Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

10. fejezet - Hozzátartozói ellátások a két pillérben

10. fejezet - Hozzátartozói ellátások a két pillérben

RÉTI, JÁNOS

Kivonat

Az 1998-ban bevezetett új nyugdíjrendszer a leggyorsabban érzékelhető változásokat a hozzátartozói nyugdíjak területén hozta. A hozzátartozói nyugdíjrendszer átalakítása az új jogosultságok megteremtésével nagyban hozzá is járult az új nyugdíjrendszer politikai elfogadtatásához, miközben az alapvető változások jelentőségét és lényegét általában át sem láthatták az érintettek. A társadalombiztosítási nyugdíj területén az özvegyi nyugdíjak új jogosultságnak megfelelő átalakítása 500 ezer nyugdíj átszámítását jelentette, s 1998-ban mintegy 17 milliárd forintos új kiadással járt. A magánnyugdíj esetében is olyan új fogalmakkal ismerkedhetünk, mint a propagandában jelentős szerepet kapott és sokak számára vonzó örökölhetőség vagy az úgynevezett két életre szóló járadék választhatósága. A tanulmány az átalakítás során létrejött bonyolult rendszer néhány elvi problémáját tárgyalja, beleértve a két életre szóló járadék biztosításmatematikai hátterét is[44].



[44] Köszönettel tartozom Turkevi-Nagy Emesének a munkához nyújtott segítségért, de elsősorban Máté Leventének, akivel folytatott sokéves alkotó vita nélkül ez a tanulmány nem is jöhetett volna létre.

Réti János, Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (e-mail: jreti@rontgen.onyf.hu, fax: 270-8181).

Az új nyugdíjtörvénnyel jelentősen megváltozott a hozzátartozói nyugdíjrendszer is. A változások – szemben a vegyes rendszer csak hosszú távon jelentkező következményeivel – azonnal érintették a társadalombiztosítási ellátásokat. Nem csupán a kifizetett összegek módosultak (jelentősen emelkedtek), nemcsak a hozzátartozói ellátások fő mértékszabálya változott (az özvegyi nyugdíj a korábbi 50 százalékról 20 százalékra csökkent), hanem a rendszer 19. században kialakult és eddig változatlanul követett alapelvei is átalakultak. Ezzel az új hozzátartozói nyugdíjrendszer bizonyos értelemben alkalmazkodott a nyugdíjkockázat tekintetében a 20. században bekövetkezett alapvető változásokhoz.

Bár a módosítások egy része itt is csak hosszabb távon hat, viszont azonnal átalakult a többszörös jogosultságok együttes kezelése. A törvénymódosítás tehát közvetlenül azokat az özvegyeket érintette, akik saját nyugdíjjal is rendelkeznek. Az igen jelentős jogkiterjesztéssel járó átalakításból 1998-ban elsősorban csak a pozitívumok és a keletkezett többletkiadás jelentkezett, ezzel együtt azonban felszínre kerültek a bevezetéssel, illetve egyes választott megoldási módozatokkal kapcsolatos ellentmondások is. A gyorsan megszületett alkotmánybírósági döntés a jelentős ellátásszűkítéssel járó mértékcsökkenés bevezetését bizonyos esetekre vonatkozóan, még mielőtt a tényleges alkalmazásra sor került volna, hatálytalanította.

Az újonnan bevezetett második nyugdíjpillér – a magánnyugdíjrendszer – fő szolgáltatása a befizetésmeghatározott életjáradék, amihez azonban nem kapcsolódik hozzátartozói nyugdíjrendszer. Helyette olyan új, a társadalombiztosításban eddig ismeretlen fogalmakat hirdettek meg és alkalmaztak, mint az örökölhetőség vagy a választható két életre szóló járadék. Ráadásul az új nyugdíjrendszer kidolgozói arra a téves elképzelésre építkeztek, hogy a második pillér első kifizetései csak 10-15 év múlva esedékesek, s ezért a rendszer finomszabályozását, részleteit „ráér” még kialakítani. Nem csoda hát, hogy a két részrendszer összecsiszolása, az átmeneti feltételek kialakítása, a gyakran legbonyolultabb határterületi kérdések megválaszolása elmaradt. Az első – érthető, de joggal kapkodónak is minősíthető – módosítások éppen itt, a hozzátartozói jogosultságok körében következtek be.

Bár az özvegyi nyugdíjak átalakítása a felhalmozódott ellentmondások miatt szükségszerű volt, az elfogadott új rendszer szervesen nem kapcsolódott a vegyes finanszírozású nyugdíjrendszer bevezetéséhez. Inkább úgy fogalmazható: az özvegyi rendszer átalakítása a közvetlenül megjelenő előnyök kapcsán elfogadhatóbbá kívánta tenni a vegyes finanszírozású nyugdíjrendszert a nyugdíjas-társadalom számára. Az előkészítéssel kapcsolatos vita azonban – ahelyett, hogy tisztázta volna lényegi kérdéseket az özvegyi jogosultsággal kapcsolatban – rendkívüli várakozásokat keltett az érintett nyugdíjasok körében. Ezeknek az elvárásoknak a bevezetett rendszer persze nem is felelhetett meg. A másik oldalon, a magánnyugdíjrendszer esetében az örökölhetőség és a választhatóság igen hatásos hívó szónak bizonyult az aktív korosztály számára, miközben a propaganda nem mutatott rá a felvázolt rendszer alapvető problémáira, negatívumaira és jelentős kockázataira.

1. HOZZÁTARTOZÓI ELLÁTÁSOK A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSI NYUGDÍJRENDSZERBEN

A hozzátartozói ellátások a nyugdíjrendszer legbonyolultabb részrendszerét alkotják, mert megértésükhöz ismerni kell az alapvető jogosultságokon (öregség, rokkantság) kívül a leszármaztatott jogosultságok sokkal bonyolultabb szabályait. Ráadásul a rendszer gyakori átalakítása, hol indokolt, hol indokolatlan módosításai olyan részletszabályokhoz is vezettek, amelyek teljesen eltakarják az egész származékos ellátórendszer alapelveit. Ezért az új rendszer elvi jelentőségű változásai megértéséhez röviden át kell tekinteni a korábbi társadalombiztosítási nyugdíjrendszer özvegyi kockázatkezelő filozófiáját is.

1. 1. Alapelvek és félreértések

A korábbi nyugdíjtörvények alapelve az „egy jogosult – egy nyugdíj” volt. Pontosabban: az eddigi nyugdíjrendszerek kockázatkezelési elve szerint mindegy volt, hogy a biztosított melyik kockázat alapján kap – öregségi, rokkantsági vagy hozzátartozói – nyugdíjat, ha a nyugdíjra jogosító bármely kockázat bekövetkezett, a nyugdíj jár, de közülük csak egy, a legkedvezőbb. A kockázatok tehát vagylagosan kapcsolódtak egymáshoz, és nem adódhattak össze. Ha egyetlen személy egyszerre több nyugdíjra volt jogosult, azok ugyan nem vesztek el, de közülük mindenkor csak a kedvezőbb volt folyósítható, s a többit látens, nem folyósítható jogosultságként határozták meg és tartották nyilván. A többszörös jogosultság tipikusan úgy keletkezett, hogy a saját jogon szerzett nyugdíj mellett lépett fel egy özvegyi nyugdíj, s mivel általában az özvegyi nyugdíj az alacsonyabb, annak a korlátozására került sor. Az alapelvek bizonyos kivételekkel érvényesültek az 1975. évi II. törvényben.

„Az egy jogosult – egy nyugdíj” alapelv csak akkor lesz érthető, ha figyelembe vesszük, hogy a társadalombiztosítási nyugdíj nem egyszerűen egy meghatározott, bizonyos valószínűséggel bekövetkező kockázati eseményre kötött biztosítás. A nyugdíj fő sajátossága, hogy mindig a kockázat miatt fellépő jövedelemhiányt, vagy jövedelemveszteséget kívánja pótolni. A kockázat tehát nem egy valamely időpontban bekövetkező esemény, hanem egy időtartamra fennálló következmény. Ezért a szűkebb értelemben vett kiváltó kockázati esemény bekövetkezése önmagában nem is teremti meg az ellátásra való jogosultságot, ha ugyanakkor és közvetlenül erre visszavezethetően nem jött létre a biztosításon keresztül pótolni szándékozott jövedelemveszteség.

A társadalombiztosítási nyugdíj fő biztosítási kockázata a munkaképesség – mint fő megélhetési forrás – elvesztése vagy tartós csökkenése miatt bekövetkező jövedelemveszteség pótlása. Ez a saját jogon szerzett nyugdíj tárgya, a munkaképesség csökkenése az egyik esetben a megöregedés, a másik esetben a megrokkanás – mint közvetlen kockázati esemény – miatt jöhet létre. Az öregségi nyugdíj esetében a társadalmi viszonyok, szokások határozzák meg, hogy legkorábban milyen életkorban vélelmezhető már a munkaképesség jelentős csökkenése, s ettől kezdve a biztosított maga dönti el a nyugdíjba vonulást (kérheti a nyugdíját), s a jövedelemveszteséget jelzi, hogy a nyugdíjazással együtt általában megszűnik a munkaviszony is (ezt mint feltételt azonban a törvény végrehajtási rendelete 1996-ban tévesen hatálytalanította). A rokkantsági nyugdíjra való jogosultság a törvény szerint deklaráltan is csak akkor jöhet létre, ha az ebből eredő munkaképesség-vesztés meghatározott mértékű tartós jövedelemcsökkenést okoz, s ez folyamatosan fennáll (bár a veszteség mérése meglehetősen nehéz).

A problémák, ellentmondások és félreértések az özvegyi nyugdíjak kapcsán jelentkeztek. Sokan nem tudják, hogy a biztosítási kockázat nem a biztosított halála, másrészt nem értik, hogy függhet egyik nyugdíj(jog) a másiktól. A társadalombiztosítási nyugdíj – szemben bármely életbiztosítással – sem most, sem korábban nem a halálesemény bekövetkezését tartotta tárgyának. Itt is az a helyzet, hogy a biztosítás a halál miatt fellépő jövedelemhiányt kívánta bizonyos hányadban pótolni abban az esetben, ha a biztosított halála miatt kieső jövedelem a hátramaradott megélhetési lehetőségét alapvetően érintette, mert a túlélő hozzátartozó saját munkaképessége is korlátozott. Ezért a hozzátartozói biztosítás leginkább a kötelező felelősségbiztosítással rokonítható. Fő jellegzetessége, hogy fennáll a biztosított eltartási kötelezettsége, s ez halála miatt nem teljesülhet. Helyébe akkor és addig lép a biztosító, amikor és ameddig az eltartott munkavégző képessége is korlátozott. A hozzátartozó munkavégző és jövedelemszerző képességének korlátozottsága igen hasonló a biztosított munkaképesség-csökkenéséhez, s néhány meghatározott, társadalmilag jelentős kockázatot rejtő, a hátramaradott családok számára jellemzően igen nehéz anyagi helyzetet teremtő, tipizálható esetre korlátozódik.

Az összes nagy társadalombiztosítási nyugdíjrendszer eredetileg az egykeresős családmodellre építve határozta meg hozzátartozói ellátórendszerét. Ezen a címen csak a saját jogot nem szerző, otthon gyerekeket nevelő, háztartásbeli nők és az árván maradt gyermekek részére kívánt nyugdíjat szolgáltatni a családfenntartó biztosított férj halála esetére, és ezt is csak abban az esetben, ha a korábban eltartott, most özvegyen maradt feleségtől a saját jövedelem megszerzése – életkora, állapota vagy éppen az árván maradt gyerekek nevelése miatt – nem is volt társadalmilag megkívánható. Nem adott viszont özvegyi ellátást azoknak, akiktől várható volt, hogy maguk szerezzék meg a megélhetéshez szükséges jövedelmet. A jogosultság bonyolult – gyakran nehezen átlátható – körülírása éppen azért szükséges, mert nem a haláleset a biztosítás tárgya a társadalombiztosításban, hanem az ennek következtében fellépő jövedelemhiány pótlása.

A társadalombiztosítási nyugdíjrendszerek a 19–20. század fordulóján alakultak ki. Az akkor fennálló társadalmi feltételrendszer az eltartási kötelezettséget érthetően csak a férjre értelmezte feleségével és kiskorú gyermekeivel szemben, ezért nem terjedt ki a hozzátartozói biztosítás a férfiakra, akik valójában a biztosítottak. Továbbá fel sem merült az eltartási kötelezettség – s így a hozzátartozói nyugdíjjogosultság – azokkal szemben, akiknek van rendszeres jövedelmük, keresetük vagy nyugdíjuk, mivel ők a biztosított halála előtt sem voltak eltartottak.

Ezt a közelítést vitte tovább az 1975. évi II. törvény is, bár a 20. század első felére jellemző egykeresős családmodell már nem tipikus: a korábban a háztartásban dolgozó nők a század második felében munkaviszonyba kerültek, kialakult a teljes foglalkoztatás, általános lett a kétkeresős család. Az átalakuló társadalmi feltételrendszer elsősorban a „családfenntartó férj” szemléletét kezdte ki, és az aktív korban meghalt férfiak aktív korban levő feleségét érintette, akik általában már nem voltak eltartottak. Ezzel szemben változatlan maradt – sőt, a gyerekek önálló keresővé válásának meghosszabbodásával még nőtt is – a „kiskorú” gyermekről való gondoskodás problémája, s hosszabb ideig megmaradtak a jogosultság feltételei abban az esetben, ha idős korban a nyugdíjas férj a nyugdíjból tarja el saját jogosultságot nem szerzett feleségét. A teljes foglalkoztatás és nők munkába kerülése ezen is jelentősen változtatott azzal, hogy a nők egyre nagyobb hányadban szereztek maguk is nyugdíjjogosultságot. A 1975. évi II. törvény bevezetésekor tehát azzal lehetett számolni, hogy a hagyományos hozzátartozói nyugdíjkockázat – az árvaellátás kivételével – lassan, de fokozatosan megszűnik, illetve a különleges élethelyzetekre korlátozódik, bár a folyamat több évtizedig is eltarthat.

1. 2. Hozzátartozói ellátások az 1975. évi II. törvényben

Az „egy nyugdíjas – egy nyugdíj” elvet már a 1975. évi II. törvény is azzal a kivétellel fogalmazta meg, hogy megengedte: ha mindkét nyugdíj alacsony, egy – a minimumnál némileg magasabb, mindenkor konkrét összegben meghatározott – szintig a saját nyugdíj kiegészíthető a korábban említett látensnek nevezett özvegyi nyugdíjból. Ezek az úgynevezett egyesített nyugdíjak. Ezzel egy tartalmában erősen szociális jellegű, feltételeiben viszont sajátos biztosítási jellegzetességű nyugdíj-kiegészítés keletkezett a nyugdíjrendszerben. Maga az egyesítési összeghatár a kilencvenes évek fordulóján néhány év alatt a minimumot alig meghaladó értékről az átlagnyugdíj közelébe emelkedett. Ebben az időszakban az egyesítési kiegészítés mind a kiegészítésben részesülők száma, mind a kifizetett összegek tekintetében az egyik legdinamikusabban emelkedő ellátás lett. Az egyesítési összeghatár 2000 végén 31 416 forint, az átlagos öregségi nyugdíj mintegy 90 százaléka.

Az Alkotmánybíróság két határozata 1990–1991-ben alkotmányellenesnek minősítette a nyugdíjrendszernek azt a kitételét, hogy az özvegyi nyugdíj csak nőknek jár. A módosítások következtében a férfiak is korlátozás nélkül jogosultak lettek özvegyi nyugdíjra, bár a jogkiterjesztésnek inkább elvi, mint gyakorlati jelentősége volt. A férfiak számára, feleségük általában alacsonyabb összegű nyugdíjjogosultsága alapján, alacsonyabb özvegyi nyugdíj járt, s mivel saját nyugdíjuk, ha nyugdíjban voltak, általában az átlagnál magasabb volt, a fent leírt folyósítási korlátozás miatt többnyire kis összeget – leggyakrabban azonban semmit sem – kaptak a jogkiterjesztés alapján. Valóságos ellátás lett viszont számukra is az aktív korban bekövetkezett halál esetén megállapítható ideiglenes özvegyi nyugdíj, amikor az özvegyi nyugdíjra jogosult maga sem volt nyugdíjas.

1993-tól 15 évről 10 évre módosult az úgynevezett feléledési idő (feléledési időnek azt az időszakot nevezzük, amelyen belül a feltételek változása – elsősorban a korbetöltés – alapján a már egyszer megszűnt özvegyi nyugdíj ismételten jár). Könnyen belátható, a feléledés is abból származik, hogy kitől várható – leginkább életkora alapján –, hogy önmagáról gondoskodjon, s kitől nem; illetve várható-e az özvegyen maradt hozzátartozótól, hogy a hátralevő időben megszerezze saját nyugdíj-jogosultságát, vagy sem. A 15 éves feléledési idő is „örökségként” maradhatott a 1975. évi II. törvényben, s egy korábbi, szigorúbb jogosultsági feltétellel volt összefüggésben. A női foglalkoztatás általánossá válásával az ilyen jellegű feléledésfogalom is ellentmondásos lett a rendszerben.

Az özvegyi rendszer leglényegesebb módosítása 1993-tól került a törvénybe: ez lehetővé tette, hogy a halál időpontjától egy évig az özvegy az özvegyi nyugdíjat saját nyugdíjára tekintet nélkül (tehát az „egy nyugdíjas – egy nyugdíj” elvre és az egyesített nyugdíjra vonatkozó korlátozások nélkül) megkaphassa. Ebben az időszakban a háztartások fix költségei igen jelentősen emelkedtek, s a módosítás a korábban két nyugdíjból fenntartott háztartás egy jövedelemre való átállításának nehézségeit kívánta csökkenteni a nyugdíjas halála esetében. Észre kell venni ugyanakkor, hogy a megváltozott körülmények között a biztosítás célja is fokozatosan ebbe az irányba tolódik el: az özvegyi nyugdíjnak már nem magát a túlélő házastárs létfenntartását kell biztosítania, hanem azt az elveszett jövedelemrészt pótolja, amely a megélhetés magas fix költsége miatt az egyedül maradt jövedelméből (nyugdíjából) tartósan hiányzik.

Az úgynevezett állandó özvegyi nyugdíj négy feltétel valamelyike szerint járhat, ha az özvegynek nincs saját nyugdíja, illetve nyugdíja alacsonyabb az aktuális egyesítési összeghatárnál (ez utóbbi esetben a különbözet kiegészítésként):

– az özvegy a korhatárt már betöltötte,

– az özvegy maga is rokkant,

– az özvegy legalább két árván maradt gyermeket nevel,

– a biztosított halála (munkahelyi) baleseti eredetű.

Ha az állandó özvegyi nyugdíj egyik feltétele sem állt fenn, de az elhunyt nyugdíjas volt, vagy megszerzett szolgálati ideje feljogosította volna rokkantsági nyugdíjra, akkor lett az özvegyi nyugdíj ideiglenes. A törvény megkülönböztetett még szülői nyugdíjat is, ennek önálló ellátásként való szerepeltetése azonban már 1975-ben is oka fogyott lehetett. Ennek ellenére az önálló jogcímet még az 1997-es új törvény is „átörökítette”.

Az első három feltétel azokat az élethelyzeteket kívánta meghatározni, amelyek a társadalombiztosítás kialakulásakor, vagy a 20. század első felében a hátramaradott özvegy jövedelemnélküliségét jelenthették. (A negyedik pedig a munkahelyi baleseti halál fokozott védelmét mutatta.) Nyilvánvaló azonban, hogy az eltartottságból származó jövedelemnélküliséget már 1975-ben sem lehetett volna egyszerűen a nyugdíj hiányával azonosítani.

1. 3. Az új hozzátartozói nyugdíjrendszer

Az 1998-tól bevezetett nyugdíjrendszer a független jogosultságok elismerésére épül, s ez elvileg felszámolta az „egy jogosult – egy nyugdíj” alapelv érvényesítéséből származó sajátos folyósítási korlátozásokat. 1998. január 1-jétől az özvegyi nyugdíj összegét tehát már nem korlátozza, hogy az illetőnek van-e nyugdíja, vagy sem. Ezzel párhuzamosan az özvegyi nyugdíj mértéke az elhunyt tényleges nyugdíjának, illetve az elhunyt részére eszmeileg III. csoportba sorolt rokkantként megállapítható nyugdíjnak a 20 százaléka lett a korábbi 50 százalék helyett, eltekintve az ideiglenes özvegyi nyugdíjtól, amely továbbra is 50 százalékos mértékű maradt.

Megváltozott az árvaellátások mértékszabálya is: korábban az árvaellátás az özvegyi nyugdíj 50 százaléka volt, ami elvileg a jogszerző eredeti nyugdíja 25 százalékának felelt meg, valójában azonban a hányad a különböző minimumok alkalmazása miatt jelentősen megemelkedhetett, 1998-tól az elhunyt saját jogú nyugdíjának (vagy eszmei nyugdíjának, ha nem volt nyugdíjas) 30 százaléka lett. A mértékváltozásokkal párhuzamosan megszűnt az özvegyi nyugdíj minimuma, viszont megmaradt az árvaellátásé: összegszerűen 2000-ben 14 160 forint, csupán 2440 forinttal kevesebb az öregségi minimumnál. (Az ellátások átlagösszegeihez viszonyítva a minimumok aránytalanok.) Hozzávetőleges becslések alapján megállapítható, hogy az elkezdődő árvaellátások mintegy 70 százaléka minimumszintű.

Átalakult a már korábban is igen bonyolult hozzátartozói nyugdíjrendszer struktúrája is, s ha lehet, még összetettebb lett, mint volt. Az 1975. évi II. törvény alapvetően állandó és ideiglenes özvegyi nyugdíjakat különböztetett meg, s az állandó nyugdíjak egy speciális esetének volt tekinthető a szülői nyugdíj is. Mint láttuk, az állandó özvegyi nyugdíj vagylagosan meghatározott kritériumok alapján járt, s ha ezek egyike sem teljesült, akkor minősült az özvegyi nyugdíj ideiglenesnek. Ennek megfelelően az állandó ellátás életjáradék-jellegű volt, vagy a jogosító feltételek bármelyikének fennállásáig járt és jár ma is; míg az ideiglenes meghatározott ideig: egy évig. Az új özvegyinyugdíj-rendszerben az ideiglenesség egyértelműen nem az ellátásfajták megkülönböztetésére, hanem az időbeliségre vonatkozó fogalom lett.

Az 1998-tól kezdődően bekövetkező halál esetén minden özvegyi ellátás ideiglenesként indul egy általában egyéves időszakra vonatkozóan (kivételek itt is vannak), s annak lejárta után kell megvizsgálni az új (régi nevén állandó) özvegyi nyugdíj egyéb feltételeinek fennállását. Így minden özvegyi ellátás 50 százalékos mértékkel indul, majd annak lejártakor vagy megszűnik, vagy átalakul valamilyen más özvegyi jogosultsággá, innen azonban már – a törvény 1998-as szövege alapján – a 20 százalékos mérték alapján.

Az Alkotmánybíróság 5/1998. (III. 1.) határozata alapján a legkedvezőtlenebb esetre, azokra vonatkozóan, akiktől életkoruk alapján nem várható, hogy a saját nyugdíjra vonatkozó jogosultságot megszerezzék, „vissza kellett állítani” az özvegyi nyugdíj eredeti, 50 százalékos mértékét. A törvénymódosítás alapján az ideiglenes időszak lejártát követően is 50 százalékos özvegyi nyugdíj jár abban az esetben, ha az rokkantság vagy korhatárbetöltés alapján jár, akkor és ameddig az illetőnek nincs saját jogú nyugdíja. Nyilvánvaló azonban, hogy jelentősen különbözik, hogy valakinek nincs nyugdíja, attól, hogy életkora vagy egyéb ok miatt, nem is várható a saját jogosultság megszerzése. A megoldás „nagyon emlékeztet” a 1975. évi II. törvény ellentmondásos szabályaira: ismét vízválasztó lett, hogy az özvegynek van-e saját jogosultsága, vagy sem.

Kisebb jelentőségű módosítás, hogy az ellátórendszerben megszűnt az özvegyi végkielégítés. Az 1997-ig működő nyugdíjrendszerben önálló jogosultsági kritériumot jelentett az üzemi baleseti halál esetén megállapított özvegyi nyugdíj. A korábbiakban az úgynevezett baleseti özvegyi nyugdíj – egyéb feltételektől eltekintve – időben korlátlanul járt, ha a haláleset üzemi balesetnek minősült, vagy visszavezethető volt a korábban bekövetkezett üzemi balesetre. Annak ellenére, hogy az új nyugdíjtörvény is tartalmazza a „baleseti hozzátartozói nyugellátások” címét, megkülönböztető szabályok hiányában ilyenkor is csak az általános hozzátartozói ellátások járnak, pontosabban, ezekre az esetekre is csak ugyanazok a szabályok érvényesek, mint általában minden halálesetre.

A törvény nemcsak a múltban keletkezett ellátásokra vonatkozóan, hanem a jövőre nézve is megtartotta az egyesített nyugdíjat mint sajátos nyugdíj-kiegészítést, ha mindkét nyugdíj alacsony; sőt az egyesítés összegét bizonyos esetekben – ha egyik nyugdíj sem résznyugdíj – még ki is terjesztette. Ezzel az egyesítési összeghatár korábbi maximumjellege is megmaradt, más szempontból azonban sajátos minimumszabály lett (ha mind a saját, mind pedig az özvegyi nyugdíj alapja úgynevezett teljes nyugdíj).

Az új hozzátartozói nyugdíjrendszer, de elsősorban a megváltozott mértékszabály értelemszerűen nem volt automatikusan átvihető az igen kiterjedt, mintegy 700 ezer fő-, vagy kiegészítő ellátást folyósító özvegyi rendszerre. A változás két fő tényezőjéből csak az özvegyi jogosultság önálló – tehát más saját jogú nyugdíj lététől független – értékelhetősége volt a már létező ellátások esetében alkalmazható, a mértékszabály változása nem. A változások fő szigorító eleme: az özvegyi nyugdíjaknak – az alapul szolgáló saját jogú nyugdíjhoz viszonyított – 20 százalékos színvonalon történő megállapítása csak az 1998. évi halálesetekre vonatkozóan és csak az 1998-ban induló ideiglenes özvegyi nyugdíjak lejártát követően, tehát először 1999-ben került volna alkalmazásra.

Az átmenetet igen bonyolult szabályok alapján határozta meg az új nyugdíjtörvény. Az átállás során szigorúan érvényesült, hogy a már megállapított ellátások esetében senki sem járhat rosszabbul, de ha valaki számára az új szabályok kedvezőbbek, kaphatja az új, korlátozás nélkül együttfolyósítható 20 százalékos özvegyi nyugdíjat saját nyugdíja mellett, a korábbi egyesített nyugdíj helyett. Az új özvegyi nyugdíj nem is volt kiszámítható a meglevőből, hanem az elhunyt eredeti nyugdíját kellett – a halál időpontját követően eszmeileg járó nyugdíjemelések alapján – az 1997. decemberi színvonalra emelni, s ez szolgált az új özvegyi nyugdíj alapjául. Ez után az összes nyugdíjösszetevőt fel kellett emelni az 1998. januári emelési szabályok alapján, majd a különböző „nyugdíjelemeket” ismét összerakva meg kellett megállapítani, hogy az új együttfolyósított vagy a régi egyesített nyugdíj a kedvezőbb-e.

1. 4. Változások számszerűen

1997 decemberében 376 ezer olyan nyugdíjat folyósítottak, amely saját jogon szerzett nyugdíjjal együtt özvegyinyugdíj-kiegészítést is tartalmazott. Ebből 24 ezer fő átmenetileg – a halál bekövetkezésétől számított egy éven belül – mindkét nyugdíjat teljes összegben kapta, 352 ezer főnek pedig az ellátást egyesített nyugdíjként folyósították. Ezeken kívül mintegy 17 ezer fő hasonló konstrukciójú mezőgazdaságijáradék-kiegészítést kapott. Ebben az időpontban az egyesítés összeghatára 20 400 forint volt (+esetlegesen 300 forint egy 1992. évi különleges nyugdíjemelésből), tehát a saját jogon szerzett nyugdíjat erre az összegre lehetett az elvileg járó özvegyi nyugdíjból kiegészíteni. A fő jellemzőket az 1. táblázat mutatja be, összehasonlítva az új rendszer bevezetése előtti és a két évvel későbbi helyzetet.

A legnagyobb változás, hogy a látens, nem folyósított jogosultságok valódi és folyósított ellátásokká alakultak át, sőt az összes hozzátartozói ellátás további mintegy 50 ezer olyan látszólag új jogosultsággal egészült ki, amely régebbi halálesetre volt visszavezethető, de korábban nem is volt nyilvántartva, mert az özvegy nem kaphatott ezen a címen ellátást. Az új nyugdíjrendszer általában az ilyen jogosultságokat is elismerte, s az újonnan beadott igények alapján meg is állapították az özvegyi nyugdíjat. Az új özvegyi rendszer sajátosságaként kell megemlíteni, hogy elenyészően kis számban, de jelenleg is maradt látens jogosultság, abban az esetben, ha a régi 50 százalékos özvegyi nyugdíj kiugróan magas összegű volt az illető saját nyugdíjához képest (ha a saját nyugdíj nem érte el az elhunyt nyugdíjának 30 százalékát sem, nem volt érdemes átváltani az új rendszer együttfolyósítható ellátására).

10.1. táblázat - 1. táblázat. Hozzátartozói ellátások 1997 és 1999 decemberében

A hozzátartozói ellátás jellege

1997. december

1999. december

létszám

ellátás

létszám

ellátás

(ezer fő)

(ezer forint/hó)

(ezer fő)

(ezer forint/hó)

Alapellátások

352

14,9

330

20,5

Ideiglenes nyugdíj

6

15,0

14

19,0

Végkielégítés

0

12,3

  

Korhatár alatt, árvák miatt

27

13,8

26

18,4

Korhatár alatt, rokkantság (üzemi baleset) miatt

9

17,0

6

23,7

Korbetöltött özvegy-szülő

199

16,0

173

22,2

Árvaellátás

111

12,9

113

18,3

Kiegészítő ellátások

376

4,7

563

7,4

Ideiglenes nyugdíj

24

15,3

27

20,6

Korhatár alatt, egyesítés

16

5,9

11

9,7

Korhatár felett, egyesítés

336

3,9

113

7,2

Korhatár alatt, együttfolyósítás

  

12

6,2

Korhatár felett, együttfolyósítás

  

401

6,6

Mezőgazdasági özvegyi járadék

21

7,5

17

11,1

Özvegyi járadék

5

13,7

3

19,6

Járadék kiegészítés

17

5,8

14

9,1

Összesen

750

9,6

911

12,2

ebből: alapellátás

357

14,9

334

20,5

kiegészítés

393

4,8

577

7,4

Nyilvántartott látens (nem folyósítható) jogosultság

?112

 

?1

 


Végeredményben a ténylegesen folyósítható összes hozzátartozói jogosultság mintegy 160 ezer fővel megemelkedett (akiket a korábbi nyugdíjszabályok kizártak ebből saját vagy özvegyi nyugdíjuk nagyobb összege alapján) és 1999 végén meghaladja a 910 ezer főt. Ebből valamivel 110 ezret meghaladó az árvaellátások stabilnak tekinthető száma, s mintegy 800 ezer az özvegyi ellátás (elenyésző számban tartalmaz azonban szülői vagy más eltartott hozzátartozó: például testvér számára megállapított ellátást is). Összehasonlításul: a KSH [1999] adatai szerint 1999 elején 957 ezer özvegy élt az országban, s ebből 760 ezren 60 évesek vagy idősebbek. Becslések szerint az idős özvegyek 90-95 százaléka ellátott. A hozzátartozói ellátórendszer 1997-ben 86,6 milliárd forintot igényelt, a kiadás 1999-re 134,6 milliárd forintra emelkedett.

A korbetöltött szóló özvegyi nyugdíjak és mezőgazdasági özvegyi járadékok száma azon alapvető változás miatt csökken folyamatosan, hogy egyre több időskorú nő szerzi meg a saját nyugdíjra való jogosultságát, és ezzel szemben az állományban levő saját jogosultság nélküli özvegyek száma folyamatosan csökken. Az erre visszavezethető létszámcsökkenés közel 30 ezer ellátás két év alatt. A szemléletváltozás is az állandó, önmagában álló özvegyi nyugdíjak számát „mérsékelte”: ugyanis csupán a fogalmi változás miatt emelkedett az ideiglenes özvegyi nyugdíjak száma (1999 végén együtt 40 ezernél több). Az éppen elinduló szóló özvegyi ellátások közül korábban sokkal kevesebb volt csak ideiglenesnek tekinthető, míg az új rendszerben minden özvegyi ellátás ideiglenes az első évben.

Az egyesítési kiegészítések száma 1997 végén közel 370 ezer volt, s ezen ellátásnak csupán mintegy egyharmada (140 ezer fő az ilyen mezőgazdaságijáradék-kiegészítéssel együtt), általában a legalacsonyabb nyugdíjjal rendelkezők esetében, maradt meg változatlanul. Kétharmaduk számára előnyösebb volt átváltani az új özvegyi ellátásra, amely mértékében ugyan lényegesen alacsonyabb, viszont folyósítási korlátozástól mentesen, második független jogosultságként ismeri el az özvegyi nyugdíjat. Az előző csoporthoz hasonlóan az új özvegyi nyugdíjat azok kapják, akiknek korábban nyilvántartott, de látens jogosultságuk volt, vagy nyugdíjjoguk sem volt nyilvántartva. Az új özvegyi rendszer összesen mintegy 410 ezer fő számára lett kedvezőbb.

Mennyibe került az özvegyi rendszer átalakítása? Könnyen belátható, hogy a bonyolult átstrukturálódással járó jogszabályváltozás pénzügyi hatása számviteli és statisztikai eszközökkel, a tényleges kifizetésekből és állományi létszámokból nem határozható meg, mert azok mindig azt mutatják, hogy mi van; ebben az esetben viszont azt kell vizsgálni, hogy ami van, az mennyivel nagyobb, mintha jogszabályváltozás nélkül az 1998-as paraméterek alapján működött volna tovább a rendszer. Egy erre irányuló, 1998-ban elvégzett mikroszimuláció azt vizsgálta, hogy a kettős jogosultsággal rendelkezők közül hányan és milyen feltételek mellett jártak jobban az új rendszer bevezetésével, s mekkora a már állományban levő özvegyeknek az a köre, amelyet a változás nem érintett. A szimuláció a Nyufig 3,3 százalékos reprezentatív nyugdíjas-adatbázisa 1997. januári és 1998. januári, majd szeptemberi adatainak elemzése alapján készült 15 321 kettős jogosultságú özvegyi ellátás összehasonlítása alapján. Az eredményeket a 2. táblázat foglalja össze.

Az özvegyi rendszer átalakítása, a 20 százalékos szintű özvegyi jogosultság függetlenné tétele a saját jogú nyugdíjtól, a kettős jogosultsággal rendelkező közel 500 ezer fős állomány egészére átlagosan 2750 forinttal emelte meg a nyugdíjszintet. Ebből azonban csak a teljes kettős jogosultságú kör kétharmada részesedett, számukra volt előnyös az átalakítás, nyugdíjuk átlagosan közel 4000 forinttal emelkedett az új özvegyi rendszerre történő áttérés következtében. Ebből a legmagasabb, korábban csak a szóló nyugdíjukat kézhez kapó úgynevezett látens második jogosultsággal rendelkezők állománya átlagosan közel 6000 forinttal – eddigi egyetlen ellátásuk közel 20 százaléknak megfelelő összeggel – kap magasabb nyugdíjat a jogkiterjesztést megelőző állapothoz képest. Mintegy 2500 forinttal – korábbi nyugdíjukhoz képest 10 százalékkal – kapnak többet azok, akik egyesítési kiegészítésüket válthatták át az új özvegyi nyugdíjra. A különbség a két részcsoport között nem az özvegyi jogosultság összegében, hanem abban van, hogy számukra a korábbi nyugdíjrendszer is adott az özvegyi jogosultsághoz ellátást, többletként tehát csak az új és a régi ellátás különbözete jelenhetett meg. Viszont a kettős jogosultságúak egyharmadát – a legalacsonyabb saját nyugdíjjal rendelkezőket –, valamint a csak özvegyi nyugdíjra jogosultakat az átalakítás egyáltalán nem érintette.

10.2. táblázat - 2. táblázat. A kettős jogosultságok új feltételeinek hatása az özvegyi nyugdíjak összegére (szimulációs vizsgálat 3,3 százalékos reprezentatív nyugdíjas adatbázis alapján)

Az átalakítás lehetséges esetei

A nyugdíj összege, forint/hó

Létszámmegoszlás (százalék)

teljes nyugdíj

ebből özvegyi

ebből többlet

A) Egyesített nyugdíj volt és maradt

24 950

6 539

4

30,9

(ebből kivétel 10 eset*)

(22 772)

(11 775)

(2063)

(0,1)

B) Egyesített nyugdíjból lett kedvezőbb

    

- új együttfolyósított nyugdíj

27 513

5 734

2504

38,8

C) Szóló saját jogú nyugdíjból

    

- új együttfolyósított özv. nyugdíj lett

37 650

5 954

5954

28,6

D) Szóló özvegyi nyugdíjból

    

- + új együttfolyósított özv. ny. lett

34 013

10 997

5243

1,4

E) Szóló özvegyi nyugdíj volt

    

és maradt

32 823

32 823

0,3

Az A) és az E) csoportnak: nem előnyösebb az új*

25 040

6 814

-

31,2

B), C) és D) csoportok: előnyösebb az új*

31 851

5 942

3993

68,8

Összesen

29 729

6 214

2748

100,0


* A 10 kivételes eset az egyesítési összeghatárra történő külön kiegészítéssel lett kedvezőbb, mint korábban. Ezeket az összegzéskor a B)–C)–D) csoportokhoz soroltuk.

Összhangban a nyugdíjkiadás alakulásának makroszámításával, a mikroszimulációból nyert átlagösszegek felhasználásával viszonylag jól megbecsülhető, hogy az özvegyi rendszer átalakítása 1998-ban 16,7 milliárd forintot igényelt.

1. 5. Következtetések

Összességében az özvegyinyugdíj-jogosultságok 1998. évi átalakítása, a teljes, saját jogosultságtól független 20 százalékos özvegyi nyugdíj bevezetése mindenképpen jelentős előrelépés elsősorban arra tekintettel, hogy a nyugdíjba befogadott társadalmi kockázatok között a megélhetés átlagosnál jóval magasabb egy háztartásra jutó állandó költsége az egyedül maradt megözvegyülők esetében elismerést kapott a nyugdíjrendszerben. Ez, és lényegében csak ez lesz a nyugdíjrendszerben elfogadott özvegyi kockázat, bár egy 10-15 éves átmeneti időszakra még elismerést nyert a régi kockázatértelmezés magasabb szintű ellátást igénylő biztosítása is.

1. A társadalomban jelentős számban élnek még olyan idősek vagy rokkantak, akik számára a megözvegyülés jövedelemnélküliséget jelent, mert nem szereztek, és helyzetüknél fogva a jövőben sem szerezhetnek már saját jogosultságot. Ők ma is házastársuk keresetéből vagy nyugdíjából élnek. Ezen – várhatóan bizonyos hányadban megözvegyülő – réteg számára a 20 százalékos özvegyi nyugdíj elfogadhatatlanul alacsony lett volna. Bár az így érintettek száma a korszakos változások következtében lassan és fokozatosan csökken, a nyugdíjrendszer az ilyen kockázatok kezelését sem utalhatja át egyik évről a másikra a szociális gondoskodás rendszerébe. Az Alkotmánybíróság határozata alapján az 1998. évi törvénymódosítás végül elismerte az idős korban vagy a rokkantak esetében eredeti értelmében a jövedelemnélküliség kockázatát is egy meghatározatlan időszakra. A törvénymódosítás után viszont a két jogosultság – részben az alkalmazott megoldás következtében – ismét nem független egymástól, s egyre többféle özvegyi nyugdíj jöhet létre: van 50 százalékos, 20 százalékos és egyesítési összeghatárhoz kötött az ideiglenes időszak letelte után is. Ebből sokan úgy érezhetik, hogy éppen az ő jogosultságukat értékeli kevesebbre a nyugdíjrendszer csak azért, mert van saját nyugdíjuk. A kérdéses élethelyzet a törvényben szabatosan is körülírható lett volna.

2. Ezért is volt súlyos hiányossága az átalakításnak, hogy elmaradt a tényleges társadalmi vita az özvegyi rendszer irányultságáról, a tényleges biztosítási kockázatról és annak korszakos megváltozásáról, sőt, maguk a döntéshozók sem ismerték fel a változtatások tényleges tartalmát. Az özvegyi nyugdíjak színvonala elsősorban a rendszerbe beépülő kockázat mértékétől, másrészt attól függ, mennyit áldoz a társadalom járulékain keresztül a hozzátartozói-özvegyi ellátásra. A társadalmi vita nélkül ezek a kérdések nem tisztázhatók, nem hozhatók egyensúlyba az igények és a hozzájárulások, s így az özvegyi jogosultsággal kapcsolatos várakozások ma is jelentősen elszakadnak a tényleges lehetőségektől. Mindezek miatt nem határozták meg a hozzátartozói nyugdíjrendszer önálló és elkülönített járulékfedezetét sem. Deklarált járulékok hiányában persze sem a biztosított, sem az özvegyen maradt házastársa nem is érzékelheti, hogy a biztosított mennyit fizetett, és azzal milyen jogosultságot vásárolt meg. Még inkább igaz ez, ha nem is tudja pontosan, hogy mire szól ez a biztosítás.

3. Mivel a kockázatváltás nem volt tudatosan végiggondolt, nem kapcsolódott hozzá a jogosultság szisztematikus újragondolása sem. A megélhetés fix költségeiből az elhunyt házastárs jövedelmére jutó rész pótlása ugyanis gyakorlatilag minden megözvegyülőt egyformán érint – függetlenül kortól és gazdasági aktivitástól. Ennek elismerése egy lényegesen egyszerűbb, átláthatóbb rendszert hozhatott volna létre, s ez persze tovább növelte volna a jogosultak számát. A hozzátartozói kockázati rendszer teljes újragondolása hiányában elmaradt a rendszer egyik kiadásmeghatározó kulcsfogalmának, a feléledési időnek az elismert kockázathoz kapcsolódó újradefiniálása is.

4. Az 1975. évi II. törvény is meglehetősen bonyolult hozzátartozói rendszert alkotott, pontosabban, vett át a korábbi törvényekből, amelyen ebben az értelemben csak rontott a sok átalakítás és módosítás. Az új hozzátartozói rendszer nem egyszerűsítette, hanem még áttekinthetetlenebbé tette az özvegyi nyugdíjak jogosultsági és kiszámítási kérdéseit. A fő probléma abban van, hogy az egyébként már sokat „toldozott-foltozott” rendszer minden elemét átvette az új törvény, s azt még kiegészítette az új lehetőségekkel is, esetenként olyan anyagi jogosultságokat teremtve, amelynek biztosítási alapja is hiányzik. Ide sorolható az az ellentmondás is, hogy szövegszerűen megmaradt, tartalmát tekintve azonban megszűnt a „baleseti hozzátartozói ellátás”.

5. Elsősorban a régi nyugdíjrendszer jogosultságainak középpontjában levő egyesített nyugdíj fogalmát lett volna mindenképpen indokolt megszüntetni, s ezzel párhuzamosan átmeneti szabályokkal biztosítani azt, hogy a meglevő állomány egyetlen tagját se érje anyagi veszteség az áttérés miatt. Az özvegyi rendszer bonyolultságához nagyban hozzájárult az egyesítés lehetőségének fenntartása az új nyugdíjrendszerben – hangsúlyozottan nem a múltban keletkezett és ebben a kategóriában maradt nyugdíjak tekintetében, hanem az 1998-tól megözvegyültek számára. A megoldás olyan szociálpolitikai elemet tart életben, amely bevezetésekor – még az 1975. évi törvényt megelőzően – szükséges volt, de jelenleg ellenkezik a biztosítási rendszer alapelveivel, egyéb feltétel nélküli szociálpolitikai szükségessége megkérdőjelezhető, ahol viszont a rászorultság tényleges, ott a szociális rendszer más ellátásának kellene belépnie.

6. Az árvaellátások és az ehhez kapcsolódó özvegyi jogosultságok között meghúzódó ellentmondás csak az árvaellátások nagyobb emelésével és az ezen a címen járó özvegyi ellátások megszüntetésével lett volna feloldható. A kialakult kompromisszumos megoldás csökkentette az egy, illetve két gyereket nevelő családok közötti feszültséget. Új ellentmondás keletkezett az árvaellátások magas minimuma és a tiszta társadalombiztosítási – vegyes finanszírozású nyugdíjrendszer között, mivel csökkentetett járulékfizetéssel végeredményben ugyanarra az ellátásra lehet jogot szerezni, mint a teljessel, s ez egyoldalúan preferálja a magánnyugdíjrendszert. Az általános mérték 30 százalékra emelése nem teremt semmivel sem nagyobb biztonságot az árván maradtak felnevelésében, mint korábban volt.

7. Az átalakítás többletköltségét maguk a nyugdíjasok, pontosabban a saját jogú és a szóló özvegyi nyugdíjban részesülők fizették meg azon keresztül, hogy 2,5 százalékponttal csökkent a törvény szerinti 1998. évi nyugdíjemelésük. A nyugdíjrendszer fenntartásában szükséges társadalmi szolidaritás helyett ezen a ponton ismét a nyugdíjasok belső, egymás közötti szolidaritása finanszírozta az átalakítást.

8. A biztosítás logikája alapján semmiképpen sem kifogásolható, de mindenképpen figyelemre méltó az a tény, hogy az átalakítás közvetlen anyagi előnyeit elsősorban és döntően az egyébként is magas nyugdíjjal rendelkező réteg élvezte. Az átalakítás költségeként megjelölt közel 17 milliárd forint mintegy kétharmada az átlagot érezhetően meghaladó nyugdíjakhoz került, s itt valóban nagyobb összeget is jelentett.

9. Miközben maguk az özvegyi jogosultságok nem differenciálódtak jelentősebben, a ténylegesen folyósítható összegek a saját jogosultság eltérése alapján a korábbi erőteljes nivellálódással szemben most jelentősen differenciálódtak. Az özvegyi nyugdíjak további differenciálódása az új 20 százalékos nyugdíj általánossá válásával fog hosszabb idő alatt, az állomány folyamatos kicserélődése következtében érvényre jutni.



[44] Köszönettel tartozom Turkevi-Nagy Emesének a munkához nyújtott segítségért, de elsősorban Máté Leventének, akivel folytatott sokéves alkotó vita nélkül ez a tanulmány nem is jöhetett volna létre.

Réti János, Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (e-mail: jreti@rontgen.onyf.hu, fax: 270-8181).