat.

A magánbiztosítók és nyugdíjkezelő cégek tétje nem csekély, ha nyugdíj-privatizációra kerül sor. Az önkéntes nyugdíjpénztárakat politikailag képviselte saját szövetségük, valamint az Állami Pénztárfelügyelet. Első reakciójuk a kormány nyugdíjreform-tervezetére vegyes volt. Egyrészt ez új, vonzó piaci szegmens keletkezését jelentette, amely – részben kötelező jellege miatt – jóval nagyobb lesz, mint a már létező, önkéntes üzletág. Másrészt, az önkéntes pénztárak attól féltek, hogy ügyfeleik kevésbé lesznek hajlandók önkéntes megtakarításokra, ha a kötelező pillér létrejön. Mindenesetre, a Pénztárfelügyelet prominens képviselői 1995 közepétől részt vettek a Pénzügyminisztérium reformtevékenységében. Azt a tényt, hogy az új, kötelező pénztárak strukturális felépítése a már létezett önkéntes pénztárakét másolta, általában az utóbbiaknak tett politikai engedményként tartják számon [Orenstein (1998) 26. o.]. Néhány követelményt teljesítve, a már létező önkéntes pénztárak bekapcsolódhattak az újonnan bevezetett kötelező üzletágba [Nelson (1998) 15. o.].

A hagyományos bölcsességgel szemben, a nyugdíjasok szervezetei távolról sem voltak olyan befolyásosak, mint az feltételezhető lett volna a reform radikális jellege alapján, és hogy ez a szavazótábor igen jelentős volt, becslések szerint az összes szavazók 40 százalékát tette ki. Úgy tűnik, a kormánynak sikerült megnyugtatnia a nyugdíjasokat, biztosítania őket arról, hogy a tervezett reform nem érinti őket. „Nagyon fontos követelmény, hogy az új nyugdíjrendszer megvalósítása nem ronthatja a már nyugdíjba vonultak helyzetét, és „... a szerzett jogok nem sérülhetnek az átmenet során” [lásd Ministry of Welfare–Ministry of Finance (1996) 8. o.]. Meg kell jegyeznünk továbbá, hogy a nyugdíjasokat képviselte közvetve egy másik érdekcsoport is, nevezetesen a posztkommunista szakszervezetek, amelyek tagságának számottevő részét adják az idősek.

Végül feltehetjük a kérdést, hogy milyen mértékben támogatta a közvélemény a kormány nyugdíjreform-tervezetét. Ebbe némi betekintést nyújt a Tárki által a nyugdíjreform-munkacsoport kérésére végzett közvélemény-kutatás. A megkérdezettek több mint 60 százaléka úgy gondolta, hogy az állam abszolút kötelessége az idősek számára tisztességes megélhetést nyújtani. Ugyanakkor a vegyes rendszert láthatóan előnyösebbnek tartotta a többség, a megkérdezettek 56,5 százaléka; míg 21,4 százalék az állami rendszert és 18,5 százalék a tisztán piaci rendszert gondolta jobbnak (Tárki (1996) 52. o.]. A piaci rendszert erősebben támogatták a 40 évesnél fiatalabbak. Az állami rendszer támogatottsága negatív korrelációban volt az iskolai végzettséggel: 38,4 százalék az alapfokú és alig 2,7 százalék a felsőfokú végzettségűek körében. Feltűnő, hogy a vegyes rendszert minden iskolai végzettségű, szakmai és korcsoportban erős többség támogatta – az egyetlen kivételt a mezőgazdasági munkások jelentették (uo. 63. o.].