Ugrás a tartalomhoz

História 1985-056

Németh György , Havas László , Székely György , Györffy György , Szûcs Jenõ , Heckenast Gusztáv , Bölöny József , Hegyi Klára , Trócsányi Zsolt , Wellmann Imre , Hahner Péter , Urbán Aladár , Kosáry Domokos , Lackó Mihály , Hanák Péter , Vadász Sándor , Burucs Kornélia , Niederhauser Emil , Szabó Dániel , Mucsi Ferenc , Hajdu Tibor , Menyhárt Lajos , Pölöskei Ferenc , Nagy Zsuzsa, L. , Vörös Károly , Tilkovszky Loránt , Balogh Sándor , Pótó János , Glatz Ferenc

História

13. fejezet -

Elnökválasztás, elnöki hatáskör. Az amerikai elnök megválasztása és hatásköre

URBÁN Aladár

Elnökválasztás, elnöki hatáskör

Az amerikai elnök megválasztása és hatásköre

Az újkor hajnalának két legjelentősebb alkotmánya az 1789-ben életbe lépett amerikai és az 1791-ben szentesített francia alkotmány volt. Bár mind a kettő azonos korszak szülötte, jelentős az eltérés közöttük. A francia királyság alaptörvénye, amely az abszolút uralkodót az alkotmány korlátai közé kényszerítette, jelentősen csökkenhette a központi hatalom súlyát. Ezzel szembenaz Egyesült Államok alkotmánya erősen centralizált hatalmat adott a köztársaság elnökének kezébe. Az utóbbi ugyanis nemcsak a végrehajtó hatalom feje, akinek kormányában nincs miniszterelnök (s az egyes tárcák vezetői csak a tanácsadó szerepét töltik be), hanem egyben az Egyesült Államok haderejének és az egyes államok milíciájának – mai nevén: a Nemzeti Gárdának – a főparancsnoka. Az amerikai elnök nevezi ki – a Szenátus hozzájárulásával – a hadsereg parancsnokait, a kabinet tagjait, a nagyköveteket és követeket, a Legfelső Bíróság tagjait, a szövetségi hivatalok vezetőit. Joga van nemzetközi szerződéseket kötni, ugyancsak a Szenátus kétharmadának jóváhagyásával. Mint a végrehajtó hatalom feje, maga nevezi ki tanácsadóit és a Fehér Ház népes tisztviselői gárdáját. A törvényeket megvétózhatja (bár a Kongresszus két házának kétharmados többségű szavazata azt megsemmisítheti), amnesztiát és kegyelmet adhat. Háború esetén a hadműveletek legfőbb irányítója, jogosult az alkotmány előírásainak felfüggesztésére, katonai kormányzat bevezetésére, szükség esetén a törvények végrehajtásának karhatalommal történő kikényszerítésére, a belső zavarok elnyomására.

Erős centralizáció, nagy távolságok

Az Egyesült Államok elnökének ez a széles jogköre őt a világ egyik legnagyobb hatalmú államfőjévé teszi. Hatáskörének kialakulásához tudnunk kell, hogy a függetlenséget az 1783. évi párizsi békével véglegesen biztosító amerikai államok igen nehéz körülmények között tértek át a békés életre. A háború nagy adósságokkal járt, Angliával megszakadtak a korábbi kereskedelmi kapcsolatok, a vagyonosok egy része elmenekült, a leszerelt katonák munka nélkül voltak, az infláció súlyos károkat okozott. A tizenhárom független állam valójában csak igen laza közösséget alkotott, mert a nehezen elfogadott és csak 1781-ben életbe lépett ún. Konföderációs Cikkelyek inkább valamiféle együttműködési szerződésre hasonlítottak, mint igazi alkotmányra. Az okmány értelmében ugyanis az államoknak sem központi végrehajtó hatalma, sem törvényhozása, sem bírósága nem volt. A pénzügyi nehézségek növekedésével az egyes államok között is feszültség támadt, gazdasági háborúság keletkezett. A brit birodalomból frissen kiszakadt volt gyarmatok sem haderővel, sem flottával nem rendelkeztek, így nem sok esélyük lehetett arra, hogy Angliát rákényszerítsék az 1783. évi szerződés értelmében a Nagy Tavak vidékén feladott, de még mindig megszállva tartott határerődök kiürítésére. Mindezt tetézte a belső nyugtalanság és elégedetlenség, amely 1786–87-ben Massachusettsben, az egyik legnagyobb államban nyílt felkeléshez vezetett.

Ilyen körülmények között került sor arra, hogy az egyes államok által delegált politikusok 1787 nyarán Philadelphiában titkos értekezletek sorozatán dolgozzanak ki egy olyan alkotmánytervezetet, amely az államok laza konföderációjából valódi államszövetséget (föderációt) hoz létre, s annak élére széles körű hatalommal felruházott elnököt állít. Az alkotmányozó konvención a forradalom vezetésében döntő szerepet játszó kereskedők, hajótulajdonosok és bankárok konszolidációs törekvései érvényesültek. Az erős központi államhatalom garanciát nyújthatott az államadósságok visszafizetésére, az ehhez szükséges adók behajtására, az államok közötti ellentétek, az egyes államokon belüli népmozgalmak felszámolására. Ugyanakkor ez az új államszervezet, amely bizonyos jogokat elvont a tagállamoktól és azt a nagy hatalmú elnök és a központi végrehajtó hatalom kezébe adta, volt a biztosíték arra is, hogy az Egyesült Államok képes lesz kivívott függetlenségét megvédelmezni és Angliát a szerződések betartására kényszeríteni. Ezek voltak a meghatározó körülmények az 1789-ben életbe léptetett, és némi módosításokkal azóta is érvényben lévő amerikai alkotmány születésénél.

Az alkotmány értelmében tehát az Egyesült Államok köztársaságok szövetsége, élén az elnökkel. Az államfő személyét illetően csak kevés követelményt támasztottak: legyen született amerikai, aki betöltötte 35. életévét és az utolsó tizennégy évben lakhelye is az Államokban volt. A választás módjáról azonban az alkotmány már korántsem intézkedett ilyen demokratikusan, mivel elektorivagyis közvetett – választást vezetett be. Ez akkor, a nagy távolságok miatt, még ésszerűnek tűnhetett, bár alkalmazásának egyik oka kétségtelenül az volt, hogy a szavazásra jogosultakat kiiktassa a választásokban való közvetlen részvételtől. Jóllehet ezt az eljárást a köztársaság fennállásának első évtizedeitől bírálták, és meg-megújuló kísérletekre került sor az alkotmány ezen előírásának megváltoztatására, az elnök közvetett választása mind a mai napig érvényben van. Pedig az elektori rendszer nemcsak formájában antidemokratikus, hanem azért is, mivel megkötöttségeivel jelentősen megváltoztathatja a végeredményt, hiszen a leadott választói szavazatok kisebbségével rendelkező jelölt megkaphatja az elektori szavazatok többségét. Ilyenkor – és ez nem is ritka – az Egyesült Államoknak valójában a kisebbségáltal választott elnöke van.

Az Egyesült Államok közel kétszáz éves alkotmányának szövegét napjainkig huszonhat ízben egészítették ki vagy változtatták meg. Ezek során azonban egyszer sem módosították az elnök hatásköréről intézkedő paragrafusokat, vagy azokat, amelyek az elektorok útján történő választásokról szólnak. Az alkotmány eredeti szövegén mégis három ízben is végrehajtottak olyan változtatásokat, amelyek az elnök választását, illetve hivatalba lépését érintették. Ezek áttekintése így némi tájékoztatást nyújt az amerikai elnökválasztások történeti fejlődéséről.

Elnökválasztási holtverseny

Tudnunk kell azt, hogy egy-egy állam elektorainak száma azonos az általa a Kongresszusba küldött szenátorok és képviselők számának összegével. Az alkotmány értelmében minden állam 2-2 szenátort választ, de a képviselők száma már nem egyenlő,hanem a lakosság nagyságától függ. Mivel az egyes államok összeselektori szavazata azé a jelölté, aki az adott államban az elektorok többségétnyerte meg, így érthető, hogy a választási stratégia a legnépesebb államok megszerzésére irányul. Az alkotmány eredeti szövege szerint az elektorok államonként ejtik meg a szavazást, s annak eredményét a Szenátus elnökéhez juttatják el, aki a jelentéseket a két ház jelenlétében nyitja fel és összesíti. Aki megkapta az elektori szavazatok egyszerű többségét, az az elnök. Mivel az alkotmány kidolgozói nem kívánták az alkotmányban a pártküzdelmek eshetőségeit mérlegelni, az alelnökséget annak szánták, aki az elnök után a legtöbb elektori szavazatot kapja. Ha két jelölt is megkapná az elektori szavazatok egyszerű többségét, úgy közülük a Képviselőház választ elnököt. Ha senki sem kapná meg a többséget, úgy a legtöbb szavazatot kapott öt jelölt közül választanak a képviselők elnököt. Ez utóbbi esetekben minden államnak csak 1-1 szavazata van, vagyis a képviselők – az elektorokhoz hasonlóan – maguk között döntik el, hogy melyik jelöltre adják szavazatukat.

Ezzel a módszerrel nem volt semmi baj az első elnök, George Washington esetében, mivel őt a 69 elektor egyhangú szavazatával választották elnökké. Alelnök John Adams lett, aki ugyan csak 34 elektori szavazatot kapott, de a másik 35 szavazat további tíz személy között oszlott meg. Hasonlóan problémamentes volt Washington 1792. évi újraválasztása, amikor a 132 elektor ismét egyhangúlag választotta meg, s Adams 77 szavazata ismét elég volt az alelnökséghez. Mivel Washington a harmadszori jelölést nem fogadta el, az erős központosítást képviselő föderalista pártAdamset jelölte, míg a demokratikus jogok érvényesítéséért harcoló ún. antiföderalista pártjelöltje Thomas Jefferson lett, aki kezdetben Washington kormányának külügyminisztere volt, de politikai nézeteltérések miatt 1793-ban kilépett a kabinetből. Így az 1796. évi választások már teljesen a kétpárti küzdelem jegyében zajlottak, s mindkét jelölt mellett már ott találjuk a másik (az alelnöknek szánt) személyt is. Ez utóbbiak népszerűtlenségük következtében azonban nem voltak esélyesek, így az elektori szavazatok eredményeként Adams lett az elnök és Jefferson az alelnök. Mindez azt jelenti, hogy az amerikai kétpártrendszer megerősödésének időszakában olyan helyzet állott elő, amelyben az elnök és az alelnök nem egy pártból került ki.

Az eredeti elképzelés nehézségei tehát hamar jelentkeztek. Az 1800. évi választások azután újabb érdekességet eredményeztek. Jefferson pártja győzedelmeskedett, de úgy, hogy mindkét jelöltje: Jefferson s Aaron Burr egyformán 73–73 szavazatot kapott. Most világlott ki, hogy milyen nehézséget okoz, ha az alkotmány nem intézkedik arról, hogy eleve döntsék el, kit indítanak elnök- és kit alelnökjelöltként. A helyzet igen érdekes volt, mert a Képviselőházban a föderalisták voltak többségben, s nekik kellett az ellenpártból elnököt választani. A képviselők 1801. február 11–17. között harminchatszor szavaztak, míg a küzdelem Jefferson javára dőlt el. Mégpedig politikai ellenfelének, Alexander Hamiltonnak (Washington volt pénzügyminiszterének) tanácsára, aki óvta párthíveit Burr megválasztásától. A választási holtverseny tanulságát levonva, a Kongresszus 1803 decemberében elfogadta a 12. alkotmánymódosítást, amely előírta, hogy az elektoroknak külön kell szavazniuk az elnök és az alelnök személyére. Ez a módosítás indította el azt a gyakorlatot, hogy a pártok az esélyes elnökjelölt személyéhez mindig olyan társat keressenek az alelnökségre, aki személyében alkalmas a párt kisebbségének (más pénzügyi vagy regionális érdekeket képviselő csoportjainak) megnyerésére – s így valamiféle egység biztosítására.

Az 1804-ben életbe lépett 12. módosítás egy negyedszázaddal később újabb izgalmat okozott. Megértéséhez röviden arra kell utalnunk, hogy Jefferson (új nevén: republikánus) pártja 1800 után egyre erősödött, s 1816-tól már a másik párt nem is állított elnökjelöltet. Ennek eredményeként a republikánusok soraiból kerültek ki az ellenjelöltek, s az igazi ellenfél hiánya oda vezetett, hogy 1824-ben már négy jelölt indult az elnöki szék megszerzéséért. Érthetően egyikük sem kapta meg a szükséges egyszerű elektori többséget, így a döntés ismét a Képviselőházra maradt. A 12. módosítás értelmében azonban csak a három legtöbb szavazatot kapott jelöltből választhattak a képviselők. Az esélyes a 99 szavazatot kapott Andrew Jackson, Tennessee állam volt szenátora és a 84 szavazattal rendelkező John Quincy Adams (a 2. elnök fia) volt. A negyedik helyen végzett Henry Clay azonban összefogott Adamsszel, és híveinek segítségével utóbbit juttatta az elnöki székbe. Clay cserébe helyet kapott a kormányban: ő lett a külügyminiszter. Jackson hívei érthetően felháborodtak, „korrupt alkut” emlegettek, s azt hirdették, hogy jelöltjüktől „ellopták” az elnökséget. A meghasonlás olyan fokú volt, hogy Jackson hívei az 1828. évi választásokon már Demokrata Pártnéven léptek fel, s ezzel megindult az Egyesült Államok máig létező kétpártrendszerének kialakulása. Az 1828.évi valasztásokat Jackson meg is nyerte. Jefferson pártja így felbomlott, de a Republikánus Párt,amelynek első győztes elnökjelöltje Lincoln lett, csak 1854-ben alakult meg.

Az elnök újraválasztásának kérdése

Az alkotmány eredeti szövege a megválasztott elnök és alelnök hivatali idejét négy esztendőre szabta. A szökőévenként tartott novemberi választás után az új elnököt a következő év március 4-én iktatták be hivatalába. Az alkotmány azonban nem tartalmazott semmiféle kikötést az elnök újraválaszthatóságát illetően. Emiatt egyes kortársak már célozgattak arra, hogy a nagy tekintélyű Washington négyévenként újraválasztva akár élete végéig is „uralkodhat”, mégpedig jóval nagyobb hatáskörrel, mint III. György angol király. Washington azonban részben betegsége, részben elkedvetlenedése miatt nem jelöltette magát harmadszor, s követte példáját a „virginiai dinasztia”: Jefferson (1801–1809), Madison (1809–1817)és Monroe (1817–1825), majd Jackson (1829–1837) elnök is. Így alakult ki – Washington példája nyomán – a „kétidőszakos hagyomány” (two-term tradition), amely tehát nem volt alkotmányos előírás, hanem csak jogszokás. Ezt a 19. század során végig tiszteletben tartották. Igaz, csak egy embernek: Ulysses S. Grantnek, a polgárháború sikeres hadvezérének lett volna alkalma, hagy az 1868. és az 1872. évi választási győzelme után még egyszer jelöltesse magát. Pártja, a Republikánus Párt azonban az elnök szándéka ellenére nem jelölte őt, mert a körülte burjánzó korrupció miatt biztos lett volna veresége.

A 20. század kezdetén a két időszakot hivatalban töltő elnökök: Th. Roosevelt (1901–1909) és Woodrow Wilson (1913–1921) sem tettek kísérletet a gyakorlat megváltoztatására. Rooseveltet valójában csak egyszer választották meg elnöknek, mert 1901 szeptemberében a meggyilkolt McKinley helyébe lépett, mint megválasztott alelnök. Így ő indulhatott volna az 1908. évi választáson, de pártja sikerének érdekében félreállott. 1912-ben azután az újonnan alakult Haladó Pártjelöltjeként fellépett Wilson ellen, de vereséget szenvedett. Wilsonnak sem lehetett esélye, hogy 1920-ban harmadszor is induljon, mert azt – ha nem is következik be agyvérzése és részleges bénulása – a Népszövetség tervezete miatti felháborodás lehetetlenné tette volna. A hagyományt a második világháború kényszere törte meg.

A 32. elnök, Franklin D. Roosevelt, a nagy gazdasági válság idején, 1932-ben, mint a Demokrata Pártjelöltje nyerte meg a választásokat. El sem foglalta hivatalát, amikor 1933 februárjában érvénybe lépett az alkotmány 20. módosítása, amelynek értelmében az elnököt és alelnököt a szokásos március 4. helyett január 20-án kell beiktatni. A jelentéktelennek tűnő módosítás valójában igen fontos lépés volt, mert egyidejűleg a Kongresszus új ülésszakának a megnyitását január elejére tették át, amivel az újra nem választott szenátorok és képviselők (a „béna kacsák”) többnyire már erőtlen tevékenységének idejét rövidítették meg. Megrövidült az újra nem választott, s így a kezdeményezés lehetőségétől megfosztott elnök hivatali időtartama is. A módosítás természetesen az 1933. évi beiktatáskor még nem érvényesülhetett, csak 1937-ban, Roosevelt második megválasztása után.

Roosevelt második megválasztását új gazdaságpoltikájának sikere, a válság leküzdésére tett szociális intézkedéseinek kedvező visszhangja tetté lehetővé. 1940-ben, miután a Demokrata Pártgyakorlatilag egyhangúlag ismét Rooseveltet jelölte, a republikánus ellenjelölt felett 449:82 elektori szavazat arányában elsöprő győzelmet aratott. Megközelítőleg hasonló volt a háborús erőfeszítések közepette a negyedik, 1944 novemberében aratott győzelem is. (Jól mutatja az elektorokra leadott közvetlen szavazatok és az elektori szavazatok közötti torzulást, hogy Roosevelt a közvetlen szavazatoknak 1940-ben csak 54,8%-át, 1944-ben pedig 53,5%-át kapta meg.) A megrendült egészségű elnök a negyedik időszakot már nem töltötte hivatalában, mert 1945. április 12-én elhunyt.

Roosevelt és tanácsadói a megújuló választási győzelmeket egyaránt köszönhették a bel- és külpolitikai sikereknek, az eredményesháborús erőfeszítéseknek. A „kétidőszakos hagyomány” megtörése azonban nem volt népszerű az amerikai politikusok között. Úgy látták, hogy az elnök kétségtelenül növekvő hatalma mellett a többszöri újraválasztás esetleges diktatórikus törekvések lehetőségét hordja magában. Az elnöki széket elfoglaló Harry S. Truman maga is helyeselte a visszatérést a régi gyakorlathoz. Így született meg az 1951-ben életbe lépett 22. alkotmánymódosítás, amely kimondja, hogy az elnöki tisztségre csak kétszer lehet valakit megválasztani. Ha pedig az alelnöknek megválasztott személy lép az elnök helyébe és tisztét két éven túl látja el, úgy csak egyszer választható meg az elnöki hivatalra. A hagyomány kényszerű megsértése így vezetett ahhoz, hogy a korábbi joggyakorlatot beiktassák az alkotmányba.

Ez a módosítás valójában nem teremtett új helyzetet, mostanában egyes amerikai politológusok mégis úgy vélik, hogy a másodszor megválasztott elnökök kevésbé óvatosak és hajlamosak arra, hogy korábban elejtett céljaik megvalósítását szorgalmazzák. Különösen nagy a kísértés – mutatnak rá –, ha az újraválasztás elsöprő győzelmet hozott, mert azt az elnök személyes politikai sikerének tekintheti. Ez kétségtelenül adott, az elnök személyiségéből fakadó lehetőség. Bármily nagy is azonban az Egyesült Államok elnökének hatalma, személyes törekvéseinek ellensúlya: a törvényhozás két háza meghiúsíthatja szándékát, ha azok akár a pártok, akár az állam érdekeit sértik. Az elnök megalapozatlan törekvései pedig nemcsak saját tekintélyét rontják, de pártjának jövendő győzelmi esélyeit is. Mindez gátat szab annak, hogy a népszerűtlenelképzelések valósággá váljanak.