Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

3. A NYUGDÍJREFORM FOLYAMATA REGIONÁLIS ÖSSZEHASONLÍTÁSBAN – A KÖZÖS ÖRÖKSÉGTŐL A SZÉTVÁLÓ REFORMUTAKIG

3. A NYUGDÍJREFORM FOLYAMATA REGIONÁLIS ÖSSZEHASONLÍTÁSBAN – A KÖZÖS ÖRÖKSÉGTŐL A SZÉTVÁLÓ REFORMUTAKIG

Lengyelország, Magyarország és a Cseh Köztársaság közös örökségben részesültek az időskor biztonsága tekintetében, a két háború közötti időszaktól a szocialista uralom évtizedeiig. A múlttól való függőség elmélete szerint azt várhattuk volna, hogy ez az örökség hasonló útra tereli a lengyel, a magyar és a cseh politikusokat (Pierson (1996) 175. o.]. Megcáfolva ezt a hipotézist, a közép-kelet-európai politikusok feltűnően különböző nyugdíjparadigmát választottak az 1990-es évek közepén.

A Cseh Köztársaság döntése a bismarcki–beveridge-i paradigma határain belül maradt. A mai cseh nyugdíjrendszer kétpillérű: egy kötelező, állami, felosztó-kirovó rendszert kombinál egy önkéntes, magánkezelésű, tőkésített pillérrel. Bár 1997 elején vita zajlott egy kötelező tőkésített pillér bevezetéséről [lásd Mácha (1999)], az egymást követő cseh kormányok óvatos nyugdíjreform politikája változatlan maradt. A cseh politika megválasztása úgy értelmezhető, mint egyrészt közeledés a nyugat-európai főáramlathoz, másrészt sikeres kísérlet a prekommunista jóléti állami tradícióhoz való visszatérésre.

Magyarország és Lengyelország esete viszont azt mutatja, hogy az intézményi örökség nem bizonyult döntőnek a reformpálya megválasztásában. Sőt, a tőkésített rendszerekkel szerzett korábbi tapasztalat, a tőkék megsemmisülése, láthatóan egyik országban sem akadályozta egy kötelező, tőkésített rendszer bevezetését. A későbbi felosztó-kirovó örökség azonban annyiban okozott múltfüggőséget, hogy a teljes privatizáció azonnali bevezetése költségvetési okok miatt szóba sem kerülhetett, hiszen a magyarok és lengyelek széles körben élveznek jelentős nyugdíjjogosultságot. A lakosság megkövetelte, hogy ezeket a megszerzett jogokat tiszteletben tartsák, annak ellenére, hogy a csodálatos 1989-es év történelmi fordulópontot jelentett. A továbbiakban arra keressük a választ, hogy miért volt lehetséges a radikális nyugdíjreform Magyarországon és Lengyelországban. A cseh tapasztalatot csupán kontrasztként használjuk, az eltérő politikai döntések szereplőközpontú, institucionalista megközelítésében.

3.1. Radikális nyugdíjreform Magyarországon és Lengyelországban: koncepció és stratégia

Magyarországon és Lengyelországban egyaránt 1. éles vita folyt az 1990-es évek közepén a nemzetközi nyugdíjvitát tükrözve; 2. a Pénzügyminisztérium és a Népjóléti Minisztérium közötti patthelyzet 1996-ban feloldódott; 3. a kialkudott kompromisszumok lényeges előnyt mutattak a privatizációs csoport javára; 4. ezután kis munkacsoportot hoztak létre a törvénytervezetek kidolgozására, így megkerülve a Népjóléti Minisztérium kizárólagos illetékességét nyugdíjügyekben; 5. ezeket a munkacsoportokat aktívan támogatta a Világbank. Mi több, a lengyel esetben a munkacsoportot a Világbank egy közgazdásza vezette, ami a Világbanknak a lengyel nyugdíjreformereknek szóló tanácsokhoz kulcsfontosságú csatornát biztosított.

A magyar nyugdíjreformtörvényeket a parlament 1997 júliusában hozta, és 1998. január 1-jén léptek hatályba. A lengyel reform 1999 elején kezdődött, miután a megfelelő törvényeket a szejm megalkotta 1997 nyarán és 1998 őszén. Mindkét országban az új, kétpillérű rendszer felajánlja a választást egy tisztán állami és egy – kötelező – vegyes rendszer között.

Habár mindkét országban az időskori biztonság oroszlánrészét továbbra is az állami, felosztó-kirovó pillér nyújtja, a reform lényege a létező állami nyugdíjrendszer részleges privatizációja. A nyugdíjreform lengyel–magyar megközelítése tehát az állami és a magánkezelésű időskori ellátásra vonatkozó prioritások lényeges változását jelenti [lásd Charlton–McKinnon–Konopielko (1998) 1423. o.]. Ez a paradigmaváltozás radikális távolodás a helyi társadalombiztosítási hagyományoktól a latin-amerikai modell felé, elsősorban az argentin nyugdíjreform felé [lásd Müller (1998), (1999)].

Általánosságban szólva, a kötelező nyugdíjalapok bevezetése az átmeneti országokban úgy értelmezhető, mint „koncepció arra, hogy új érdekelteket kreáljanak a magánszféra számára” [Graham (1997) 397. o.]. Sőt, a nyugdíj-privatizáció „jelzés” a kormány általános elkötelezettségéről a piacorientált reformokban: az 1990-es évek közepétől a minősítő intézmények a radikális nyugdíjreformot pluszpontként foglalták be országkockázati felmérésükbe [lásd Nelson (1998) 14–15. o.]. A vegyes rendszer speciális indokolása a „tartsuk a tojásokat két kosárban” [Queisser (1998) 27. o.], azaz a feltételezett lehetőség az állami felosztó-kirovó és a tőkésített rendszerek „klasszikus” hátrányainak – a demográfiai és a tőkepiaci kockázatoknak – a diverzifikálására.

Más okai is vannak azonban annak, hogy a lengyel és magyar reformerek, akik sokáig nem találtak politikai támogatást bármiféle nyugdíjreform számára, miért választották a vegyes, argentin típusú megközelítést. Itt amellett érvelünk, hogy ez a politikai irány a sajátos lengyel és magyar reformhelyzetben lényeges politikai gazdaságtani előnyöket hordozott a két tankönyvi alternatívával – a felosztó-kirovó rendszeren belüli reformmal és a teljes privatizációval – szemben.

A magyar és a lengyel politikusok ezzel a paradigmaválasztással részben azokra a kudarcokra reagáltak, amelyek korábbi, a létező felosztó-kirovó rendszerek belső, életképes reformjaira irányuló törekvéseiket kísérték. Az 1990-es évek első felében az egymást követő lengyel és magyar kormányok lényeges ellenállásba ütköztek, amikor a létező felosztó-kirovó rendszerek paramétereit szerették volna megváltoztatni. Koncepcionálisan ezek a reformintézkedések mérsékeltnek lettek volna tekinthetők a paradigmaváltó alternatívával szemben. Politikai gazdaságtani szempontból azonban ezek fő hátránya, hogy nagy a támadást (vádaskodást, szemrehányást) generáló képességük. Az ilyen reformok könnyen felismerhetővé teszik az egyéni veszteségeket, ezeket az emberek pusztán a megszerzett jogok kurtításának tekintik – anélkül, hogy valamit kapnának cserébe [lásd Holzmann (1994) 191. o.].

Ezzel szemben a vegyes csomagban a felosztó-kirovó rendszer reformálásának nehéz feladata egybe van csomagolva a kötelező magánpillér bevezetésével. Ez az „összezavaró stratégia” [Pierson (1994)] mérsékli a tervezett megszorítások láthatóságát, a közvélemény figyelmét a magánpénztárakban vezetett, személyes, látható tulajdont megtestesítő egyéni számlákra tereli, ami a lakosság nagy részének rendelkezésére fog állni. Ez a lépés népszerűnek bizonyult a lengyel és magyar állampolgárok körében, mert a létező nyugdíjrendszerben való bizalom elkopott, és „a nyugdíjalapok számláin felhalmozott pénzt személyes tulajdonnak tekintik” [Hirschler (1996) 11. o.].

Még egy politikai gazdaságtani előnye a nyugdíj-privatizációnak, ahogyan a közvélemény a mellette és ellene szóló érveket tekinti. Pierson (1994, 21. o.) hangsúlyozta, hogy a reform politikai költségei csökkenthetők a bonyolultság növelésével. A tőkésítésre való áttérés ennek esete: feltűnő ellentétben az említett megszorítások felismerhetőségével, a nyugdíj-privatizáció kockázatai és az áttérés költségei könnyen elrejthetők. Nevezetesen, az áttérési költségek nagyságát és finanszírozását sikeresen kivonták a nyilvános vitából – Lengyelországban és Magyarországon egyaránt. Következésképpen, a közvélemény mindkét országban aszimmetrikus képet alkotott a vegyes reformpálya erősségeiről és gyengeségeiről, amely túlhangsúlyozta az előnyöket, és részben fiskális illúzión alapult.

A Magyarországon és Lengyelországban választott argentin típusú megközelítés általános értékelésének azonban további szempontokat is figyelembe kell vennie, amelyek ambivalenssé teszik a képet. Bár a vegyes reform lehetővé teszi a kormány számára, hogy diverzifikálja az állami felosztó-kirovó és a tőkésített rendszer hátrányait, a reform konkrét tervezete és a helyi sajátosságok döntik el, hogy ezt a lehetőséget valóban ki is lehet-e használni. Nem zárható ki, hogy a vegyes modell a kétféle rendszer negatív tulajdonságait egyesíti: Lengyelországban a farmerek erősen veszteséges, államilag támogatott társadalombiztosítási alapja (KRUS) megmenekült minden változástól, és az ágazati privilégiumok ügyét a közelmúlt reformja nem rendezte. Magyarországon az állami felosztó-kirovó rendszerben néhány sürgős reformot több mint egy évtizeddel elhalasztottak, ami hangsúlyozottan mutatja, hogy mennyire nem volt lényeges az állami pillér pénzügyi életképességének helyreállítása, mennyivel fontosabb volt támogatást szerezni a kötelező magánpillér gyors bevezetéséhez.

Továbbmenve, a részleges privatizálás nem kerüli el a „chilei modell” összes csapdáját. Közép-Kelet-Európában a tőkepiaci kockázatok még mindig számottevőek, és a meglévő nyugdíjjogosultságok elismerése jelentős költségvetési terhet fog okozni, hiszen a múltban a gazdaságilag aktív népesség közel 100 százaléka biztosítva volt. Az is tény, hogy a tájékozott egyéni döntés feltétele – az állami és a magán-nyugdíjopció közötti, valamint az újonnan létrehozott magánpénztárak közötti választás tekintetében –, hogy az emberek képesek legyenek bonyolult pénzügyi információkat megérteni [lásd Davis (1998) 13. o.].

3. 2. Paradigmaválasztás, strukturális adottságok és szereposztás – összehasonlítás

Miért volt a radikális nyugdíjreform megvalósítható Lengyelországban és Magyarországon, miért nem a Cseh Köztársaságban? Az eddigiekben azt mutattuk be, hogy a lengyel és magyar döntéshozók számára az argentin típusú reformnak jelentős politikai gazdaságtani előnyei voltak, ez azonban nem tűnik igaznak a cseh esetben. A továbbiakban a nyugdíjreformpályák szétválásának magyarázatára teszünk kísérletet.

1989 után a három ország politikusai nagyjából hasonló reformcélokkal szembesültek az állami felosztó-kirovó rendszerekben. Az 1990-es évek közepére azonban e rendszerek pénzügyi életképességét és belső reformjának lehetőségét már nagyon különbözően látták. Míg a lengyel és a magyar nyugdíjreform színtéren egyfajta sürgősségi érzés uralkodott el, ami aztán radikálisabb lépések felé vezetett, a Cseh Köztársaságban továbbra is általában életképesnek és elégségesnek ítélték a „csak felosztó-kirovó” reformpályát.

A nyugdíjrendszerek pénzügyi teljesítményének összehasonlítása megvilágítja az eltérő felfogásokat. Lengyelországban és Magyarországon a munkaerő-piaci nyomás aláásta a nyugdíjrendszerek pénzügyi fenntarthatóságát, ezt súlyosbította rokkantnyugdíjakhoz való könnyű hozzájutás; valamint a lengyel esetben még a megfelelő nyugdíjellátásokhoz fűzött erős kötődés, ami emelkedő helyettesítési rátához és átlagos ellátási színvonalhoz vezetett. Ezzel szemben a cseh nyugdíjrendszer, amely ehhez hasonló munkaerő-piaci visszaeséstől nem szenvedett, 1996-ig többletet mutatott. Ez az összehasonlítás is bizonyítja, hogy az összefüggések rendszere stimulálja vagy korlátozza a szereplők felfogását a rendelkezésre álló lehetőségekről (Mayntz–Scharpf (1995) 58–60. o.].

A „válság jótétemény” hipotézisével összhangban, a létező felosztó-kirovó rendszerek pénzügyi helyzete előkészítette a talajt az 1990-es évek közepén elágazó politikai döntésekhez, amennyiben a vélelmezett pénzügyi életképtelenség fontos feltétele volt annak, hogy radikális reformalternatívák kerültek szóba. A pénzügyi helyzet azonban a szereposztást is befolyásolta. Míg a Cseh Köztársaságban kizárólag a népjóléti minisztérium foglalkozott a reformtörekvésekkel, addig mind Lengyelországban, mind Magyarországon három főszereplő volt a nyugdíjreform színtéren: a népjóléti minisztérium, a pénzügyminisztérium és a Világbank.

Talán rejtélyesnek tűnik, hogy a pénzügyminisztérium valódi szociálpolitikai területre terjesztette ki hatáskörét. Valódi vagy vélt költségvetési válságok azonban lehetséges szereplővé avatják a pénzügyminisztériumot [lásd Alber (1996) 18. o.]. Ez a feltétel kétségtelenül teljesült mind Magyarországon, mind Lengyelországban. Így ebben a két esetben értelmezhetjük úgy a „válság jótétemény” hipotézist, hogy a költségvetés és a nyugdíjrendszer pénzügyi nehézségei jelentős változást okoztak a szereposztásban.

A magyar és a lengyel nyugdíjreform-arénában a két minisztériummal együtt tevékenykedett, lényeges külső szereplőként, a Világbank, amelynek befolyása főként a két ország erős külföldi eladósodottságából származik, és amely világszerte koncepcionális, technikai és stratégiai hozzáértéssel támogatja a nyugdíjreformereket. A közép-kelet-európai nyugdíjreformokban a Világbank nem okvetlenül a „klasszikus” módon – a feltételek megszabásával – érvényesítette befolyását, hanem mindenekelőtt a napirend átrendezésével, a latin-amerikai stílusú reformokért folytatott helyi kampánnyal. Ezen túlmenően, erősítette a meglévő reformkapacitásokat szakértői tudás átadásával és a nyugdíj-privatizáció költségeit részben finanszírozó kölcsönökkel.

A lengyel és magyar esettel ellentétben a Cseh Köztársaságban a pénzügyminisztériumnak nem volt tétje a nyugdíjreform ügyében, mert a nyugdíjrendszer költségvetési támogatás nélkül is életképes volt pénzügyileg. A Világbanknak sem volt befolyása az országban, ami összefüggött a külföldi adósság alacsony szintjével. Ez az összehasonlítás ahhoz a következtetéshez vezet, hogy strukturális tényezők – a pénzügyi helyzet és a külföldi adósság nagysága – meghatározzák, hogy milyen szereplők szereznek befolyást a nyugdíjparadigma megválasztásában.

A szereplők felismerési képessége és paradigmatikus preferenciái pedig annyira világosan meghatározottak, hogy mihelyt adott a szereposztás, a paradigmaválasztás kimenetele előre látható. A népjóléti minisztériumok hagyományosan a bismarcki–beveridge-i paradigma felé hajlanak, nem makrogazdasági célok, hanem az idősek szolgálatára szánják a nyugdíjrendszert. Ezzel szemben a pénzügyminisztériumok, amelyekben többnyire neoliberális közgazdászok dolgoznak, az új nyugdíj-ortodoxiához csatlakoztak, azt állítva, hogy a privatizáció az egyetlen lehetőség, és hangsúlyozva az ettől várt, kedvező makrogazdasági hatásokat. Nem meglepő tehát, hogy mind Lengyelországban, mind Magyarországon a két minisztérium összecsapott, a Világbanknak pedig elegendő befolyása volt ahhoz, hogy a „privatizáló csoportot” erősítse.

Meg kell jegyezni, hogy a lengyel és a magyar reform nem tökéletes utánzata a Világbank szabványos elképzelésének [lásd Mouton (1998) 26. o.]. A Világbank mégis aktívan támogatta a magyar és a lengyel reformot, mert ezek sikeresen teremtettek precedenst Közép-Kelet-Európában [lásd Palacios–Rocha (1997) 42. o., Rutkowski (1998)].

Az örökölt nyugdíjrendszerek radikális átstrukturálása feltűnően eltér a többi szociálpolitikai terület 1989 utáni szerényebb változásaitól [Götting (1998)]. Feltételezhető, hogy az előbbit megkönnyítette a főáramlat nyugdíjreform-elképzelésének létezése, amelynek szerepe ahhoz hasonlítható, ami az általános gazdaságpolitika számára a „washingtoni konszenzus” [Williamson (1990)]. Az itt vizsgált három ország esete azonban világossá teszi, hogy az új ortodox minta helyi alkalmazásához szükség van egy transzmissziós erőre (a Világbank) és egy helybeli szereplőre, amely kész alkalmazni a neoliberális programot (a pénzügyminisztérium).

A főszerepek kiosztása és a releváns strukturális, intézményi összefüggések meghatározzák az alapvető paradigmaválasztást. Ez a megfontolás azonban nem magyarázza meg teljes egészében a specifikus, helyi politikai megoldást. A második lépésben a konkrét részletek a másodlagos szereplőkkel való kölcsönhatásban alakulnak ki. Ilyenek a szakszervezetek, a nyugdíjasok szervezetei, a társadalombiztosítási intézmények, de a munkáltatók szervezetei és a helyi pénzügyi intézmények is.

Általában a közép-kelet-európai nyugdíjreformerek nem a lehetséges ellenzők lerohanását választották, hanem megpróbálták a reform elfogadhatóságát előmozdítani azzal, hogy párbeszédet folytattak ezekkel a csoportokkal. Viszonylag jelentéktelen kompromisszumokat tettek, a vegyes reformok esetében kizárólag az első pillér ügyeiben, miközben az alapvető paradigma – vagyis a részleges nyugdíj-privatizálás – részükről nem képezte vita tárgyát. A másodlagos szereplők nem voltak olyan politikai helyzetben, hogy megvétózhassák az alapvető paradigmaváltást, mert nem rendelkeztek intézményes vétójoggal. A lengyel és cseh nyugdíjbiztosító intézmények semlegessége a reformvitában azzal magyarázható, hogy nem volt intézményi autonómiájuk. Még azonban a magyar esetben is – ahol az intézményi keretek kiterjedt hatáskört biztosítottak a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzatnak – rendíthetetlen maradt a főszereplők alapvető paradigmaválasztása.

Bár nem oldotta meg az időskori ellátás valamennyi létező problémáját, az 1997. évi magyar nyugdíjreform látható sikerrel teremtett privatizációs precedenst Közép-Kelet-Európában. Azóta a vegyes reform útját választották a lengyel, horvát, bolgár, lett és macedón reformerek; más országok – Észtország, Szlovákia, Románia és Ukrajna – talán nemsokára következnek.

Ez a tanulmány azt a célt tűzte ki, hogy megvilágítsa a politikai logikáját és nemzetközi összefüggéseit ennek a masszív nyugdíj-privatizációs hullámnak, amely Magyarországon kezdődött.