Ugrás a tartalomhoz

Körkép reform után Tanulmányok a nyugdíjrendszerről

Antal Kálmánné, Augusztinovics Mária, Bod Péter, Borlói Rudolf, Czúcz Ottó, Ferge Zsuzsa, Gál Róbert Iván, Gerencsér László, Major Klára, Martos Béla, Máté Levente, Matits Ágnes, Katharina Müller, Réti János, Simonovits András, Stahl János, Szabó Sándorné Csemniczki Katalin, Szikra Dorottya, Tarcali Géza, Toldi Miklós

Közgazdasági Szemle Alapítvány

4. A NYUGDÍJRENDSZEREKET ÉRINTŐ HARMONIZÁCIÓS TÖREKVÉSEK

4. A NYUGDÍJRENDSZEREKET ÉRINTŐ HARMONIZÁCIÓS TÖREKVÉSEK

A szociális biztonsági rendszerekre a jelenlegi szakaszban nemcsak az a jellemző, hogy azok a tagországok illetékességi körébe tartoznak, hanem az is, hogy a továbbfejlesztésre sincsenek olyan előírások, közösségi célok, amelyek direkt módon jelölnék meg a teljes harmonizálás, az egységesítés megvalósítását. Ugyanakkor a gyakorlatban szerzett tapasztalatok és a közösség keretében folyó együttműködés egyre gyakrabban veti fel, hogy célszerű lenne az egységesítés felé haladni. Ez talán a tudományos körökben merül fel a legintenzívebben, ahol az együttműködés rendkívül szoros, és a politikai céloktól leginkább mentes. (Bár az sem hallgatható el, hogy e körökben jellemző a gyakorlati alkalmazásban való járatlanság.)

Az egységesítés felé történő lépések különböző keretek között és különböző formákban fogalmazódnak meg, és részben különböző hagyományokra építenek.

Az uniós szabályozás központjában értelemszerűen a koordinálás áll. E tekintetben az alapvető célkitűzés, amelyet az Európai Tanács fogalmazott meg és a Bizottság feladatként kezel: a koordinációs rendszer egyszerűsítése (e témában a tervezetek vitája folyik).

A koordinálás egyszerűsítése kapcsán az egységesítésre irányuló törekvés legmarkánsabban úgy jelenik meg, hogy javaslatok születnek az EU-n belül mozgó munkavállalók egységes nyugdíjrendszerére vonatkozóan. A javaslatok szerint az EU-n belül mozgó munkavállalók olyan közösségi szabályrendszer keretébe tartoznának, amely rendszer nem lenne kedvezőtlenebb, mint a koordinációs szabályozás, és amelynek finanszírozására biztosítási alapú megoldást javasolnak, ahol járulékot fizetne a munkáltató és a munkavállaló (amit egyes elképzelések szerint esetleg közösségi alapból egészítenének ki). A javaslattevők feltételezték, hogy ez a közösségi szabályozás a nemzeti rendszereket is az egységesség felé mozdítaná. A szóban forgó rendszerekre vonatkozó javaslatok először még akkor jelentek meg, amikor az EU-nak 12 tagállama volt, és a javaslatot a „13. állam rendszerének” nevezték. A jelenlegi javaslatokat már a „16. állam rendszerének” nevezik. A megoldás ellen szóló érvek közül legmarkánsabb az, hogy a jó keresetű biztosítottakat vonná ki a nemzeti rendszerek hatálya alól, amelyek enélkül is finanszírozási problémákkal küszködnek.

Az egységesítés egy sajátos formája jelentkezett „a szociális politikák összefogására” irányuló javaslatként. Az elképzelés abból indult ki, hogy az európai szociális biztonsági rendszerek ugyan eltérők, de a vele kapcsolatosan felmerülő problémák azonosak, amikre együttesen kellene megoldást találni. Ezek a megoldások pedig az egységesítés irányába hatnának. Az elképzelés megvalósulását azonban korlátozta, illetve korlátozza az, hogy a tagállamok nem nagyon hajlandók olyan célkitűzéseket elfogadni, amelyeket saját szociális biztonsági rendszerükkel nem értek, illetve érnek el. A kezdeményezés eredményeként a tagországokban végrehajtott reformokkal kapcsolatos elemző és összehasonlító munka előtérbe került.

Ugyancsak a koordinációhoz kapcsolódik az az elképzeléshalmaz, amelyik a jelenlegi koordinációs rendszer egyik alapelvének az egyenlő elbánás elvének következetesebb alkalmazásából adódik. A nemek közötti megkülönböztetés felszámolása keretében a nyugdíjrendszert illetően az egységesítés követelménye fogalmazódik meg az öregségi nyugdíjkorhatár fokozatos egységesítésében. A vonatkozó irányelv alapján minden tagország (ahol a női korhatár alacsonyabb) előirányozta a korhatár egységesítését. Kisebb az előrelépés a hozzátartozói ellátások esetében, amelyeknél a nemzeti nyugdíjrendszerekben a hagyományos családmodellre épülő szabályozásból következően a férfiakra vonatkozó jogosultsági feltételek szigorúbbak a nőkre vonatkozókénál. (A nyugdíjrendszerekben a munkaügyi szakterülettel ellentétben nem jellemző a nők hátrányos megkülönböztetése. Igaz, hogy a bérezés és az előremenetel területén még mindig létező – általában burkolt – megkülönböztetés következményei a nyugdíjakban érvényesülnek, de ezek nem a nyugdíjjogi szabályozásból erednek.)

Az egyenlő elbánás elvével is összefügg, de alapvetően a piac zavartalan működésének, a tőke szabad mozgásának biztosítása az indítéka azoknak a törekvéseknek, amelyek a kiegészítő nyugdíjrendszerekkel kapcsolatosak. Az Európai Bizottság szorgalmazza, hogy a kiegészítő nyugdíjrendszerekre közösségi keretszabályokat dolgozzanak ki, elsősorban a nyugdíjalapok prudens szabályozására, a szakmai mobilitás akadályainak felszámolására és a tagállamok adóztatási szabályainak koordinálására.

A szociális biztonsági rendszerek és ezen belül a nyugdíjrendszerre vonatkozó elképzelések harmonizálásának másik fő vonala a szociális egyezményekhez kapcsolódik. Ezen egyezmények témánk szempontjából alapvető fontosságú eleme a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 102. számú egyezménye a szociális biztonság minimális normáiról. Ezen normatív szabályozás célja, hogy irányt mutasson a társadalmi biztonsági rendszerek kialakításához, módosításához, illetve a szabályozás követelményrendszerének kialakításához, továbbá – a kötelező beszámolókon keresztül – a szociális biztonsági rendszerek stabilitásához.

Az egyezmény, amelyet 1952. június 4-én fogadott el a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet általános konferenciája, 1955. április 27-én lépett hatályba, és máig is meghatározza a szociális biztonsági rendszerek tartalmát és alapelemeit:

– orvosi ellátás,

– táppénz,

– munkanélküli-segély,

– időskori ellátás,

– üzemi baleset esetén járó ellátás,

– családi juttatások,

– anyasági ellátás,

– fogyatékosok ellátása,

– hozzátartozói ellátások.

Az egyezmény a nyugdíjakat érintően előírást ad a korhatárra, a védelemben (nyugellátásban) részesülők körére, valamint az ellátás minimális mértékére, továbbá a juttatások korlátozásának lehetőségére. Az öregségi korhatár maximumaként a 65. évet jelöli meg, ami akkor léphető túl, ha az adott országban azt az idős személyek munkaképessége indokolja. Az időskori védelemnek legalább a munkaerő 50 százalékára vagy az összlakosság 20 százalékára ki kell terjednie, és emellett biztosítani kell minden időskorú számára egy minimális ellátást, ha saját jövedelemforrásai kisebbek ennél a mértéknél. A minimális ellátás függ a nyugdíjas háztartásának összetételétől, egyéb jövedelmétől és a szakképzetlen munkások bérétől. A nyugdíjban részesülőknél a minimális ellátást a biztosítási, helyben lakási idő, a járulékfizetési mérték, továbbá a vonatkozó átlagkereset alapján határozzák meg. Az öregségi ellátások felfüggeszthetők, csökkenthetők, ha a jogosult aktív gazdasági tevékenységet folytat.

A 102. számú ILO-egyezmény elfogadását követően kezdődött meg az Európai Szociális Karta előkészítése, amelyet az Európa Tanács 1961-ben fogadott el, és 1965-ben lépett hatályba. Ez a dokumentum tekinthető az európai szociális jog alapjának. Az Európai Szociális Karta 38. cikkelyéből (egy) a 12. foglalkozik a szociális biztonsághoz való joggal. A karta – jellegénél fogva – az alapvető követelményeket fogalmazza meg, ami a társadalmi biztonsági rendszerek tekintetében azok létrehozását, fenntartását, fejlesztését, valamint a két és többoldalú kapcsolatok kiépítésének igényét rögzíti. Legegzaktabb része azon előírás, amely szerint a társadalmi biztonság szintjét az egyezményt elfogadó országok legalább a 102. számú ILO-egyezményben körvonalazott módon tartják fenn, beemelve ezzel a 102-es egyezményben meghatározott követelményeket az Európai Szociális Kartába, amely az idők folyamán változott, kiegészült, majd a Módosított Európai Szociális Kartaként fogalmazódott meg azzal a céllal, hogy fokozatosan átvegye az Európai Szociális Karta helyét.

Magyarország az Európai Szociális Kartát – amelyet korábban minden uniós ország ratifikált – 1999-ben ratifikálta, ez azonban nem terjed ki az előzőkben említett, a társadalmi biztonságról szóló 12. cikkelyre. Ezen cikkelyt az uniós országok közül egyedül Nagy-Britannia nem ratifikálta. (A szóban forgó egyezmények sajátossága, hogy van egy kötelezően alkalmazandó „csokor”, a többi részt pedig fokozatosan fogadhatják el az egyezményhez csatlakozó országok.)

Témánk szempontjából fontos egyezmény még a rokkantsági, öregségi és hozzátartozói ellátásokról szóló 128. számú ILO-egyezmény, valamint a 131. számú ajánlás, amelyek a 102. számú egyezményben megfogalmazott követelmények szintjének emelését szorgalmazzák.

Ezt a folyamatot karolta fel a Közösség akkor, amikor a szociális kérdéseknek az előzőekben említett összefogásáról folyt a vita. A szociálpolitikák egységesítése helyett csak a szociális kérdések EU-n belüli fontosságának hangsúlyozására nyílt lehetőség, ami a Közösségi Kartában mint szabályozóban valósult meg. A Közösségi Karta a Közösség szociálpolitikájának alapelveit foglalja össze, konkrétságában elmaradva az Európai Szociális Kartától. A Közösségi Karta ugyanakkor „visszautal” az ILO-egyezményekre és az Európai Szociális Kartára, felértékelve ezzel az azokhoz való viszonyt, erősítve a korábban említett követelményeknek való megfelelés kényszerét.

Befejezésképpen térjünk vissza a tanulmány elején feltett kérdésekre, amelyekre az eddigiek alapján nagyon rövid válaszokat adhatunk.

Az Európai Unióhoz való csatlakozás után is olyan nyugdíjrendszere lesz Magyarországnak, amilyet kialakít magának, és a nyugdíjak akkorák lesznek, amelyek finanszírozására képes lesz az ország. Azok a személyek, akik Magyarországon kívül az EU tagországaiban is szereznek jogosultságot, mindenhonnan az adott ország szabályai szerint kapják a nyugdíjat a tanulmányban vázolt módon, az EU jelenlegi és a közeljövőben várható jogrendje alapján.

A legfontosabb feladat az EU-n belül mozgó munkavállalókra vonatkozó koordinációs szabályok elsajátítása és a zavartalan alkalmazás többi feltételének biztosítása, valamint a Közösségi Kartából adódó minimumkövetelményekhez való igazodás.