Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

2. AZ EURÓPAI UNIÓN BELÜL MOZGÓ MUNKAVÁLLALÓK SZOCIÁLIS BIZTONSÁGI RENDSZERE

2. AZ EURÓPAI UNIÓN BELÜL MOZGÓ MUNKAVÁLLALÓK SZOCIÁLIS BIZTONSÁGI RENDSZERE

Az EU (pontosabban jogelődjeinek) megalapítása előtt, az előkészítés során minden, a közösséget érintő témakörről, így a szociálpolitikáról és ezen belül a szociális biztonsági rendszerekről is sokoldalú viták folytak, amelyek ráadásul nem is zárultak le, annak ellenére, hogy a témában megállapodásokra kellett jutni. Az egyik nézet szerint nincs szükség a szociális rendszerek jogi szabályozással történő harmonizálására, egységesítésére: egyrészt azért, mert a meglevő különbségek nem akadályai a gazdasági együttműködésnek, a közös piacnak, másrészt a gazdasági viszonyok fejlődése, a fejlettségi szintek kiegyenlítődése, az együttmunkálkodás kialakítja azokat a feltételeket, amelyek mellett fokozatosan megvalósulhat az egységesítés, harmadrészt – nyomós okok híján – tartózkodni kell az állami beavatkozásoktól.

A másik nézet szerint az egységes jogi szabályozásnak a szociálpolitikára is ki kell terjednie, mert az arra fordított összegek eltérései torzíthatják a gazdasági versenyt, a gazdasági együttműködést, az egységes szabályozás pedig erősíti a kohéziót, jobban szolgálja a munkaerő szabad áramlását. Erős volt az a nézet, hogy a tőke és a munkaerő szabad mozgása mellett előnyt élveznek azok az országok, ahol alacsony, és hátrányt szenvednek azok, ahol magas a járulék.

A viták ugyan máig sem zárultak le, de az együttműködéshez döntésekre volt szükség. Annak idején a Közös Piac létrehozásáról döntést hozók végeredményben úgy ítélték meg, hogy a szociálpolitika, a szociális védelmi rendszerek harmonizációja, egységesítése nem elengedhetetlen feltétele a Közösség megalapításának.

Miközben a viták folytak, az egységesítés akadályai egyre erősebbek lettek az új országok csatlakozása következtében, egyrészt azért, mert a közösségen belüli társadalmi, gazdasági különbségek sokdimenzióssá váltak, másrészt pedig – az előbbivel is összefüggésben – a szociálpolitikák és ezen belül a társadalmi biztonsági rendszerek eltérései is nagyobbak lettek.

Szakmatechnikai szempontból a szociális biztonsági rendszerek egységesítése kezdetben lényegesen egyszerűbb lett volna, mert a hat alapító ország társadalmi biztonsági rendszere egyaránt a bismarcki elveken nyugodott. (Bár Hollandia a kezdeti viták alatt készítette elő az alapnyugdíj bevezetését.)

Az eltérések általában ugyan nem akadályozták a közösségen belüli gazdasági együttműködést, de a közösségen belül mozgó munkaerő szociális biztonságának kérdéseit rendezni kellett, tekintettel arra, hogy az Európai Gazdasági Közösség egyik alapvető szabálya a munkavállalók szabad mozgása volt. Más közelítésben úgy fogalmazhatunk, hogy az alapjogok egyikét jelentő szabad munkaerőmozgást kell segítenie a szociális biztonságra vonatkozó közösségi szabályoknak. Ezen szabályok megalkotását az Európai Gazdasági Közösség alapító szerződése írta elő, a Tanács feladatává téve azt:

„51. cikkely

A tanács – a Bizottság javaslatára – egyhangú döntéssel hozza meg a dolgozók szabad mozgását szolgáló társadalmi biztonsági intézkedéseket, ezért olyan rendszert vezet be, amely a bevándorló dolgozóknak és igényjogosult hozzátartozóinak a következőket biztosítja:

a) a különböző államokon belüli előírás szerint figyelembe vett minden olyan idő összeadását, amely az igényjogosultság megszerzése és megtartása, valamint a teljesítmények beszámítása szempontjából fontos és

b) a pénzbeli juttatások kifizetését a tagállam területén lakó személyeknek.”

Az alapszerződésnek ezen cikkelye a közösségi szociálpolitika alapja. Erre építve hozta meg a Tanács (a Miniszterek Tanácsa a Közösség jogalkotó szerve) a 3. és 4. sz. rendeletet, amelyek a közösségen belül mozgó munkavállalók szociális biztonsági kérdéseit szabályozták. E rendeletek alkalmazásának tapasztalatai, valamint a közösség bíróságának (továbbiakban: Bíróság) ítéletei, a Bíróság esetjoga alakították a szociális biztonságra vonatkozó szabályokat, amelyeknél az 1959. január 1-jétől hatályos 3. és 4. sz. rendeleteket az 1408/71 (EGK) és az 574/72 (EGK) számú rendeletek váltották fel, beépítve a korábbi tapasztalatok és a bírósági esetjog eredményeit.

A szociális biztonsági szabályozás tekintetében az alapszerződés mellett többször hivatkoznak az alapszerződés 235. cikkelyére, amely olyan esetekben segíti az EU-jogalkotást, amikor konkrét hivatkozási alap nincs:

„235. cikkely

Ha a közösség akciója szükségesnek látszik ahhoz, hogy a közös piac működése körében a Közösség valamelyik célját megvalósítsa, és a szerződés nem írta elő a szükséges cselekvési jogosítványokat, akkor a Tanács – a Bizottság javaslatára és az Európai Parlament meghallgatása után – egyhangú határozattal hozza meg a megfelelő rendelkezéseket.”

Ehhez a cikkelyhez kellett fordulni például akkor, amikor a már említett 1408-as rendelet hatályát kiterjesztették az egyéni vállalkozókra. Az EU-ban a szociális biztonsági rendszerekre vonatkozó jogi szabályozás alapvetően tér el az általános szabályozástól.

A közösségi rendeletek (amelyek a mi fogalmaink szerint a törvényeknek felelnek meg) általában egységes előírásokat fogalmaznak meg, a közösségi jognak alávetve a nemzeti jogot. Ezzel szemben a szociális jog a nemzeti szabályozás alapján valósul meg, a közösségi jog csak azt szabályozza, hogy hogyan kell koordinálni a nemzeti szabályokat azok számára, akik a közösségen belül mozognak. Ezen különbségeket gyakran úgy fejezik ki, hogy a közösségen belül a jogszabályokat harmonizálni, egységesíteni kell a közösség hatékony működése érdekében szükségessé váló területeken, a szociálpolitikát illetően azonban csak a koordinálást kell biztosítani.

A szociális biztonság rendszerében a tagállamok elvileg teljesen szabadon döntenek atekintetben, hogy kit biztosítanak, kinek jár ellátás, milyen ellátásokat nyújtanak, hogyan számítják ki, és milyen feltételek mellett nyújtják azokat.

Ahogy említettük, a szociális biztonság közösségi szabályozását jelenleg a Tanácsnak a munkavállalókra és az egyéni vállalkozókra, valamint családtagjaikra vonatkozó szociális biztonsági rendszerekről szóló – többször módosított, kiegészített – 1971. június 14-i, 1408/71. (EGK) rendelete és az ennek végrehajtásához kiadott 1972. március 21-i 574/72. (EGK) számú rendelet tartalmazza. A Tanács a rendelet bevezető indoklásában az általános elvekre és a nyugdíjakra vonatkozóan a következőket hangsúlyozza, meghatározva ezzel a közösségi szabályozás alapelveit (amelyeket annak érdekében igyekeztünk szöveg szerint visszaadni, hogy egyúttal a sajátos közelítésről is ízelítőt adjunk):

– a szociális biztonságra vonatkozó szabályok a munkaerő szabad mozgásának keretében a munkavállalókra és az egyéni vállalkozókra egyaránt kiterjednek;

– a tagállamok saját szabályai között a személyi alkalmazási körre fennálló különbségek miatt abból célszerű kiindulni, hogy a rendelet a tagállamok minden olyan állampolgárára érvényes, aki a szociális biztonság munkavállalókra és egyéni vállalkozókra létrehozott rendszere keretében vagy foglalkoztatása, vagy vállalkozói tevékenysége révén biztosított;

– a szociális biztonságról szóló tagállami jogszabályok eltérő sajátosságainak tiszteletben tartása szükségszerű, ezért mindössze egy összehangoló (koordináló) rendszer felállítása a cél;

– az összehangolás keretében biztosítani kell, hogy a Közösségen belül a tagállamok valamennyi munkavállalója, valamint hozzátartozóik és hátramaradottaik az egyes tagállamokban egyenlő elbánásban részesüljenek, és a szerzett jogokat megőrizhessék. Ezeket a célokat minden olyan időszak egybeszámításával kell elérni, amelyek az egyes tagállamokban a jogosultság feltételéül szolgálnak;

– a Közösség területén belül mozgó munkavállalók egyidejűleg csak egyetlen tagállam szociális biztonsági rendszerének tagjai lehetnek az átfedésekből fakadó bonyodalmak elkerülése érdekében. Mint az általános szabály alóli kivételeket, korlátozni kell az olyan eseteket, amikor valaki egyidejűleg két tagállam jogszabályainak hatálya alá tartozik;

– az egyenlő elbánás elvének minél hatékonyabb érvényesülése érdekében általános szabályként azt célszerű alapul venni, hogy annak a tagországnak a szabályait alkalmazzák, ahol az érintett a munkáját végzi;

– az összehangolásnak ki kell terjednie azokra az ellátásokra is, amelyek a szociális biztonsági rendszerbe és a szociális segélybe is beletartozhatnak;

– azokban a rendszerekben, ahol az ellátás feltétele az állandó lakóhely, a juttatás eléréséhez szükséges időbe a más tagállamokban töltött lakóidőket is be kell számítani;

– a nyugdíjigénylők és a nyugdíjra jogosultak, valamint családtagjaik sajátos helyzete szükségessé teszi olyan rendelkezések meghozatalát, amelyek a betegbiztosítást az ő helyzetükhöz igazítják;

– a rokkantsági juttatásokat illetően az összehangolási rendszernek figyelembe kell venni azon sajátosságokat, miszerint vannak a biztosítási jogviszonytól függő és attól független ellátások;

– a tagállamokban kialakított rendszerek közötti eltérések szükségessé teszik a rokkantsági fok súlyosbodásának esetére alkalmazandó koordinációs szabályok megalkotását;

– időszerű annak a rendszernek a kidolgozása, amely szabályozza az öregkori juttatásokra és a hátramaradottak juttatásaira jogosulttá válást olyan munkavállalók vagy egyéni vállalkozók esetében, akik egy vagy több tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak;

– szükség merült fel a halmozódási és az arányossági elv szerint kiszámított nyugdíjösszeg meghatározására és közösségi törvény általi garantálására olyan esetekben, amikor a tagállami jogszabályok ennél kevésbé előnyösek, ideértve a csökkentést, a felfüggesztést és a megvonást is;

– az EU-n belül mozgó munkavállalóknak és hátramaradottaiknak a csökkentésről, a felfüggesztésről vagy a visszavonásról rendelkező tagállami jogszabályok túlzottan szigorú alkalmazásával szembeni védelme érdekében szükségessé vált a közösségi előírások követését elrendelő szigorú szabályok megalkotása;

– a juttatások folyósításakor előforduló jogosulatlan kettős ellátás elkerülése érdekében szükség merült fel elsőbbségi jogszabályok meghozatalára olyan esetekre, amelyekben átfedés mutatkozik az illetékes tagállam és a lakóhely szerinti tagállam által folyósított juttatások között;

– mivel a tagállamok szabályai eltérnek egymástól, és természetüknél fogva sajátosak, ezért szükség merült fel a nyugdíjasok eltartott gyermekeinek és az árváknak folyósított juttatások tagállami rendszereinek összehangolását szolgáló külön szabályok meghozatalára;

– szükséges a tagállamok kormányzatának egy-egy képviselőjéből álló intézőbizottság felállítása, amelynek feladata különösképpen a rendelet előírásai következtében felmerülő ügyintézési jellegű és értelmezésbeli kérdések tisztázása;

– tanácsadó bizottság létrehozása kívánatos, amelynek keretében a munkavállalók és a munkaadók képviselői megvizsgálják az intézőbizottság elé kerülő kérdéseket;

– a koordinációs szabályok alkalmazhatóságának megkönnyítésére szükség merült fel a tagállami jogszabályok egyedi jellegzetességeit átfogó előírások megalkotására.

A felsorolt elvek, célok és feladatok összefoglalása azt a bonyolult problémakört is tükrözi, amelyet a rendelet keretében kezelni kell. A leírtak azt is segítik megérteni, hogy a tagországok szakemberei miért hangsúlyozzák a rendelet alkalmazásának nehézségeit.

A rendelet értelmezését segítő szervezet – amit irányító vagy adminisztratív bizottságnak hívnak – állásfoglalásai nagyon fontosak, határozatai kötelező érvényűek, de ezzel kapcsolatosan hangsúlyozni kell, hogy a rendelet megmásíthatatlan értelmezésére csak a Bíróság jogosult. Ennek következtében a rendelet alkalmazásában az intézőbizottság határozatain kívül alapvető szerepe van a Bíróság ítéleteinek, esetjogának, ahogy arra már korábban utaltunk.

Az 1408-as rendelet hét rész keretében rögzíti az alkalmazandó szabályokat:

– az első rész: az általános előírások, amely a fogalommeghatározásokat, a rendelet hatályát, az alapelveket és az ezekhez kapcsolódó általános szabályokat tartalmazza;

– a második rész az alkalmazandó jogszabályokkal foglalkozik, rögzítve az általános elvet és az attól való eltéréseket;

– a harmadik rész tartalmazza az egyes juttatási formákra vonatkozó külön előírásokat;

– a negyedik rész az intézőbizottságra,

– az ötödik pedig a tanácsadó bizottságra vonatkozó szabályokat rögzíti;

– a hatodik, vegyes rendelkezéseket tartalmazó rész a rendelet alkalmazásához szükséges együttműködés fontosabb szabályait foglalja magában;

– a hetedik részben jelennek meg az átmeneti és záró rendelkezések, amelyek döntően a rendelet megjelenése (módosítása) előtti időszakok eseményeinek kezelésére vonatkoznak.

Témánk jellegéből adódóan a nyugdíjakra vonatkozó szabályokra koncentrálunk, a többi szabályt döntően csak ebből a szempontból érintjük. A koordinációs szabályrendszer alapelvei abból fakadnak, hogy a nemzeti jogszabályok alkalmazási módját kell meghatározni. Közülük kiemelkedik az egyenlő elbánás elve, amiből kis túlzással a többi is levezethető. Nem véletlenül említi ezt több szerző is a szociális biztonsági rendszerek sarokkövének, egyértelműen következik az alapszerződés szövegéből, miszerint tilos a nemzeti hovatartozáson alapuló mindenféle megkülönböztetés. Az egyenlő elbánás elve szerint azok a személyek, akik valamely tagállam területén élnek, ugyanazokkal a jogokkal rendelkeznek, mint az adott állam polgárai (1408/71. EGK-rendelet I. rész 3. cikkely).

A szerzett jogok védelmének kiemelt fontossága van, amit kétféle formában nevesítenek: egyrészt az ellátásokhoz szükséges jogszerzés, másrészt a szerzett ellátások megtartása érdekében. Ha valamely ellátásnál a jogosultsághoz előírt jogszerző idő szükséges, akkor a tagállamokban szerzett idők összeadhatók (ha az szükséges), és a pénzbeli kifizetéseket – kivételektől eltekintve – lakóhelytől függetlenül teljesítik, vagyis az ellátások exportálhatók. Ezt az alapvető jogot is az alapszerződésben fogalmazták meg, amit az 1408-as rendelet több helyütt tartalmaz a specialitásokra való tekintettel (I. rész 9., 10., 18. stb. cikkelyek).

A szóban forgó jogszabályok nemcsak a hátrányos megkülönböztetést tiltják, hanem az indokolatlan előnyszerzést is, ezért mint alapelv külön kiemelésre kerül „a juttatások találkozásának tilalma”, nevezetesen az, hogy azonos jellegű ellátások, azonos feltételek esetén csak egy országtól járnak, illetve e jogos korlátozásokat akkor is érvényesíteni kell, ha a korlátozásra jogot adó körülmény egy másik országban következik be (I. rész 12. cikkely).

Az előzőkben említett elvek érvényesülését szolgálja az az előírás is, hogy a tagállamok polgáraira egyidejűleg csupán egyetlen ország jogszabályai vonatkoznak (II. rész 13. cikkely).

Az 1408-as rendelet személyi hatálya azokra a munkavállalókra és egyéni vállalkozókra, valamint ezek hozzátartozóira terjed ki, akikre egy vagy több tagállam jogszabályai érvényesek vagy érvényesek voltak, és valamely tagállam állampolgárai, vagy hontalanként, illetve menekültként valamely tagállam területén laknak. Azokra a hátramaradottakra is kiterjed az 1408-as rendelet, akiknek a jogszerzői nem voltak valamely tagállam polgárai, de ők maguk valamely tagállam polgárai. A rendelet külön említést tesz arról, hogy érvényes a köztisztségviselőkre és a velük egy kategóriába tartozó személyekre, mert a köztisztviselők korábban (1997 júniusa előtt) nem tartoztak a rendelet hatálya alá (I. rész 2. cikkely).

Önmagában a személyi hatályra vonatkozó előírás nem pontos, mert a rendelet nem a munkajog, hanem a szociális biztonságra vonatkozó jog szerint határozza meg a személyi hatályt. A pontos értelmezés szerint az 1408-as rendelet azokra a személyekre vonatkozik, akik valamely tagállam szociális biztonsági rendszerébe tartoznak. [Ez a fogalommeghatározásokat tartalmazó I. rész 1. cikkely a)–i) pontjából „derül ki”.] Ezt a megközelítést azért kellett alkalmazni, mert a tagországok egy részében a szociális biztonsági rendszerek vagy azok egy része nem a biztosítási elv alapján szerveződött, illetve működik. (Ezért használjuk mi is ezt a kifejezést, nem pedig a társadalombiztosítást.)

Az 1408-as rendelet tárgyi hatálya azokra a szociális biztonságra vonatkozó jogszabályokra érvényes, amelyek az alapvető szociális biztonságot szolgáló ellátásokat szabályozzák:

– betegségi és anyasági juttatások,

– rokkantsági juttatások, beleértve azokat a juttatásokat, amelyek célja a munkaképesség fenntartása vagy fokozása,

– öregségi juttatások,

– hátramaradottak juttatásai,

– munkahelyi balesetekkel és foglalkozási betegségekkel kapcsolatos juttatások,

– halálozási segély,

– munkanélküli-juttatások,

– családi juttatások.