Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

3. A „POLITIKAI KOCKÁZATOKKAL” SZEMBENI VÉDEKEZÉS LEHETSÉGES MÓDJAI

3. A „POLITIKAI KOCKÁZATOKKAL” SZEMBENI VÉDEKEZÉS LEHETSÉGES MÓDJAI

Ha ezek a hatások ilyen sokrétűek és ilyen mértékben teszik kiszámíthatatlanná a nyugdíjak alakulását, meg kell kísérelnünk védekezni ellenük. Négy lehetséges eszközt veszünk röviden szemügyre: 1. az ekvivalenciakapcsolatok erősítését, 2. a szabályozás szintjének megemelését, 3. az önkormányzati elemek beépítését a döntési struktúrába s 4. a „politikai önmérséklet” kérdéseit.

1. Az ekvivalenciaviszonyok erősítése sokféle módon elérhető. Esetleg meg lehet kísérelni egy, a „hozzájárulási oldalon rögzített” finanszírozási struktúra alkalmazását. Az előző pontban láttuk, hogy az ilyen intézmény megváltoztatja a generációk közötti teherátcsoportosítási lehetőségeket. Ha a generációk közötti redisztribúciót például az váltja ki, hogy az úgynevezett okozó generáció kevesebb utódról gondoskodik, mint ami egy azonos paraméterekkel rendelkező felosztó-kirovó rendszer működtetéséhez szükséges lenne, akkor ennek következményei magára az alacsony szülési rátát produkáló generációra hárulnak. (A hozzájárulások mértéke konstans, ezért az alacsonyabb létszámú utódgenerációtól származó hozzájárulási bevételek csak a korábbinál alacsonyabb mértékű nyugellátás folyósítását teszik lehetővé.)

Meg kell jegyeznünk, hogy „normálkörülmények között” semmi esélyt sem látunk arra, hogy egy ilyen változatot el lehessen fogadtatni az érintettekkel. A nyugdíjasok és az idős aktívak korosztálya ellenezne egy ilyen lépést, hiszen ez az eddigi pozíciójukhoz képest romlást jelentene. (Ezentúl már nemcsak az inflációtól kellene tartaniuk, hanem a különféle demográfiai, gazdasági változások hatásaitól is. Ezek közvetlenül is kihatnának az ellátottságukra.) Előfordulhatnak azonban rendkívüli helyzetek is, amikor esetleg az eddigi rendszer teljes megsemmisülésével szemben kell alternatívát keresni. Ilyen (korántsem kívánt, de nem kizárható) szituációban elvileg elképzelhető, hogy kisebbik rosszként egy ehhez hasonló megoldás is számításba jöhet.

2. A legfontosabb szabályozó elemek beemelése az alkotmányba. A generációk közötti teherátcsoportosítás megakadályozásában, ezzel az egymást követő korosztályok közötti kiegyensúlyozott viszony megteremtésében fontos szerepük lehet bizonyos szabályozástechnikai ellensúlyoknak. (Ezek egyúttal segíthetnek a terheket viselők hosszú távú érdekeltségének fenntartásában is.) Indokolt lenne (például a svájci gyakorlatot követve) a rendszer sarokpontjait alkotmányban rögzíteni,[92] hiszen működése lényegében valamennyi állampolgárt (az összes szavazati joggal rendelkezőt) érinti. Itt lenne kívánatos meghatározni az ellátásoknak azt a szintjét, amit az „alaprendszer” nyújt: a finanszírozás módját, az e feladatot ellátó szerve(ke)t és (esetleg) az „alapszint” viszonyát a nyugdíjbiztosítás többi pilléréhez.

A rendszer fő elemeinek alkotmányban rögzítése azt az előnyt kínálná, hogy a struktúrát csak minősített többséggel lehetne megváltoztatni. [Megjegyezzük, hogy Hieber (1984) például e nélkül is úgy véli, hogy a társadalombiztosítási törvények – társadalmi súlyuk, az önkormányzati jogosítványaik stb. következtében – kiemelkednek a többi törvény közül. Az egyéb törvények és az alkotmány közötti mezőben egy közbülső „mezzoszinten” helyezkednek el (12. o.).]

Heine pedig arra utal, hogy a generációk közötti jelentősebb mértékű teherátcsoportosítás már a jelenlegi alkotmányos szabályozás mellett is megtámadható lenne az alapjogok között szereplő „egyenlő bánásmód és megkülönböztetési tilalom” (Geichbehandlung und Differenzierungsgebot) sérelmére hivatkozva. Ha az érintettek jogosultságaikat csökkentő beavatkozásokat tapasztalnak, hivatkozhatnak erre. Ugyanakkor azonban az aktív korosztályok is védelmet kereshetnek ezen az alapon a hozzájárulási terheik lényeges felemelésével szemben [lásd Heine (1988) 437. o.]. Ő is érzi azonban, hogy ez önmagában nem elegendő, hiszen később megemlíti: a hasonló mértékű teherviselési arányoknak és a részesedési esélyeknek az összes résztvevő számára történő megőrzéséhez (vagy helyreállításához) a formális struktúra több elemének (a Geichbehandlung und Differenzierungsgebot mellett az ekvivalencia valamilyen formájának és a szervezeti struktúrának stb.) a rögzítésére is szükség lehet. Úgy látja, hogy az 1984-ben a német államháztartási törvénybe bekerült gleichgewichtigen Entwicklung olyan új orientációs mércét jelenthet, amelyet a generációk közötti viszonyok rendezése során is alkalmazhatunk (uo.). Ezzel megakadályozható, hogy az ex post vesztessé váló generációk saját előnyükre változtassák meg a rendszert.

3. Az önkormányzati elemek bevonása a döntési folyamatba. Ha egy felosztó-kirovó finanszírozással működtetett rendszer mellett döntünk (az állami garancia széles körű érvényesülésével), célszerű erős önkormányzatokat építeni a döntési struktúrába. Ezek segíthetnek abban, hogy a rendszer képes legyen gyorsan reagálni az egyéni preferenciákban, a kockázatvállalási hajlandóságban stb. (esetleg) bekövetkező módosulásokra. Működtetésükbe, irányításukba bevonhatók a szociális partnerek.

A nyugdíjas vagy ahhoz közelálló generációknak az (egyébként érthető) „jogok kiterjesztésére irányuló nyomását” ellensúlyozni lehet azzal, hogy az önkormányzati testületeken belül a létszámukkal arányosnál jóval több helyet biztosítunk (a még kevés várománnyal rendelkező s ezért) a terhek döntő részét viselő fiatalabb generációknak. E réteg szerepének megerősítése a döntési folyamatban azért is fontos lenne, mert – mint korábban már utaltunk rá – ez a réteg a preferenciáinak és magatartásának megváltoztatásával rendkívül súlyos egyensúlyvesztést tud a rendszeren belül előidézni. A fiatalabb generációk pozícióinak megerősítésére a döntési folyamatokban épp azért lenne szükség, hogy ne (a súlyos károkat okozó) magatartás-változásokkal, hanem véleményük (a döntési struktúrán belüli) érvényesítésével alakuljon ki egy, az ő érdekeiknek is megfelelő tartós egyensúlyi helyzet.

4. A politikai önmérséklet szükségességének felismerése nélkül azonban nem igazán számíthatunk kiegyensúlyozottabb, kiszámíthatóbb helyzet kialakulására. Mindaddig nem remélhetjük, hogy lényegesen stabilabbá válik a nyugdíjrendszerek mögött álló politikai háttér, amíg a döntéshozók nem jutnak el annak felismeréséig, hogy az érintetteket meg kell győzni a tervezett változtatások szükségességéről, elkerülhetetlenségéről. (Ennek pedig nélkülözhetetlen előfeltétele, hogy az „aktuáriusan korrekttől” eltérő megoldások alkalmazása esetén kellőképpen megindokolják: miért kellett erre a döntésre jutniuk.)

Önkényesnek tűnő politikai beavatkozások alkalmazása (vagy ennek látszata) esetén a struktúra a napi politikai csatározások színterére kerül. Ilyen körülmények között pedig nagy a veszélye annak, hogy időnként rövid távú politikai szempontok alapján kezdik módosítgatni, ide-oda rángatni a több generáció élettartamát átfogni hívatott rendszereket. Mindez az intézménybe vetett bizalom olyan mértékű csökkenéséhez vezethet, ami önmagában is súlyos destabilizáló tényezővé válhat. Logikus következménynek tűnik, ha az érintett polgárok emiatti rosszallásukat a politika síkján fogják éreztetni. Ez pedig zaklatottabbá, kiszámíthatatlanabbá teheti a politikai légkört. A politikusok előbb-utóbb fel fogják ismerni, hogy ha igényesebb munkát akarnak végezni, ehhez jobb lenne a nyugdíjrendszerrel kapcsolatos vitákat szakmai mederben tartani. Ahhoz azonban, hogy e felismerés a mindennapi politikai kultúra részévé váljon, valószínűleg még több politikai ciklus (gyakran kudarcokkal teli) tapasztalatait kell majd megélnünk.



[92] Ez nagymértékben csökkentheti annak veszélyét, hogy a rendszer átalakuljon [mint Buchanan (1977) fogalmaz: egy „élősködő politikai többség” által a „vonakodó kisebbségből” kikényszerített transzferek eszközévé].