Ugrás a tartalomhoz

História 2003-07

Glatz Ferenc , Berend T. Iván , Farkas Ildikó , Sipos Péter , Kemenczei Tibor , Kristó Gyula , Borhi László , Del Medico Imre , Farkas Ildikó , Farkas Ildikó , Csorba László , Pótó János , Pandula Attila

História

2. fejezet -

A jóléti állam válság és kiutak

BEREND T. Iván

A jóléti állam: válság és kiutak

Szociális állampolgárság?

A második világháború után egész Nyugat-Európában kiépült a jóléti állam. Ám a szegényes, de a maga eszköztárával nagyvonalú államszocialista jóléti intézmények mára, mint sokan állítják, válságba jutottak. Napjaink nemzetközi irodalmából tucatjával idézhetnék a jóléti állam lélekharangját kongató álláspontokat.

Két tényezőt szokás emlegetni e válság okaként. Egyrészt a gyilkos világgazdasági versenyt, ami a globalizált, szabad kereskedelmi világban minden országot versenyre kényszerít, és a nagy szociális terhek csökkentését követeli meg a versenyképesség érdekében. Másik legfőbb okként a demográfiai folyamatok változásait emelik ki: a születési ráták egyszerű népességi reprodukció alá zuhanását, valamint az átlagéletkor jelentős meghosszabbodását, mintegy 76-78 évre emelkedését, ami egyszerre növelte meg az idős, inaktív korosztályok létszámát és csökkentette lényegesen az aktív népesség arányát. Ez egyre elviselhetetlenebb anyagi terhet hárít a társadalomra, aminek az nem képes eleget tenni. Ha a demográfiai trendek nem változnak, a következő húsz év során a nyugdíjkiadások megkétszereződnek.

A jelentős számú bevándorló ugyancsak megnövelte a szociális kiadásokat, hiszen a bevándorlók tömege nagyban erősíti a társadalomból való kirekedés tendenciáját is: az 1980-as évek közepén Nyugat-Európában mintegy 50 millió ember élt a nemzeti kereseti szint felét sem elérő jövedelmi szinten. A társadalomból való kihullás különösen megdöbbentő adatai jellemzik a piaci viszonyok közé illeszkedő volt szocialista országokat.

I. A jóléti állam kialakulása, 1883–1942

Hogy megvizsgálhassuk a jóléti állam megkérdőjelezésének okait, mindenekelőtt tekintsünk vissza a jóléti állam születésére és jellemzőire!

Bismark, 1883

Az intézmény gyökerei a 19. század végére nyúlnak vissza. A szociáldemokrácia elleni harcban ugyanis Bismarcknak, a német „vaskancellárnak” hamar fel kellett ismernie, hogy a szociáldemokrácia betiltásának fegyvere visszájára fordult, és fokozatosan a legnagyobb párttá tette a szociáldemokráciát. Ekkor úgy akarta kifogni a szelet ellenzéke vitorláiból, hogy átvette annak szociális programját, és nekilátott megvalósításához. Így került sor 1883-ban a világ első kötelező betegbiztosítási programjának bevezetésére. 1884-ben követte ezt a kötelező ipari balesetbiztosítás meghonosítása, majd 1889-ben a nyugdíj és rokkantsági nyugdíj intézményeinek bevezetése. Mindez nem állampolgári jogon járt, csak a szocialisták tömegbázisát célozta meg: az ipari munkásokra vonatkozott.

Az intézkedések nemzetközi hatása felmérhetetlennek bizonyult. A svéd király már 1884-ben bizottságot hívott életre a német rendszer tanulmányozására, amit a következő évben Dánia is követett. A skandináv országokban 1891 és 1913 között azután mindenhol meghonosult a betegség- és balesetbiztosítás, valamint a nyugdíjintézménye. Itt a jóléti intézmények az egész társadalomra kiterjedtek. Érdekes módon, a jóléti törvényhozásban a szocialista, liberális és konzervatív pártok egyaránt kezdeményezőkként léptek fel.

A szakirodalom zömében mégis a szociáldemokráciának ítélik a pálmát. Az ő programjuk és megerősödött pártjuk, valamint szakszervezeteik kényszerítették versenyre, állítják, a polgári, sőt arisztokratikus pártokat is. Mi több, az 1891-ben XIII. Leó pápa által kibocsátott Rerum Novarum a hívekért folytatott verseny révén a katolikus egyház szociális doktrináját is megalapozta.

Világgazdasági válság, 1929–33

A jóléti állam kibontakozásának igazi korszaka azonban a nagy világgazdasági válság (1929–33) és a második világháború éveivel (1939–45) jött el.

A nagy válság nemcsak a nyomor és munkanélküliség addig ismeretlen mélységeit nyitotta meg, hanem versenyre is kényszerítette a fejlett nyugati demokráciákat a jobb- és baloldali populizmusok szélsőségeivel. Az Egyesült Államokban, ahol a jóléti intézmények addig ismeretlenek voltak, Roosevelt elnök ekkor jelentette ki: „a demokráciának be kell bizonyítania, hogy kormányai felelősséget vállalnak népeik szociális biztonságáért”. Ennek jegyében vezette be az ún. „social security” intézményét.

A világháború még nagyobb nyomatékot adott a társadalmi szolidaritás elvének. John Steinbeck amerikai író, aki a háború alatt haditudósítóként Európában tartózkodott, 1943-ban arról számolt be, hogy „az egyszerű emberek rendkívül sokat tanultak... Meg akarnak szabadulni a szükség rabszolgaságától, azt akarják, hogy mire hazamennek a frontokról, legyen államilag biztosított iskola gyermekeiknek és egészségi ellátás családjaiknak.” Ebből a tömegigényből és a társadalmi szolidaritás háborús tapasztalatából és az 1930–40-es évek nyomorúsága közepette emelkedett fel a nyugat-európai jóléti állam.

Svédek, angolok, 1932, 1942

Az első, valóban komplex jóléti állam Svédországban jött létre az 1932-ben kormányra került szociáldemokrácia vezetése alatt. Magát a jóléti állam kifejezést 1941-ben vezette be az angol Temple érsek, aki a demokráciák „welfare” elkötelezettségét állította szembe a diktatúrák „warfare”, háborús és erőszakra épülő rendszereivel.

Az első átfogó törvényhozási tervet még a konzervatív Churchill-kabinet tagja, Lord William Beveridge dolgozta ki 1942-es híres „Jelentésé”-ben. A katonai „győzelem célja – szögezte le –, hogy a háború után jobb világban élhessünk, mint korábban. Meg kell szabadulni a szükségtől.” Minden állampolgár ingyenes egészségi ellátáshoz kell hogy jusson. A gyermekek után támogatást kell nyújtani a családoknak, s az idősebb generációknak biztonságot teremtő nyugdíjat kell folyósítani. Így került sor Angliában 1945 és 1948 között – amikor még jegyre osztották az élelmiszert és nélkülözött a lakosság – az átfogó jóléti törvényalkotásra, ami megvalósította a Beveridge-bizottság által kidolgozott terveket. Thomas Humphrey Marshall, a cambridge-i egyetemen 1949-ben tartott előadásában fogalmazta meg a „szociális állampolgárság” elvét, ami az egyéni és politikai szabadság biztosítása után a szociális biztonságot is állampolgári jognak minősítette.

Hasonló jóléti intézményeket vezettek be Belgiumban, Franciaországban, Svájcban és Németországban is. A jóléti állam újrafogalmazta az állampolgári jogokat, s valóban beillesztette azokba a jóléti ellátás jogát, hogy – mint mondották – a nemzeti közösségek „teljes jogú tagjává” emeljenek minden állampolgárt. A biztosított juttatások köre egyre szélesedett, a fizetett szabadság egyre hosszabb, a munkaidő egyre rövidebb lett, az ingyenes, állampolgári jogon biztosított iskolázás, egészségi ellátás és nyugdíj mellett átképzési költségeket nyújtott, fizetett szülési szabadságot, szubvencionált lakásbérletet s számos más juttatást is biztosított. (Szerényebb eszközeivel az államszocializmus hasonlóan járt el.)

Hidegháború és jóléti verseny

Nem lehet elvonatkoztatni e folyamat elemzése során a hidegháború hatásától sem. A katonai és gazdasági verseny mellett ugyanis jóléti verseny is kibontakozott a két párhuzamosan létező és egymással szemben álló világrend között. A szocializmus egyenlősítő elveivel és – szegény országokról lévén szó – szegényes gyakorlatával vette fel ugyanis – nem nagy sikerrel – a versenyt a Nyugattal. A Nyugat viszont erre válaszul az „emberarcú kapitalizmust” hirdette meg. A szociális kiadások a háború előtti évekhez képest Olaszországban már 1957-re 14-szeresére emelkedtek, Franciaországban és Svédországban hat-, illetve hétszeresére, és Nyugat-Európa egészében is négyszer annyit költött az állam erre a célra, mint a háború előtt. A nemzeti jövedelem nem kevesebb, mint 40-50%-át fordították jóléti kiadásokra.

A jóléti állam magas adóztatással és a jövedelmek újraelosztásával törekedett a társadalmi egyenlősítésre. Az ingyenes társadalmi juttatások és a progresszív adóztatás együttes hatására a jövedelmi polarizáltság érdemben csökkent: Dániában és Svédországban például a lakosság legmagasabb jövedelmi kategóriájába tartozó 5%-a 1939-ben az összes jövedelem 27-28%-át kapta, s ez az arány 1964-re 17-18%-ra zuhant. Angliában az e jövedelmi kategóriába tartozók részesedése 30%-ról 19%-ra esett. Az egyéni fogyasztás egyötödét-egynegyedét a költségvetés finanszírozta a jövedelmek átcsoportosítása révén.

II. A jóléti állam jelenkori története

A mégoly vázlatos történeti áttekintés is három igen fontos kérdés megválaszolásának feladatát állítja elénk:

1. A jóléti állam csak a gazdag országok luxusa lehet, mégpedig ott is csak a nagy prosperitás időszakában?

2. A szociális terhek közösségi, állami vállalása hátrányos-e a gazdasági növekedésre, és rontja-e a jóléti államok versenyképességét?

3. Az adóztató, egyenlősítési tendenciákat hordozó jóléti állam azokat a rétegeket sújtja-e, amelyek nagyobb jövedelmeik révén a felhalmozás pillérei, s ezzel tovább fékezi a lehetséges növekedést?

A gazdag országok luxusa?

Ami az első kérdést illeti, a vázlatos történelmi áttekintés is világossá teszi, hogy a jóléti állam kiépítése éppen akkor indult történelmi útjára, amikor a bevezetését kezdeményező országok éppen mély válságokkal és háborús nyomorúsággal küzdöttek. Németország a 19. század végén, amikor az alapvető jóléti intézményeket bevezette, változatlan és összehasonlítható, 1991. évi árakon számítva kereken 3000 $ egy főre jutó bruttó nemzeti termékkel (GDP) rendelkezett. Svédország 1932 és 1939 között, amikor a jóléti államot kiépítette, 3600–5000 $ között növekvő egy főre jutó GDP-vel bírt. Nyugat-Európa egésze 1950 és 1960 között, amikor a jóléti állam általánossá vált, kereken 5000–7000 $ egy főre jutó jövedelmet számlált. Az elmaradottabb Mediterráneum, valamint Közép- és Kelet-Európa 1950 és 1973 között 2000–7000 $ közötti jövedelemmel rendelkezett, vagyis – mivel összehasonlítható árakról van szó – ugyanabba a jövedelmi sávba esett, mint Németország, Svédország s az 1950 körüli Nyugat-Európa, amikor a jóléti állam ott kiépült. Ebben az értelemben tehát aligha beszélhetünk „koraszülött” kelet- európai jóléti államról, vagy arról, hogy ezek az országok nem engedhetik meg maguknak ezt a „luxust”.

A növekedés hátráltatója?

A második kérdés, vajon hátráltatta-e a szociális terhek vállalása a gazdasági növekedést, ugyancsak kvantitatív választ követel. Ebből a szempontból különlegesen tanulságos az amerikai és a nyugat-európai összehasonlítás: az Egyesült Államok, amely nem épített ki jóléti államot, 1950 és 1973 között kereken 60%-kal növelte egy főre jutó jövedelmét, a jóléti Nyugat-Európa ugyanezen évek során viszont közel 2,5-szeresére, vagyis mintegy háromszor olyan gyorsan! 1950 és az ezredforduló között az USA 286%-os, Nyugat-Európa 390%-os növekedést ért el. A munka termelékenységi szintjét Nyugat-Európa az amerikai mintegy feléről 1970-ig annak kereken 70%-ára fokozta, majd a század végére elérte. A tények tehát nem igazolják a mítoszt, a jóléti állam növekedést fékező hatását.

A kikényszerített takarékosság: „malacpersely”

Különösen érdekes a harmadik kérdés: vajon gazdasági hátránnyal jár-e a jómódú lakosságot terhelő adóztató, újraelosztó, jövedelmet kiegyenlítő jóléti állam? E kérdésre adandó válaszhoz az angol Nicholas Barr röviddel ezelőtt megjelent kutatási eredményeihez fordulok. Ő ugyanis szellemesen szétválasztotta a jóléti állam két alapvető funkcióját. Az egyiket, a jómódúaktól elvevő és a szegényebbeket támogató, újraelosztó funkciót „Robin Hood”- (mi nevezzük így: Rózsa Sándor-) funkcióként jelöli, míg a másikat „malacpersely funkciónak”. Ez alatt azt érti, hogy a jóléti állam nemcsak a társadalom különböző rétegei között osztja újra a jövedelem egy részét, és ezzel kiegyenlítő szerepet játszik, hanem minden egyes állampolgár életciklusán belül is újraelosztó szerepet gyakorol. Ez azt jelenti, hogy bizonyos jóléti intézmények finanszírozásához az állam ugyanattól a személytől veszi el az összeget, akinek azután visszajuttatja azt. Például a biztosított nyugdíj esetében az állam az életciklus középső szakaszában elvesz, hogy a későbbi szakaszában visszaadja azt. Az ingyenes iskola esetén az életciklus középső szakaszában elvesz, de – családon belül számítva – korábbi szakaszára vonatkozóan visszaad. Ezt a funkciót úgy tekinthetjük, mintha az illető állampolgár maga tenné be a pénzét a malacperselybe, hogy azután kivehesse, amikor szükséges. Brit elemzők Angliára vonatkozó számításai szerint a jóléti állam kiadásainak mintegy kétharmada az életciklusonbelüli újraosztás, vagyis nem más, mint kényszerített takarékosság, s a „Rózsa Sándor”-funkció csak a kiadások egyharmadára vonatkozott. Ezt az arányt nagyjából hasonlónak tekinthetjük egész Nyugat-Európára vonatkozóan.

Magánügy vagy beavatkozás?

Az állami beavatkozás és a jóléti állam politikai ellenfelei – Ronald Reagan, Margaret Thatcher, George W. Bush, hogy e politika legismertebb képviselőit idézzem – azt állították, állítják, hogy a paternalista beavatkozás helyett ezt a kérdést magánügyként kell kezelni, és rábízni az emberek egyéni döntésére. Csakhogy az egyén nem tud évtizedekre előre kalkulálni, s nem is rendelkezik a megfelelő információkkal ehhez! A bizonytalanság és kockázat túl nagy a hosszú távú döntések esetén. A jóléti intézmények privatizálása, a magániskola, magán egészségi és -nyugdíjbiztosítás, amit most az amerikai kormányzat sürget, elkerülhetetlenül arra vezet, hogy a társadalom bizonyos rétegei kiesnek a szociális védőháló hatalmas lyukain, s kizárják magukat a társadalomból. Magánügy, miért nem voltak körültekintőbbek – mondhatják és mondják is e politika hívei. A valóságban azonban nem az, hiszen az utcán élőket is kórházba kell vinni, gyermekeit iskolába kell adni stb., vagyis végül a társadalmi gondoskodás más formái válnak szükségessé.

Tanulság: jövedelemkiegyenlítő állam

Félreértés ne essék: nem állítom, hogy a hosszú munkanap és az évi két hét szabadság embertelensége nem vezet több jövedelem termelésére. Nem állítom, hogy az ingyenes iskolai és egészségi ellátás olcsó az államnak, mintha mindezt az állampolgárra bízná. Természetesen nem. De határozottan állítom, hogy a jóléti állam biztonságot és valamelyest kiegyenlítést teremtő hatása tudja csak megteremteni azt a kiegyensúlyozott belső piacot, mely hosszú távon végül is növekedést előmozdító szerepet játszik. Közgazdasági közhely, hogy minél szélsőségesebb a társadalmi polarizáció, minél több a szegény ember és a társadalomból kiszorultak száma, annál törékenyebb, sérülékenyebb egy ország gazdasága és hosszú távú növekedése. Hadd támasszam ezt is alá néhány beszédes adattal: a lakosság legnagyobb jövedelemmel rendelkező felső 10%-ának Japánban, Koreában és Svédországban mintegy nyolcszor akkora jövedelme van, mint a társadalom legkisebb jövedelmű alsó 20%-ának. Németországban, Hollandiában és Angliában 9-10-szer akkora, míg Amerikában ez a különbség már 15-szörös, Brazíliában 20-szoros, Mexikóban és Venezuelában 25-szörös. A jövedelemkiegyenlítő országok nem szenvedtek hátrányt, sőt, előnyre tettek szert.

Érdemes egy pillantást vetni az 1973 utáni Nyugat-Európára! A jóléti állam válsága ellenére mindenütt az észlelhető, hogy az alapvető jóléti intézmények nem szenvedtek nagyobb csorbát, sőt a legtöbb esetben a jóléti kiadások növekedtek. Az Európai Unió közös valutazónájában, vagyis 11 országban az 1980–90-es évek közepe közötti évtizedben az egy főre jutó szociális kiadások összege 13%-kal emelkedett, Írországban pedig egyenesen 35%-kal, míg a családi és gyermekek utáni juttatások egy főre jutó összege 56%-kal. Közismert, hogy mindezen közben Írország, mely az Európai Unióba való felvételekor (1973) az unió átlagjövedelmének 58%-át érte csak el, napjainkra teljesen felzárkózott az unió szintjére, sőt Európa egyik leggazdagabb országává vált. Olaszországban és Franciaországban a jóléti kiadások 31, illetve 25%-kal nőttek.

Válságban van-e egyáltalán az európai jóléti állam? Osztom azoknak a nézetét, akik azt hangsúlyozzák, hogy nincs válságról szó, csak új, megoldást követelő, de megoldható gondokról. Bizonyos, hogy néhány túlhajtást, úgyszólván luxusgondoskodást le kell nyesegetni, különösen a demográfiai fenyegetettségre időben fel kell figyelni, hogy megoldást dolgozzanak ki.

III. Piaci fundamentalizmus kontra jóléti állam

A jóléti állam megkérdőjelezése azonban napjainkban nem annyira a valóság tényein alapszik, mint inkább ideológiai mítoszokon és azokra alapozott politikai meggyőződéseken.

Az USA példája

E mítoszok egyik, tényekben gyökerező eleme úgy írható le, hogy az 1973 utáni strukturális válság időszakában az Egyesült Államok gyorsabban és sikeresebben tudott alkalmazkodni az átalakulás technikai-szerkezeti követelményeihez, mint a fejlett Európa. Ez sok tényezőből, többek között különösen magas gazdasági szintjéből, különleges, történelemben gyökerező rugalmasságából, az állandó tömeges bevándorlás révén egyes szektorokban biztosított különlegesen alacsony munkabérekből fakadt. A neoliberális gazdasági iskola és az arra alapozott politika azonban mindezt úgy hirdette, mint az állami beavatkozással meg nem zavart szabad piac diadalát, az egyetlen helyes és követendő politika mintáját.

Az osztrák-angol Friedrich Hayek, a keynesi gazdaságtan és politika ősellensége meggyőződéssel hirdette, hogy az államnak csak az a feladata, hogy védje az egyéni szabadságot, valamint a piac és a verseny szabadságát – semmi több. Emberi, politikai szabadság és szabad piac nála elválaszthatatlan előfeltételei egymásnak, s mint egyik könyvének címével is kifejezte, az állami beavatkozás „út a szolgaságba”. Az amerikai Milton Friedman a roosevelti New Deal politikáját „a szabad társadalomból elvezető útnak” minősítette, ami ha folytatódik – szögezte le 1977-ben –, „Amerika elveszíti szabadságharcát”. Friedman a jóléti állam filozófiáját úgy jellemezte, hogy az rendőrök küldése más emberek pénzének kizsebelésére. Ebben az előadásában Friedman egy gazdagra, szegényre egyaránt érvényes, rendkívül alacsony, 16%-os adót javasolt, igen minimális állami kiadásokkal, úgyszólván minden állami funkció privatizálásával, ami „a családokat és egyéneket teszi felelőssé az iskolázásért, egészségi biztosításért és nyugdíjakért”.

A közgazdaság-tudomány felelőssége

Ezeket a nézeteket mind Hayek, mind Friedman esetében Nobel-díj emelte a magasba az 1970-es években. A javaslatokat azután politikai hívei azóta is nagy igyekezettel ültetik át a gyakorlatba. Az 1980-as évektől valóságos „deregulációs verseny” indult meg a világban. Soros György ezt a közgazdasági-politikai világnézetet és deregulációs lázat találóan „piaci fundamentalizmusnak” nevezte, ami „a pénzügyi tőkét ültette a vezető ülésbe”. A piaci mechanizmus és profit motivációja – érvelt Soros – az élet azon szféráira is kiterjeszkedett, ahová egyáltalán nem tartozik. Talán meglepő, hogy a multimilliárdos pénzügyi vállalkozó elítéli azt a közeget és politikát, amiben felemelkedett. „Az ideológiai szenvedéllyel hirdetett piaci szupremácia” veszedelmes hiba, ahogy Joseph Stieglitz, a Világbank korábbi gazdasági főtanácsadója, Nobel-díjas Harvard egyetemi közgazda írta legutóbbi könyvében. Soros is, Stieglitz is nélkülözhetetlennek tartja az állam szerepét, szabályozó tevékenységét, és a piaci mechanizmust alkalmatlannak ítéli társadalmi problémák megoldására.

A jóléti állam a piaci fundamentalizmus számára azonban a bajok forrása, megszüntetendő anomália. A jóléti állam válságának koncepciója és felszámolásának sürgetése ebből a világnézetből fakadt. Tény, hogy a gazdasági és társadalmi változások a jóléti intézmények számos elemének újragondolását és reformját követelik meg, ez azonban nem vonta és vonhatja kétségbe az intézmények életképességét és alkalmazkodni tudását. A jóléti állam ugyanis – nézetem szerint – a 20. század legnagyobb társadalmi vívmánya.