Ugrás a tartalomhoz

História 1985-056

Németh György , Havas László , Székely György , Györffy György , Szûcs Jenõ , Heckenast Gusztáv , Bölöny József , Hegyi Klára , Trócsányi Zsolt , Wellmann Imre , Hahner Péter , Urbán Aladár , Kosáry Domokos , Lackó Mihály , Hanák Péter , Vadász Sándor , Burucs Kornélia , Niederhauser Emil , Szabó Dániel , Mucsi Ferenc , Hajdu Tibor , Menyhárt Lajos , Pölöskei Ferenc , Nagy Zsuzsa, L. , Vörös Károly , Tilkovszky Loránt , Balogh Sándor , Pótó János , Glatz Ferenc

História

27. fejezet -

Helyi képviselet, 1867–1945

VÖRÖS Károly

Helyi képviselet 1867–1945

A kiegyezés után, az 1848–49-es polgári forradalom elveinek megfelelően kezdődött meg, immáron a kiegyezés szabta államkeretek között az új magyar polgári állam kiépítése. Az egyik központi feladat a helyi önkormányzatok és az új központi kormányhatalom, a felelős minisztérium viszonyának kialakítása volt.*

Helyi önkormányzat

A reformkor, majd az 1848-as forradalom vezető erői a kérdést úgy tették fel: vagy a megyei önkormányzat álljon az új polgári államhatalom alapjaként – ezt hirdették az ún. municipalisták, Kossuth és a nemesség legtöbbje –, vagy számolja fel az erős centralizált államhatalom a megyét, a megye legfeljebb kinevezett szakigazgatási közeg maradjon, s legyen a helyi önkormányzat alapja a községi, városi szervezet. A kérdésre a válasz 1867 után a régi szerkezet – természetszerűen polgárosított, dealapjában változatlan fenntartása lett. A központi kormányhatóságok, a minisztériumok rendeleteit a törvényhatóságok hajtják végre. Ezek: a megyék, a törvényhatósági joggal felruházott városok, illetve a megyéknek alárendelt községi (rendezett tanácsú városi és falusi) törvényhatóságok. (Az 1870: XLII. tc. és kiegészítése 1886: XXI. tc.) Az 1848 előtti szerkezettől mindez abban tért el, hogy míg korábban az apparátus irányítását ellátó önkormányzati testületnek minden felnőtt nemes férfi, illetve a városokban (sok más megkötéssel) meghatározott számú teljes jogú polgárokatképviselő tagja volt, addig 1867 után a törvényhatósági bizottságok, illetve a városi, községi képviselő testületektagjait választottáka megfelelő vagyonnal, illetve jövedelemmel vagy értelmi képességgel rendelkező lakosok. Hogy mekkora vagyon vagy jövedelem, illetve milyen képzettség jogosít a választásban való részvételre, azt az országgyűlési képviselők választásának feltételeit megszabó törvény határozta meg. Aki jogosult volt országgyűlési képviselő választására, az egyben jogosult a törvényhatósági, illetveközségi önkormányzati választására is.

Az új szabályozás ellenére is azonban a kormány és a törvényhatóságok közötti konfliktusok nem szűntek meg. Egyrészt azért nem, mert míg a mindenkori kormányok többé-kevésbé és természetszerűen a kiegyezés politikáját képviselték, a törvényhatóságok jó része ellenzéki alapon, saját helyi, gazdasági vagy éppen nemzetiségi érdekei által is befolyásolva legalábbis a kiegyezés adta mozgásfeltételek tágítását igényelte. Másrészt a gazdasági-műszaki fejlődéssel előálló új feltételek között egyre több új igazgatási feladat központi irányítása vált szükségessé, amit a pozícióját erősíteni akaró központi hatalom igyekezett a helyi törvényhatóságok önállóságának rovására is kihasználni. Az 1867 utáni kormányok így a helyi önkormányzati testületek szerepének csökkentésére törekedtek, és így 1918-ig sikerült is nekik a törvényhatóságokat a kormánytól egyre fokozottabb függésbe hozni.

Ebben a folyamatban jelentős szerepet játszott az, hogy az önkormányzati testületek szervezésénél a kormányzat a hagyományos politikai vezetőréteg, a nemesség mellett mind nagyobb szerepet kívánt juttatni az új, polgárosuló értelmiségi-szakember rétegnek. A kiegyezés után a 48-as népképviseleti rendszert pontosan kidolgozó magyar politikusok kivétel nélkül nemesi származásúak, jobbára a birtokos nemességből kikerült férfiak voltak. Ezért akkor, amikor a területi önkormányzatokat irányító képviseleti szervek összetételét a törvényben meghatározták, kimondták, hogy a törvényhatósági testületek tagságának csak a fele kerül meghatározott időközben választásra, míg a másik felét a terület mindenkori legnagyobb adófizetői (az ún. virilisek vagy virilisták) fogják alkotni, adójuk összegének nagysága szerinti sorrendben. (E szempontból csupán Budapest jelentett kivételt, ahol a városi törvényhatósági bizottság közgyűlésének 200 virilis helyét a főváros 1200 legnagyobb adófizetője közüli választással töltötték be.) A vagyon ilyen nyers érvényesülését azzal igyekezik némileg ellensúlyozni, hogy az adózó értelmiségi foglalkozása vagy képesítése eseténadójának összegét kétszeresen számították.

A legtöbb adót fizetők listáján, természetesen előkelő helyeken, valóban ott szerepeltek a választókerület legnagyobb földbirtokosai is. A virilizmus révén azonban – elsősorban a megyékben és a városokban – lehetővé vált annak a modern polgári vagyonnak és értelmiségnek (soraikban erős zsidósággal) bevonása a politika szférájába, mely rétegeket a választások esetén a konzervatív vagy éppen reakciós elszegényedő gentry rétegelt és a gyanakvó gazdagparasztok – számbeli többségükre támaszkodva – könnyen kiszoríthattak volna az önkormányzati igazgatás és politika befolyásolásából. A kormánypolitika a maga szakigazgatási szempontjait, s ezzel centralizáló törekvéseit a törvényhatóságok eme polgári erőivel jórészt el tudott fogadtatni.

Centralizált hatalom

Az Osztrák-Magyar Monarchia összeomlása azonban új helyzetet teremtett a magyarországi politikában is. Az ellenforradalmi restauráció természetesen azonnal helyreállította a forradalmakban megszüntetett politikai intézményeket, így – Budapest kivételével – a virilizmust is. Azonban csakhamar kiderült, hogy a restauráció nem egészen úgy sikerült, ahogyan ezt tervezői elgondolták. A virilisek között ugyanis – kivált a törvényhatósági joggal felruházott városokban – már az első világháború előtt, párhuzamosan a régi nemesség vagyoni hanyatlásával vagy legalábbis stagnálásával, megrekedésével – erős polgári, jórészben zsidó csoportok kezdtek kialakulni. És ezek most egyre növekvő ellenszenvvel, illetve legalábbis kritikusan néztek az 1919 után uralomra került új rendszernek a liberális tőkés gazdaság és a polgári értékrend törvényszerűségeivel egyre kevésbéösszeegyeztethető berendezkedését. Jóllehet a restauráció konzervatív vonásaival nagyon is egyetértett, de az annak szárnyai alatt erősödő jobboldali-szélsőjobboldali tendenciákat már növekvő gyanakvással nézte. A kormány – amely mind a liberális polgári erőket, mind a szociális elégedetlenségre építő szélsőjobbot, illetve a baloldali mozgalmakat igyekezett visszaszorítani – a meghagyott demokratikus intézmények homlokzata mögött mindjobban erősítette a végrehajtó hatalom szerveinek súlyát a helyi önkormányzat rovására.

Ez érvényesült 1929-ben, amikor az 1929: XXX. törvény keretében újraszabályozták a törvényhatóságok szervezetét és hatáskörét. A törvény a törvényhatósági választójogot éppen a szegényebb rétegek felé még tovább szűkítette azzal, hogy az országos képviselőválasztási joghoz szükséges 2 évi helybenlakást a törvényhatóság területén a választást megelőző 6 évi helybenlakáshoz kötötte. A szavazás – hasonlóan az országgyűlési képviselőválasztáshoz – még mindig nyílt volt.

Az 1929: XXX. tc. másik „új” vonása az volt, hogy a közigazgatás további centralizálásával a törvényhatósági önkormányzatokat még tovább korlátozta, még erősebben ellenőrizte.

A törvény ugyanis a törvényhatósági bizottsági közgyűlés összetételétmegváltoztatta. Most már nem felerészben virilistákból és felerészben választottakból állt az, hanem a tagság 2/5-e virilista, 2/5-e választott tag, 1/5-e pedig érdekképviseletek és felekezetek kiküldöttje. Az új rendszer szerint tehát pl. a 300 tagú törvényhatósági bizottsággal rendelkező Veszprém megyében a 300 tag 2/5-e virilista. E120 fő is azonban most már úgy jött össze, hogy a megye 360 legtöbb adófizetőjét az adóösszeg nagyságának sorrendjében 3, egyenként 120 főnyi csoportba osztották, és mindegyik 120-as csoport a maga tagjai közül 40 tagot választott. A bizottságba így tehát a virilisták is már erősen megszűrve kerültek be, hiszenmi sem volt egyszerűbb a kormánynak, mént különféle mesterkedések segítségével keresztülvinnie, hogy a virilisták közül is a számára legmegfelelőbbek kerülhessenek a körgyűlésbe.

A szavazóképes lakosság választása révénmost már a tagságnak ugyancsak nem a fele került be a bizottságba, hanem csak 2/5-e, hogy példánknál maradjunk, további 120 fő. Vagyis sikerült elérni a választás jelentőségének csökkentését. Az ötödik ötöd példánkban 60 tagját egyrészt az érdekképviseletek,másrészt az egyházakküldték. Veszprém megyében pl. az érdekképviseletek közül az ügyvédi kamara 3, a közjegyzői 4, a mérnöki 2, az orvosi 3, a kereskedelmi és iparkamara 8 tagot küld; a megyei mezőgazdasági bizottság 15, a vitézi szék 2, az OTI 4, a jegyzőegyesület 3 tagot. A különféle érdekképviseletek tehát 39 tagot adtak. Mivel az érdekképviseleteken belül is többnyire erős túlsúlya volt a kormánynak, világos volt, hogy az érdekképviseletek által választott törvényhatósági bizottsági tagok is a kormány szekerét fogják tolni. Mód volt arra is, hogy meg nem felelő politikai magatartás esetén valakit a kamarából kizárjanak, ami megnehezítette – később majd lehetetlenné is tette – hivatása gyakorlását. A maradék 21 fő részben a vallásfelekezetekképviselőiből tevődött össze: a felekezeteket a legnépesebb egyházközségek lelkészei képviselték. Veszprém megyében a törvényhatósági bizottságnak így 7 római katolikus, 2 református, 1 evangélikus, összesen 10 papi tagja volt. Ugyancsak ehhez az 1/5-höz számítottak még a megyében levő állami szakhivatalokszakszerűség címén bizottsági tag vezetői is: a pénzügyigazgató, az Államépítészeti Hivatal főnöke, a gazdasági felügyelő, a tankerületi főigazgató, a tanfelügyelő, az állatorvos, az OTI kerületi pénztárának vezetője, a megyei számvevőség főnöke és – ahol működik – a vármegyei tanítóegyesület elnöke. Láthatjuk tehát, hogy a bizottság óvatosan összeállított 2/5–2/5–1/5 tagolása mellett a kormány rendkívüli mértékben megnehezítette bármilyen abszolút többség létesülését. A mérleg nyelve mindig az 1/5 rész érdekképviseleti; felekezeti, állami szakhivatali csoport kezében volt.

S hogy a kormánynak ez a súlya még nagyobb legyen, a törvény bevezette az örökös tagság intézményét is.

Az örökös tagokat egy kijelölő bizottság választotta, melynek elnöke a főispán volt, aki a bizottság további két tagját és egy póttagját kijelölte. Ugyanannyi tagot jelölt ki az alispán és választott a közgyűlés. Az örökös tagok száma nem lehetett több a bizottság létszámának 5%-ánál. Veszprém-megyében tehát 18 főnél. Végül a 300, így vagy úgy választott tagon kívül hivatalból volt tag a törvényhatósági bizottságban az alispán, a főjegyző, a másodjegyzők, a tiszti főügyész, az árvaszéki elnök, a tiszti főorvos, a járási főszolgabírák, árvaszéki ülnökök, alügyészek és a megyei városok polgármesterei. (A vármegyei főlevéltárnok törvényhatósági bizottsági tagsága viszont most szűnt meg.) Mindenesetre ez a rendszer alkalmat adott a kormányzatnak arra, hogy saját befolyását a bizottságra e tagok személyén át is tovább erősítse.

Az e testületek munkájával szemben közönyössé vált társadalom feje felett így vált lehetővé az olyan helyi kormánypolitika vitele, mely függetleníthette magát a társadalom széles rétegeitől, kivált az ellenzéki felfogásúaktól. Ez lett azonban az oka annak is, hogy végül e testületek immár az őket kialakító kormány 1929-ben még konzervatív politikájának, egy erősödő szélsőjobboldallal szemben szükségessé vált védelmére is alkalmatlanok lettek, s nem tudták megakadályozni annak összeomlását: Ennek a következménye lett viszont az is, hogy a felszabadulás után a törvényhatósági bizottságokat – az egy budapesti esetet kivéve – már nem kellett komolyan számba vehető ellenfélnek tekinteni az új hatalom új szerveinek megalakításáért vívott harcban.

* Vö. Hanák Péter cikkét a poszter mellékleten.