Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

2. A POLITIKAI BEAVATKOZÁSOKAT KIVÁLTÓ TIPIKUS HELYZETEK

2. A POLITIKAI BEAVATKOZÁSOKAT KIVÁLTÓ TIPIKUS HELYZETEK

A nyugdíjrendszer által felkínált politikai beavatkozási helyzetek közül három gyakrabban előforduló esetet tárgyalunk: 1. a külső, 2. a belső egyensúlyi problémák által kiprovokált beavatkozásokat, valamint 3. a politikai háttér, az értékrend változásából eredő módosítási törekvéseket. Így röviden külön tárgyaljuk az „ellenállhatatlan csábításnak”, az „elkerülhetetlen kényszerhelyzetnek”, illetve a „politikai előnyszerzéshez fűzött reménynek” nevezhető helyzeteket. Mindháromban közös, hogy valamilyen egyensúlyi vagy adaptációs probléma alakul ki a rendszerben vagy a rendszer környezetében, továbbá, hogy a politikai mérlegelés – a nyugdíjrendszer folyamatos működésének fenntartásán túl – más értékeket is behív a mérlegelésbe, s ezek alapján arra a döntésre jut, hogy a struktúra bizonyos paramétereit a biztosítástechnikailag szükséges mértéken túl is módosítani kell.

1. Az „ellenállhatatlan csábítás” helyzetei. Furcsa módon abból is gond lehet, ha egy rendszer megbízhatóan, körültekintően, vagyis jól működik. Különösen az olyan struktúrák, amelyek (főként technikai célból vagy előrelátható későbbi egyensúlyi gondjaik kezelésére) bizonyos tartalékokat képeznek, kerülhetnek olyan helyzetbe, hogy nem lesznek képesek megvédeni ezeket a tartalékaikat. Ilyenkor, ha felbukkan valamiféle fontos megoldandó társadalmi probléma, feszültség (s ezek állandóan körülvesznek bennünket), roppant nagy a kísértés, hogy a politikai döntéshozók a más területeken kialakult feszítő gondokat a nyugdíjrendszer tartalékai segítségével oldják meg.[79]

Rendkívül gyakoriak az ilyen döntési helyzetek az úgynevezett kezdőgenerációk esetében. A nyugdíjrendszerek felfutási időszakában – az új rendszer indulását követően – a nyugdíjra jogosultak száma egészen addig rohamosan nő, amíg el nem telik az első biztosított korosztály (nyugdíjazása pillanatában) várható átlagos élettartamának megfelelő hosszúságú idő. Ezt követően a nyugdíjasok létszámában kialakul egy – többnyire – stabilnak tekinthető állapot. A felfutás ideje alatt minden évben újabb és újabb rétegek válnak nyugdíjassá, így évről évre dinamikusan növekszik a kifizetendő nyugdíj összege. Ez azt követelné, hogy ugyanilyen látványosan emelkedjenek a hozzájárulási százalékkulcsok is. Ha az aktív korosztályok évről évre növekvő terhelését el akarjuk kerülni, ezt – egyebek mellett – az úgynevezett általános átlagprémium-finanszírozás módszerével oldhatjuk meg.[80] E módszerrel elérhető, hogy a befizetendő hozzájárulások mértéke a felfutás időszakában is konstans maradjon, viszont ennek következtében (még a kezdettől felosztó-kirovó finanszírozással induló rendszerekben is) jól látható tartalékok képződnek.

A tartalékok tehát letagadhatatlanok, s rendszerint felbukkan valami (többnyire társadalmi) feszültség, esetleg természeti csapás stb., aminek megoldása halaszthatatlannak tűnik. Ezek különösen akkor jelentenek nagy veszélyt, ha valamilyen recesszió, háború vagy más ok miatt széles társadalmi rétegek kerülnek fenyegetett helyzetbe. Ilyen esetekben a közösségi választásokkal (public choice) foglalkozó elemzésekből ismert mediánválasztó hajlamos elfogadni azt, hogy a mások életét fenyegető veszélyek elhárítása érdekében feláldozzák a tartalékokat. [A sors iróniája, hogy ezt az intézkedést bizonyos feltételek mellett oly módon is meg lehet tenni, hogy az érintettek – vagyis az ellátásokban részesülők és a finanszírozás terheit viselő rétegek – pillanatnyi helyzetében érzékelhető változás történne. A mélyben azonban ekkor is rendkívül lényeges átalakulások történnek: egyfelől terheket csoportosítanak át a következő generációkra, másrészt pedig nyitottabbá (s mint később még látni fogjuk: kiegyensúlyozatlanabbá) válik a rendszer.]

Csak röviden utalunk arra, hogy a kezdőgeneráció-probléma nemcsak a rendszerek felfutási időszakában okozhat generációk közötti teherátcsoportosításokat s ezáltal terhelésbeli aránytalanságokat. Az érett rendszerekben hasonló effektusokat válthat ki például az, ha az intézmény valamelyik szabályozóelemét úgy változtatják meg, hogy ezzel a védett személyek valamelyik rétegének az eddigieknél kedvezőbbé válik a helyzete. (Ez történt például a hetvenes években, amikor a mezőgazdasági szövetkezeti tagok nyugdíjkorhatárát fokozatos lépésekkel leszállították az ipari munkások alacsonyabb szintjére.) Egy ilyen intézkedés – jóllehet társadalmilag akár feltétlenül indokolt is lehet – a nyugdíjrendszeren belül lényeges teherátrendeződésekkel járhat. A korábbinál kedvezőbb jogosultsági feltételeik többletköltségeit a rendszerben részt vevő más rétegek, esetleg más generációk fogják megfizetni. Hasonló teherátcsoportosításra kerül itt is sor, mint a kezdőgenerációk esetében. A különbség mindössze annyi, hogy ez a változtatás csak részleges (a rendszernek csak az adott szabályozóelemhez kapcsolódó részét), és csak a védett személyek bizonyos rétegeit érinti. Az ilyen részleges változtatások azonban a rendszer bármelyik szabályozóelemét érinthetik, és alkalmazásukra többször is sor kerülhet.[81] Emiatt összegzett hatásuk rendkívül jelentőssé válhat az idők folyamán. Jelentős mértékben hozzájárulhatnak az úgynevezett latens belső adósságok felduzzadásához s ezáltal a halmozódó egyensúlyi problémák kiéleződéséhez.

2. Az „elkerülhetetlen kényszerhelyzetek”. A nyugdíjrendszerrel foglalkozó szakemberek számára ezek a legismertebb szituációk. Legtöbbször abból adódnak, hogy a rendszerek demográfiai, gazdasági hátterében olyan változások mennek végbe, amelyek egyensúlyi gondokat teremtenek. Rendszerint szükségessé válik, hogy – a struktúra hosszú távú kiegyensúlyozott működésének biztosítása érdekében – módosítsák a rendszer egyes szabályozó elemeit. Nem is okoz ez gondot mindaddig, amíg e változtatások a biztosítástechnikailag korrektnek tekinthető mezőben maradnak. A politikai elem megjelenését attól a pillanattól számítjuk, amikor a változtatások kilépnek ebből a sávból. A helyzet illusztrálására csak egyetlen magyarországi példát említünk: a magánpénztári elem beépítését a kötelező nyugdíjrendszerbe.

A kilencvenes évek kezdetétől világos volt valamennyi szakértő előtt, hogy a magyar nyugdíjrendszerben (főként demográfiai okok és az új piacgazdasági viszonyok által felerősített gondok, mint például az egyre növekvő munkanélküliség stb. miatt) súlyos, az egyensúlyt tartósan fenyegető feszültségek halmozódnak, s amelyek nyomán az ellátások biztonsága is veszélybe kerülhet. Politikai szinten is viszonylag gyorsan megszületett a felismerés,[82] hogy hamarosan halaszthatatlanná válik a rendszer reformja.[83]

Ebben az időszakban több elemzés[84] is bizonyította, hogy egy tartós egyensúlyi állapot az eredeti keretek megtartásával, a korábbi szabályozóelemek átgondolt módosításával is elérhető. Az ONYF (1997) szerzői szerint: „csak a nyugdíjreform szükségszerűsége determinálódott az objektív folyamatok alapján, nem pedig a reform irányultsága. Más megfogalmazásban: kényszerhelyzet van az átalakításra, de nincs eleve elrendelve, hogy milyen irány(zat) mentén is fejlesszük tovább a társadalombiztosítási nyugdíjrendszert a 21. században.”

A reform-előkészületek előrehaladtával azonban egyre inkább előtérbe kerültek azok a változatok, amelyek ennél messzebbre kívántak menni. Azzal többé-kevésbé mindenki egyetértett, hogy a nyugdíjrendszer alapvető célja az időskorúvá válók megélhetési biztonságának szavatolása. A kialakuló vitában azonban kezdtek egyre nagyobb hangsúlyt kapni a rendszer úgynevezett másodlagos vagy alárendelt célként emlegetett elemei. A Pénzügyminisztérium nyugdíjmunkacsoportja már 1995 novemberében azzal érvelt a vegyes nyugdíjrendszerre való áttérés mellett, hogy az „jelentősen csökkentené a munkaerő-piaci torzulásokat, … előmozdítaná a tőkepiac fejlődését, … magasabb nemzetgazdasági megtakarításokat (ösztönözne), … s mindezek együtt Magyarország növekedési teljesítményének javulását eredményeznék” [PM (1995)]. A rendelkezésemre álló információk szerint ez volt az a pillanat, amikor a magyarországi nyugdíjreformvita átlépett a biztosítástechnikailag korrektnek tekinthető sávból a politikai mezőbe. Ezeknek a főként pénzügyi, gazdasági összefüggéseknek a vita középpontjába állításával sikerült a rendszer alapvető rendeltetésével azonos szintű tényezővé emelni ezeket az önmagukban fontos, de a nyugdíjrendszer alapvető céljához képest másodlagos fontosságú elemeket. Ekkor a tervezet összeállítói még hangsúlyozzák, hogy „a jelenlegi nyugdíjasokat semmiféle változás nem érinti”. E kijelentés komolyságát azonban már megkérdőjelezi, hogy az előterjesztés egy másik helyén megjegyzik: az átalakítás során szükségessé válhat a felosztó-kirovó struktúra reformja, amely a „rendszerbeli kiadások jelentős csökkenésével párosul.”[85]

Nem tekintjük e tanulmány feladatának annak részletes tárgyalását, hogy mennyire tekinthetők megbízhatónak azok a feltevések, pénzügyi, gazdasági várakozások, amelyekkel a korábbi egységes rendszernek egy kötelező magánpénztári elemmel való részleges felváltását indokolták. Az ezzel kapcsolatos kételyeket kellő alapossággal tárgyalja (számos más munka mellett) Augusztinovics–Johnson (1997), Burtless (2000), Ferge (1998), Orszag–Stiglitz (1999), Simonovits (1998) és Sinn (2000) tanulmánya.

E dolgozatban csak egy kérdést emelünk ki: valóban hozzájárul-e az új magánpénztári struktúra rendszerbe állítása ahhoz, hogy a rendszer védettebb legyen az állami beavatkozásoktól. Sokan úgy vélték, hogy a nyugdíjcélú megtakarítások e részének elkülönített s magánpénztárak által kezelt egyéni számlákon tartásával ezek kikerülnek az állami szabályozás köréből. S ha a rendszer nagyobb hányadát alkotó társadalombiztosítási részben még a korábbival azonos szinten marad is a politikailag kezelt kérdések köre, a (nagyjából egynegyedet kitevő) magánpénztári rész közvetlen állami irányítás alóli kikerülése az egész rendszert védettebbé teheti a politikai hatásoktól.

Attól tartok, hogy az ebben reménykedőket még súlyos csalódások érhetik. Vegyük elsőként a nyugdíjrendszer társadalombiztosítási részét! Az már korábban is előfordult, hogy egy-egy évben ki kellett egészíteni a nyugdíjalap pénzügyi forrásait az állami költségvetésből. Ezek nagyságrendje azonban a korábbi évtizedekben mindig kezelhető maradt.[86] Ennek ellenére a kilencvenes években csaknem minden alkalommal elkeseredett viták alakultak ki a Pénzügyminisztérium és a nyugdíjrendszer irányításában közreműködő más szervezetek között arról, hogy ezeket az (egyébként törvényi előírások alapján folyósított ellátások fedezetéül szolgáló) kiegészítő forrásokat nem lehetne-e „megtakarítani”. Az új „vegyes” rendszerre való áttérésnél tudatosan azzal számoltak, hogy a társadalombiztosítási részben jelentős hiányok keletkeznek a vegyes struktúrába átlépők csökkentett mértékű hozzájárulási befizetései miatt. Ezek pótlásáról minden évben a költségvetési vita során meghatározott összegekkel kell gondoskodni. Akik tudják, hogy ezekért a forrásokért milyen más fontos társadalmi célokkal kell a nyugdíjrendszernek versenyeznie, fel tudják mérni, hogy e pénzügyi döntési mozgástér megnyitásával mekkora befolyást tud gyakorolni a politika e rész évenkénti alakítására.

Akik pedig a magánpénztári szféra érinthetetlenségében reménykednek, valószínűleg nem gondolták még át, hogy az indirekt pénzügyi szabályozóeszközök alkalmazásával – a pénztári befektetési előírások, a kamatpolitika alakításával, az adószabályok változtatásával – milyen nagy befolyást gyakorolhat a politika az egyes pénztárak eredményességére, s így az itteni megtakarítások hozamaira. Ha pedig valakinek még ez sem lenne elég, a pénztári tagdíjak tervezett emelésének elhalasztása, azok szintjének befagyasztása világos választ adhat arra a kérdésére, hogy van-e lehetősége az államnak a magánpénztári szféra tevékenységébe való beavatkozásra. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a magánpénztári tagdíjak befagyasztása után valamennyi, a vegyes rendszerbe önkéntes választása alapján átlépő személynek célszerű lenne a döntését megalapozó számításait az új adatokkal ismételten elvégezni. Későbbi kellemetlen meglepetéseket lehetne ezzel megelőzni.)

Ha pedig együtt vesszük szemügyre a kötelező nyugdíj két része állami befolyásolási lehetőségének szintjét, megállapíthatjuk, hogy a nagyobbik hányadot kitevő részben jelentősen megnőtt a politikai szinten eldönthető kérdések köre. A magánnyugdíj-pénztáraknál sem mondhatjuk, hogy teljesen érinthetetlenné váltak volna. Mindezek alapján megalapozottnak tűnik az a gyanú, hogy a reform nyomán kifejezetten megnőtt a vegyes rendszer állami függősége.

3. A politikai értékrend változásával indokolt beavatkozások: a politikai beavatkozásoknak ez a legnehezebben felfedhető, legáttekinthetetlenebb fajtája. Azokat az eseteket soroljuk ide, amikor az idők előrehaladtával hirtelen megváltozik az az értékrend, gondolkodásmód, amely alapján a nyugdíjrendszer addig működött, „paradigmaváltás következik be” [Müller (2000)], s főként emiatt kezdenek a rendszer módosításához, átalakításához. Ezek a változások (amelyek rendszerint kapcsolódnak a fentebb már említett belső csábításokhoz vagy a külső kényszerekhez, mégis különböznek az ott tárgyalt esetektől annyiban, hogy ez utóbbi körben a politika mint önálló kezdeményező tényező válik az átalakulás motorjává) többnyire a politikai választások nyomán válnak láthatóvá, de nyilvánvalóan hosszas szellemi érlelődés előzi meg őket. Ezeknek a közösségi filozófiáknak (public philosophy) a változásait érzékletesen vázolja Ferge (1998), a közép-kelet-európai országok 1989–1990-es politikai fordulatot követő átalakulásait vizsgálva.

Az sem zárható ki, hogy egy-egy országban valamelyik hatalmon lévő politikai irányzat a maga közvetlen hatalmi céljai előmozdítása érdekében kezd egyes, számára fontos rétegeket előnyben részesíteni: kellemetlen hatású intézkedések alkalmazását elhalasztja, az érintettek számára kedvezőbb szabályokat vezet be, a választások előtti időszakban hirtelen forrásokat talál egy emelt összegű nyugdíjemelésre stb. Thompson (2000) hívja fel a figyelmet arra, hogy az ilyen praktikáknak lehetnek alattomosabb, rejtőzködő változatai is: „Az ellátási oldalon rögzített felosztó-kirovó finanszírozású struktúrák hozzáigazítása a változó körülményekhez általában jól átlátható intézkedéseket kíván, amelyeket a felelős szakemberek könnyen meghatározhatnak. Néhány politikus számára azonban ez nem túl kedvező pozíció, ezért nagy erőfeszítéseket tesznek arra, hogy kevésbé transzparens alternatívákat keressenek. Ez megtörténhet rejtett hatású indexálási szabályok bevezetésével, amelyeknek az a céljuk, hogy lejjebb szállítsák az átlagos ellátási szintet, a jogosultsági feltételek szigorításával (különösen az előrehozott nyugdíjaknál), vagy növeljék az állami költségvetésből nyújtott pénzügyi forrásokat. Újabb kalkulációs metódusokat vagy más olyan szabályozó elemeket vezetnek be, amelyek közvetlen politikai beavatkozás nélkül kevésbé magától értetődően, de szinte automatikusan lehetővé teszik a rendszer hozzáigazítását a népesség idősödéséhez.” Itt sem foglalkozunk ezekkel a próbálkozásokkal. Ennél jobban érdekel bennünket az az esetcsoport, amikor a politikai fordulat a közvéleményben beálló változást tükröz (ami többnyire a nyugdíjrendszer működésével összefüggő okokra vezethető vissza). Röviden ezek közül veszünk szemügyre két érdekesebbnek tűnő kérdést.

a) A rendszer aszimmetrikus karakteréből eredő problémák. Változó társadalmi, gazdasági és demográfiai körülmények között igen valószerűtlennek tűnik, hogy létre tudunk hozni egy olyan rendszert, amely minden jövőbeli generáció számára egyformán előnyös lesz. Könnyen megtörténhet, hogy egy napon valamelyik korosztály arra az álláspontra jut: kedvezőbb lenne számára, ha átalakítanák a rendszert, s ennek érdekében el is kezdi a politikai szféra „megdolgozását”. Nézzük meg röviden, hogy milyen (a nyugdíjrendszeren belüli) tényezők játszhatnak szerepet az ilyen szituációk kialakulásában!

Browning (1979) a közösségi választásokra (public choice) vonatkozó elemzésekkel vizsgálta az (ellátási oldalon rögzített) felosztó-kirovó finanszírozású struktúrákban felmerülő ilyen jellegű (többnyire lassú) átalakulások által előhívott döntési szituációkat. Kiindulópontja szerint: „egy olyan gazdaságban, amelyben három generáció található meg, a többségi szavazási egyensúlyt a középső korcsoport szavazatai határozzák meg”. E modell segítségével könnyen kimutatható, hogy az ilyen finanszírozású rendszer aszimmetrikus tulajdonságokat mutat, amely a demokratikus döntési mechanizmus eredményeképpen magasabb ellátási szintre fog beállni, mint amit bárki is kívánna magának aktív évei kezdetén. Ezekben a struktúrákban – véleménye szerint – az életkor az a változó, amely megmagyarázza a választók preferenciáit. A középső pozícióban lévő generációnak az az érdeke, hogy emelkedjen a rendszer ellátási szintje. Ez a korosztály már csak viszonylag rövid ideig fizeti az ellátás növeléséhez szükséges többlet-hozzájárulásokat. Az ő esetükben tehát a biztosítási többletdíjak utáni „hozadék” nagyobb, mint a fiataloknál, akik előtt még egész aktív életükben ott áll ez a feladat. A fiatalok ugyan aránytalanul nagy mértékben fizetik az ellátások növelésének számláját, de e struktúrában kisebbségben vannak. (Másrészt pedig ők is reménykedhetnek abban, hogy ha majd ők válnak középső generációvá, nekik is sikerül a rendszerben számukra kedvező változtatásokat végrehajtani.) [Lásd Verbon (1988) 79. o.]

Petersen (1989) a rendszerek tényleges fejlődésének elemzése alapján is úgy találta, hogy a társadalombiztosításon belüli döntések aszimmetrikusak. „A likvidációs többleteket rendszerint felhasználják az ellátások mértékének javítására, a hiányok növekedésére a hozzájárulások emelésével reagálnak. Ez azzal a következménnyel jár, hogy egyre távolabb kerülnek a hozzájárulás-ekvivalenciától.” [Shäffer (1989)] 29. o.] Ily módon a rendszer döntési struktúrája láthatóan kiegyensúlyozatlan. A rendszer nyitottá válik,[87] hiszen egy-egy intézkedés terhei más rétegek, más generációk számára jelennek meg, mint annak hasznai. Egy erősen nyitott szabályozókörökből (gyenge ekvivalenciaviszonyokból) felépülő struktúra pedig lehetővé teszi az olyan egyéni életstratégiát, amelyben az illető a szavazatával a lehető legnyitottabb változat eléréséhez igyekszik átalakítani a rendszert, s azonnal meg is próbálja az így megnyíló mozgásteret a saját előnyére kihasználni. Az ilyen személy támogatja például a nyugdíjkorhatár (biztosítástechnikai levonások nélküli) rugalmassá tételét, s ezt követően mindent meg is tesz annak érdekében, hogy a nominális korhatár előtt nyugdíjba mehessen. Egy ilyen stratégiával az egyéni „életútválasztó” növelheti a számára elérhető előnyöket a következő generációk terhére.

A „mediánválasztó” preferenciáival jól magyarázható az ilyen típusú nyugdíjbiztosítási rendszerek fejlődésének néhány tendenciája. Ez a szavazó nagy valószínűséggel támogatja például a kialakulás utáni felfutás időszakát élő tőkefedezeti (vagy más, nagyobb tartalékokat felhalmozó) rendszer felosztó-kirovó struktúrává való átalakítását.[88] (Feltéve, hogy a reálkamatláb nem túl magas.) A javaslat elfogadása esetén a mediánszavazó extra „talált” juttatásban részesül.[89]

Hasonló a helyzet a hozzájárulás mértékéről meghozandó döntés esetében. Az idősebb aktívak (s a mediánválasztó közöttük található) mindig egy lehetőleg magas szintre szavaznak. A fiatalok viszonylag csekély ellenállást tanúsítanak ezzel szemben, hiszen ennek fejében később ők is egy magasabb ellátási szint élvezői lehetnek. Az idősebbek szemében ez a döntés egy ellenszolgáltatás nélküli, talált nyereség. A fiatalok pedig úgy gondolkodnak: lehet, hogy majdani ellátásaikért valamivel több ellenszolgáltatást kell teljesíteniük, mint elődeiknek, de (feltéve, hogy a rendszer nem omlik össze) a legrosszabb esetben is megkapják a befizetett hozzájárulásaikkal arányos ellátásokat.

Aszimmetrikus erők hathatnak közre a biztosítottak körének kiterjesztéséről meghozandó döntés során is. Homburg (1988) például megállapítja, hogy „a kiterjesztéssel a nyugdíjasok és az idősebb hozzájárulást fizetők hozadékai növelhetők, míg a fiatalabbaké változatlan marad” (124–125. o.).

Megjegyzi azonban, hogy itt is lehet ügyetlen döntéseket hozni. Az NSZK-ban például azzal, hogy viszonylag széles rétegek számára megnyitották az önkéntes biztosítás megkötésének lehetőségét, a kötelezően biztosítottak helyzetében romlás következett be. Ha ugyanis a felosztó-kirovó rendszer implicit hozadékai – akár átmenetileg is – csökkennek a privátbiztosítás hozamaihoz képest, az önként biztosítottak azonnal át fognak oda lépni. Ha számuk jelentős a rendszeren belül, egy ilyen fejlődés a többiek számára még akkor is negatív hatással járhat, ha a jövedelmek növekedési rátája meghaladja a kamatrátáét (uo.).

Hasonló a helyzet a nyugdíjkorhatár meghatározásánál[90] is. Az idősebb aktívak ennek előrehozatalát egyhangúan üdvözölnék. A fiatalok meg nem tanúsítanának ezzel szemben elegendő ellenállást, mivel azt remélik, hogy ők is élvezhetik az intézkedés hasznát. A nyugdíjba lépés emiatt elkerülhetetlenül egy korai – a társadalmilag optimálisnál mindenképpen korábbi – időszakra tevődik át [Homburg (1988)].

Úgy tűnik, hogy a felosztó-kirovó rendszerre való áttérés és ennek bővülése a demokráciák elkerülhetetlen sorsa. Hayek a Constitution of Liberty című művének egyik híressé vált helyén a következőképpen ír: „Csaknem úgy tűnik, mintha az ilyen rendszernek, ha már bevezették, a végtelenségig fenn kellene maradnia, vagy pedig hagyni kellene, hogy teljesen összeomoljon. Az ilyen rendszer bevezetése ezért gúzsba köti a fejlődést, s állandóan növekvő terhet ró a társadalomra, amelytől az minden valószínűség szerint újra meg újra inflációval próbál szabadulni. Sem ez a kibúvó, sem a már fennálló kötelezettség tudatos elmulasztása nem szolgálhat azonban alapul egy tisztes társadalom számára. Nem remélhetjük e problémák ésszerű megoldását mindaddig, amíg a demokrácia meg nem tanulja, hogy fizetnie kell a saját dőreségeiért, s hogy nem állíthat ki korlátlanul csekkeket a jövő címére annak érdekében, hogy megoldhassa jelenlegi problémáit.” [Hayek (1995) 418. o.] Az ilyen kiegyensúlyozatlan helyzetek pedig erős csábítást (is) jelenthetnek a politika számára, hogy a maga céljai elérésére is beavatkozzon a nyugdíjrendszerek fejlődésébe.

b) Az úgynevezett utolsó generációs helyzet fenyegetése. Az ilyen rendszerek tartós egyensúlyát azonban egy másik tényező is veszélyeztetheti. Az eddig tárgyalt összefüggések csak azzal a feltétellel érvényesek, ha valamennyi következő generáció joggal bízhat abban: a struktúra az ő nyugdíjas időszakukban is működni fog. Vagyis az akkori aktívak ugyanúgy teljesíteni fogják hozzájárulásfizetési-kötelezettségeiket, mint ahogy az előttük járó generációk tették. Alapjában megváltozik azonban a helyzet, ha valamely korosztály kétségesnek érzi, hogy nyugdíjaskorában ő is megkapja a rendszer szabályai szerint neki járó majdani ellátásokat, vagy ha úgy gondolja, hogy egy más finanszírozási módra való áttéréssel sokkal magasabb életút-jövedelmet biztosíthatna magának, mint a felosztó-kirovó rendszer további fenntartásával.

Egy ilyen forgatókönyv – s ez elméleti síkon is igazolható – könnyen bekövetkezhet kedvezőtlen demográfiai viszonyok (a munkaképes korba lépő új generáció csökkenő létszáma, emigráció, erősödő munkanélküliség stb.) és a gazdasági recesszió (elsősorban a hozzájárulás-fizetés alapjául szolgáló globális bértömeg csökkenése vagy nem kielégítő arányú növekedése stb.) halmozódó hatásai mellett. Ilyen helyzetben pedig lényegesen eltérhet egymástól a három generáció motivációja. A nyugdíjasoknak és a nyugdíjazáshoz közel állóknak (tehát akik a legtovább fizettek hozzájárulásokat) az az érdekük, hogy a rendszert folytassák. A fiatalabbak azonban életük eddigi részében még viszonylag kevés hozzájárulást fizettek. A rendszerből való esetleges kilépésükkor tehát jóval kisebb hátrány fenyegeti őket, mint a többi résztvevőt. Mennél közelibbnek tűnik a rendszer összeomlása, és mennél fiatalabb generációról van szó, annál valószínűbb, hogy felmerül a dilemma: folytassák-e az eddigi rendszert, vagy egy másik struktúrát alakítsanak ki új alapokon. Abban az esetben pedig, ha kilépés kizárt (mert például a biztosítás kötelező), magatartásuk megváltoztatásával reagálhatnak: megváltoztatják eddigi preferenciáikat, vagy megkísérelhetik politikai nyomás kifejtésével elérni a rendszer átalakítását. Kiélezett helyzetben (amikor a fiatal aktív korosztály magatartásának kismértékű megváltoztatásával is veszélyeztetheti a rendszer fizetőképességét) ez korántsem elképzelhetetlen fordulat. A már nyugdíjasoknak (esetleg az idősebb aktívaknak is) megígérhetik eddig szerzett jogaik csorbítatlanságát, s emellett azt a választási lehetőséget kínálják, hogy vagy beleegyeznek a rendszer megváltoztatásába, vagy – ellenkező esetben – ők fizetésképtelenné teszik azt. Ilyen feltételek mellett könnyen konszenzus alakulhat ki a módosítás szükségességéről.

A rendszeren belüli érdekkülönbségek azonban további, még összetettebb és nehezebben átlátható politikai és társadalmi feszültségeket is előidézhetnek. Verbon (1988) idézi Tullock egyik (1983-ban publikált) munkáját amelyben rámutat: „mivel nem zárható ki, hogy a jövőbeli generációk megváltoztatják a jelenlegi struktúrát, ezért dinamikus játszmaszituációk alakulhatnak ki a különféle korosztályok között”. (Ez az úgynevezett temporal credibility problem.) Rendkívül nehéz megjósolni: hogyan változtatják meg ezek az érintett rétegek viselkedését. Verbon szerint pedig bizonyítható, hogy „az ilyen dinamikus játszmáknak nincs egyetlen stabil megoldása” (97. o.).

A másik feltétel (ennek fontosságát korábban más összefüggésben már láttuk), hogy a döntésben résztvevők a felosztó-kirovó rendszeren belül kapcsolatot lássanak a jelenlegi befizetéseik (amelyeket egy korábbi generáció nyugdíjaira fordítanak) és majdani ellátásaik mértéke között. Ha e kapcsolat gyenge vagy hiányzik, ez rövid időn belül a rendszer összeomlásához vezethet.

Hu (1982) arra az álláspontra jut, hogy olyan feltételek között, amikor a jelenlegi aktívak döntenek a jelenlegi nyugdíjasok ellátásai mértékéről, de nincs befolyásuk arra, hogyan döntenek a következő aktív generáció tagjai az ő nyugdíjmértékükről, „napjaink szavazóját semmi sem ösztönzi arra, hogy pozitív biztosításidíj-arányt szavazzon meg a modellben”. Emiatt tehát szerinte is szükséges, hogy valamiféle kapcsolatot lássanak a biztosítási díj jelenlegi és ellátásai jövőbeli mértéke között (286–287. o.).

Bizonyítható az is, hogy a mindenkori aktívaknak annál alacsonyabb hozzájárulási díj megszavazása áll érdekében, mennél nagyobb fokú a bizonytalanság abban a kérdésben, hogy a következő időszakban is fenntartható lesz-e a rendszer az eddigi paraméterekkel.[91] Így a bizonytalanság növekedése már jóval azelőtt, hogy a rendszer fizetőképessége valóban kérdésessé válna, súlyos konfliktusok forrásává válhat. A generációk magatartását már az arányok lehetséges megváltozása is erőteljesen módosíthatja. Mindezek a problémák újabb széles teret nyitnak a túlnyomórészt politikai indíttatású beavatkozások számára, s ezek hatása azt eredményezi, hogy tovább csökken az ellátások majdani szintjének kiszámíthatósága.



[79] A közelmúltban az Egyesült Államokban voltak erről heves viták, s alig akadt politikus, akinek ne lett volna valami ötlete arról: mire kellene költeni a „baby boom” generáció majdani megnövekvő ellátási igényei miatt képzett és szépen gyarapodó nyugdíjtartalékokat.

[80] Lásd részletesebben Czúcz (1994) 70–71. o.

[81] A hatvanas-hetvenes években még Magyarországon is gyakran került sor olyan úgynevezett hangulatjavító intézkedések alkalmazására, amelyek a nyugdíjrendszeren belül nyújtott előnyökkel kívántak egyes társadalmi rétegeknek kedvezni. Ilyenek voltak a nyugdíjjogosultság különféle addig nem biztosított rétegekre való (biztosításmatematikai kalkulációk nélküli) kiterjesztése, bizonyos nem biztosításban töltött idők (például a felsőoktatási évek) szolgálati idővé minősítése stb.

[82] Ez tükröződött például a 60/1991. sz. országgyűlési határozat elfogadásában is.

[83] Ilyen egyensúlyi gondok jelentkezésekor Thompson szerint általában három lehetőség közül lehet választani: 1. növelni kell a nemzeti össztermékből a nyugdíjkiadásokra fordított összegeket (többnyire a hozzájárulások emelésével); 2. szigorítani a nyugdíjjogosultság feltételeit (vagyis például felemelni a nyugdíjkorhatárt); 3. a szabályozók módosításával leszállítani az ellátási szintet [Thompson (1998) és (2000)].

[84] Utalunk itt elsősorban a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat reformjavaslataira, illetve Augusztinovics–Martos (1995) számításaira vagy Réti (1995) és (1996) tanulmányaira

[85] Három intézkedést irányoznak elő: 1. 2008-ig a nyugdíjkorhatár fokozatos emelése 62 éves korig nőkre és férfiakra egyaránt; 2. 2004-ig a rokkantsági ellátások mértékének fokozatos csökkentése a jelenlegi mérték feléig és 3. az átlagos keresetnövekedésre és az inflációra épülő új indexálási formula [PM (1995) 10. o.].

[86] Az ONYF (1997) információi szerint 1992-től (a Nyugdíjbiztosítási Alap önállóvá válásától) a rendszer „valós egyenlege” (vagyis amit már megtisztítottak a profilidegen kiadásoktól és egyéb torzító tényezőktől) az első két évben még 20 milliárd forint körüli többletet mutatott. A hiányok megjelenése csak 1994-től kezdődött, s azok nagysága 1996-ig nem haladta meg a 25 milliárdot.

[87] A zárt és nyitott elemi szabályozási ciklusokból álló rendszerek sajátosságait lásd részletesebben Czúcz (1994) 12. és következő oldalak.

[88] Ez történt például az Egyesült Államokban 1939-ben [lásd Kotlikoff (1979) 396. o.].

[89] Lásd Verbon (1988) 78. o. Ennek ellenére úgy véli, hogy Hollandiában a háború után a felosztó-kirovó rendszerre való áttérés fő oka nem annyira az Aaron-féle felismerés volt, hanem a keynesi gondolkodáson alapult. „Hollandiában amikor bevezették az állami nyugdíjrendszert, a fő érv az volt, hogy egy tőkefedezeti struktúra olyan bőséges új megtakarításokhoz vezetne, amit a befektetők nem tudnának felszívni, s ez deflációs folyamatot eredményezne.” (59. o.)

[90] Ha a többség támogatta a felosztó-kirovó rendszer bevezetését, akkor (bizonyos határok között) az ellátások szintjének emelését is támogatni fogja [Verbon (1988) 83. o.].

[91] Lásd Verbon (1988) 96. o. Felhívja azonban a figyelmet arra, hogy ennél figyelembe kell venni egy „generációs tanulási folyamatot”. Az egymás után következő korosztályok rájönnek arra: még ilyen körülmények között is érdemes (legalább egy minimális) biztosítást kötni.