Ugrás a tartalomhoz

Birtoktervezési és rendezési ismeretek 14., A KÖLCSÖNÖS MEGFELELTETÉS ÉS A BIRTOKRENDEZÉS

Katonáné Gombás Katalin (2010)

Nyugat-magyarországi Egyetem

14.5 A kölcsönös megfeleltetés értelmezése

14.5 A kölcsönös megfeleltetés értelmezése

Alábbiakban, Dorgai László szerkesztésében készült, Agrárgazdasági tanulmányok 2009.5. szám, „Árutermelő állattartásunk és a kölcsönös megfeleltetés alkalmazása” című tanulmányából állítottuk össze a közreadott anyagot.

A gazdaságilag fejlett országokban általában felértékelődik a környezetbarát mezőgazdasági termelés, melynek érvényesülését a támogatási rendszerek segítik. Természetesen ezt visszatükrözi, az Európai Unió egyik legfontosabb közös politikája a KAP, mely egyebek mellett tekintettel van a nemzetközi szerződésekből, főként a WTO megállapodásokból eredő kötelezettségekre, a differenciált piaci intervenciókra is. A támogatási rendszerek, és a kapcsolódó követelmények, a világban azonban nem egységesek, így különös figyelmet kell fordítanunk arra, hogy a KAP eszközrendszerének ezen elemei, miközben meghatározott közös célokat szolgálnak, ne hozzák hátrányos helyzetbe az Unió, vagy egyes tagországok agrártermelőit egymáshoz, valamint az Union kívüli versenytársakhoz képest.

Az Európai Unió 2003. szeptember 29-i 1782/2003/EK Tanácsi Rendelete foglalja jogi keretbe a reformcsomagot, amely a 2004 utáni időszakra a Közös Agrárpolitika új céljainak megfelelően megváltoztatja a közvetlen támogatási rendszer alapfilozófiáját és működését. Eszerint a fő célok a piaci stabilitás megteremtése, a termékfeleslegek és intervenciós készletek leépítése, továbbá a mezőgazdasági termelés versenyképességének növelése. A reform a jövedelemkülönbségek mérséklését és az alternatív jövedelemszerzési lehetőségek bővítését is fontosnak tartja. Az új rendszernek is lényeges eleme a mezőgazdasági termelők támogatása, de úgy, hogy csökken a támogatásoknak a termelési döntésekre gyakorolt hatása, a termelőket elsősorban a piac által közvetített fogyasztói igények orientálják.

A reform fontosabb elemei:

  • a támogatások termeléstől való leválasztása, az egységes támogatási rendszer alkalmazása SPS (Single Payment Scheme”egységes támogatási rendszer”),

  • a közvetlen kifizetések egy részének átcsoportosítása vidékfejlesztési intézkedésekre,

  • a kölcsönös megfeleltetés követelményrendszerének bevezetése,

  • mezőgazdasági tanácsadó rendszer erősítése.

Kölcsönös megfeleltetés” alatt, a közvetlen támogatásban részesülő mezőgazdasági termelőkre, illetve termelésre vonatkozó komplex követelményrendszert értjük. Alapvetően az egészséges élelmiszer előállítás és a természeti környezet megóvása érdekében a környezetbarát mezőgazdasági termelés, a felelősségteljes élelmiszerbiztonság, minimumkövetelményeit tartalmazza. A sokrétű követelményeknek való megfelelés (teljesítés) alapfeltétele annak, hogy a gazdálkodó az egyébként jogosult teljes közvetlen támogatási összeget megkaphassa, továbbá jogosult lehessen az EMVA II.(az Európai Tanács 1698/2005/EK Rendelete (2005.szeptember 20) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból, EMVA nyújtható vidékfejlesztési támogatásokról) tengelyből igényelt támogatás teljes összegére. Ez utóbbiakhoz tartoznak:

  • a mezőgazdasági földterületek fenntartható használatát szolgáló intézkedések (a hegyvidéki mezőgazdasági termelőknek a természeti hátrány miatt nyújtott kifizetések, a hegyvidéki területeken kívüli hátrányos helyzetű területek mezőgazdasági termelőinek nyújtott kifizetések, a Natura 2000 kifizetések és a Víz Keretirányelvhez kapcsolódó kifizetések, az agrár-környezetvédelmi kifizetések, az állatjóléti kifizetések, és

  • az erdészeti földterületek fenntartható használatát célzó intézkedések (a mezőgazdasági földterület első erdősítése, Natura 2000 kifizetések, az erdő- környezetvédelmi kifizetések).

A kölcsönös megfeleltetés követelményei 2003 óta ismertek, így az új tagállamok (EU10+2) már csatlakozásuk előtt is tisztában voltak azzal, mit kell majd vállalniuk. A konkrét követelményeket hatályos EU rendeletek és irányelvek tartalmazzák. A rendeletek automatikusan belépnek a tagországok jogrendjébe, a tagországoknak a jogi előírások (szabályok) alkalmazása tekintetében mérlegelési joga nincs. Számos hivatalos megnyilatkozás is hangsúlyozza, hogy a jogszabályokba foglalt követelmények széleskörű társadalmi igényeket tükröznek, amelyet összefoglalóan a fenntarthatóság fogalmával szokás kifejezni. Mindemellett társadalmi igény, hogy közpénzből csak olyan termelők kaphassanak támogatást, melyek bizonyos alapvető társadalmi elvárásoknak megfelelnek. Úgy is megfogalmazhatjuk, hogy a kölcsönös megfeleltetés követelményeinek betartásával termelő gazdaságok olyan pozitív externáliákat (externália: valamely gazdasági szereplő tevékenységével szándéka ellenére és ellentételezés nélkül befolyásolja egy másik gazdasági szereplő helyzetét) /vagy közjavakat hoznak létre, melyek a támogatásokért arányos ellenszolgáltatásnak tekinthetők. Az ilyen társadalmi megítélést, és annak elfogadtatását segíti, hogy a fogyasztói-vásárlói magatartásban erősödik a környezet- és egészség-tudatosság, a fair trade (tisztességes kereskedelmi gyakorlat), továbbá az állatjóléti szemlélet. Így a kölcsönös megfeleltetés az agrártámogatások társadalmi, adófizetői, sőt a támogatások”leválasztásának” nemzetközi(WTO) elfogadtatását is segíti, sőt talán az egyik célja, illetve indítéka. Egyébként a támogatási rendszer általános szabályairól szóló EU Tanácsi Rendelet (a Tanács 1782/2003/EK Rendelete (2003. szeptember 29) a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról) is azzal védi a kölcsönös megfeleltetés bevezetését, hogy a közvetlen támogatások rendszerének átalakítása, a termeléstől való leválasztása, jelentős mértékben növelni fogja a jövedelemtámogatás hatékonyságát is. Ezért indokolt a mezőgazdasági gazdálkodók egységes támogatását a környezetre, az élelmiszerbiztonságra, az állategészségügyre és az állatok kímélésére , valamint a gazdaság jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartására vonatkozó előírásoknak való kölcsönös megfeleltetéshez kötni.

Az egész rendszerben valójában az igazi újdonság nem más, mint hogy az alapvető, minimálisan elvárt gazdálkodási követelményeket és a közvetlen támogatásokat összeköti. Az összekötés konkrétan úgy érvényesül, hogy abban az esetben, ha a gazdálkodó a kölcsönös megfeleltetés előírásait (követelményeit) nem tartja be, a támogatásokat csökkentő-megszüntető szankcióra számíthat. Így például a közvetlen támogatásból az egyébként jogosult összeghez képest csak csökkentett összeget kap, súlyosabb „vétség” esetében a támogatásból kizárható. Azt azonban a hivatalos bizottsági megnyilatkozások is hangsúlyozzák, hogy a szankcionálás nem cél, hanem eszköz az előírások betartásának kikényszerítésére. A gazdálkodókat a követelményekhez való alkalmazkodásban a mezőgazdasági tanácsadó rendszer is segíti a követelmények és a megfeleléshez szükséges ismeretek átadásával, illetve az elvárások megismertetésével.

Egyes szerzők szerint a kölcsönös megfeleltetés felfogható (elfogadtatható) lehetne egyfajta sajátos tanúsítási- és minőségbiztosítási rendszerként is. Az önkéntes tanúsítási rendszereknek és a kölcsönös megfeleltetésnek – bár számos vonatkozásban különböznek – vannak kapcsolódási pontjaik, ezek tényleges összekapcsolása jelentős előnyökkel, szinergikus (együttműködési) hatásokkal kecsegtet (Farmer et al., 2007). Az önkéntes tanúsítási rendszerek leginkább az alapanyagra, a termelési folyamatokra és a végtermék minőségére fókuszálnak. A hitelességet a felállított (és elfogadott) követelmények, illetve a követelmények betartásának – tanúsító szervezet általi – következetes ellenőrzése garantálja. A szabályok megszegését a tanúsító szervet kizárással, illetve a tanúsítás megtagadásával bünteti, ami a terméknél feltehetően piacvesztéssel jár. A kölcsönös megfeleltetés „szigorúbb védjegy lehetne”, mert követelményei nem önkéntes vállalások, hanem jogszabályokba foglalt kötelezettségek. Az ellenőrzések hatóságokhoz kötődnek, a szankcionálás elsődleges következménye pedig jövedelemcsökkenés, illetve közvetetten a termelés korlátozása, megtiltása. A kölcsönös megfeleltetés, illetve annak teljesítése jelenleg még nem jelenik meg a fogyasztói termékek szintjén, pedig egyfajta tanúsítványként használva, esetleg kereskedelmi előnyre váltható védjeggyé lehetne alakítani.

Az sem elképzelhetetlen, hogy a piaci alapon szerveződő minőségbiztosítási ellenőrzések a kölcsönös megfeleltetés követelményeinek és előírásainak betartását célzó hatósági helyszíni ellenőrzéseket kiválthassák. Erre vonatkozóan jelentős tagállami nyomás jelent meg a Bizottság felé (például Hollandia és Dánia részéről).

A kölcsönös megfeleltetés alkalmazása miatt voltak és vannak aggodalmaskodó hangok az uniós gazdák nemzetközi piaci pozícióját illetően, mondván: ha az uniós gazdaságok szigorúbb termelési feltételek közepette termelhetnek, mint az EU-n kívüli versenytársak (ahol mondjuk a környezetvédelmi, vagy állat-elhelyezési előírások elnézőbbek), azzal az EU saját gazdái számára versenyhátrányos helyzetet teremt. Többek között azért, mert esetleg pótlólagos befektetések szükségesek, a környezetkímélő technológia költségesebb, vagy alacsonyabb az élőmunka termelékenysége, amelyet nem minden esetben lehet érvényesíteni a bevételi oldalon.

Az Unión kívüli nagy agrártermelő országokban nem jellemző a támogatások és a környezetbarát termelés követelményeinek a kölcsönös megfeleltetéshez hasonló jellegű, szoros összekapcsolása. Erre a következtetésre jutott egy friss nemzetközi vizsgálat (Jongeneel et al., 2007) az EU és fő versenytársainak (USA, Kanada és Új-Zéland) összehasonlítása alapján. Végkövetkeztetése szerint ez utóbbiaknál a termékek, termények piacra jutási feltételei szigorúak és elsőrendűen fontosak a kockázatok mérséklése érdekében (élelmiszerbiztonság és állategészségügy). A környezeti terhelés csökkentését önkéntes vállalások rendszerének kialakításával, illetve azok támogatásával próbálják elérni, mivel a diffúz (nem pontszerű) szennyezések monitoringjának, mérési lehetőségének nehézségei kétségessé teszik a hatékony ellenőrzés kialakítását.

A következmények, a várható gazdasági-piaci hatások becslésére is történtek próbálkozások. A holland Agrárgazdasági Kutató Intézet (LEI) a GTAP (Global Trade Analisys Projekt) modelljének segítségével megvizsgálta, hogy ha az EU tagországok mindenben teljesítenék a kölcsönös megfeleltetés követelményeit, hogyan változna a főbb élelmiszertermékek kereskedelmi mérlege egy EU-n kívüli jelentős versenytárshoz, az USA-hoz képest. Ezen vizsgálatához a versenytársnál is feltárták a főbb ágazatokhoz kapcsolódó releváns „megfelelési” szabályokat. A vizsgálatba az EU hét tagállamát vonták be, a főbb termékek között szerepelt a tej, a marhahús, a baromfi – és sertéshús, valamint a gabonafélék. A vizsgálat abból a feltételezésből indult ki, hogy minden uniós tagállam egységesen bevezeti és teljessé teszi a kölcsönös megfeleltetést, a nem EU tagországokban pedig közben az addigi előírások nem változnak (Jongeneel et al., 2007).

Az elemzés kiemeli, hogy az Unió sertés és baromfi ágazatainál legnagyobb a piacvesztés kockázata, annak ellenére, hogy a régi tagállamokban a sertés-, sőt a baromfi ágazat sem jelentősen érintett az SPS támogatás által. Az EU szintjén a sertéságazat nitrát irányelvnek (91/676/EGK) történő (teljes) megfelelése jelentős költségtényező, amely a nem termelő beruházásokban jelentkező, piaci árakban nem érvényesíthető költségszint emelkedését eredményezi. Azokban a tagállamokban, ahol a kölcsönös megfeleltetés részét képező követelmények alkalmazása a mezőgazdaságban régóta és széles körben elterjedt, a beruházási és adminisztratív költségek jóval alacsonyabbak, mint azokban a tagállamokban, ahol a megfelelés szintje alacsony, így a követelmények bevezetése jelentős induló beruházási- és adminisztrációs költségeket jelent.

Az Alliance Environment( az angol Európai Környezetpolitikai intézet és a francia Nemzetközi Környezetvédelmi és Fejlesztési Ügynökségből álló konzorcium) kölcsönös megfeleltetést vizsgáló szakértői tanulmánya (Swales et al., 2007) a kötelezettségek teljesítésében jelentős mértékű javulást vetít előre. Ugyanakkor kimutatja, hogy a kölcsönös megfeleltetés a legtöbb tagállamban jelentős pótlólagos költséggel jár a gazdaságok és a végrehajtásban érintett hatóságok, intézmények számára. A kölcsönös megfeleltetés „kikényszerítése” is fontos feladat. A kölcsönös megfeleltetési követelmények gazdálkodói jövedelmekre gyakorolt hatása kikényszerítésük szigorától is függ (Bartolini et al., 2008). Enyhe feltételek mellett a kölcsönös megfeleltetés végrehajtásának költségei alacsonyak, míg érdemi ellenőrzés nélkül a kölcsönös megfeleltetés nem befolyásolja a jövedelmek alakulását.

A Bizottság 2007-ben az 1782/2003/EK Tanácsi Rendelet 8. cikkében foglaltakra tekintettel - A hivatkozott cikk a rendelet felülvizsgálatáról szól, vagyis: „A Bizottság legkésőbb 2007. december 31-ig jelentést nyújt be a kölcsönös megfeleltetés rendszerének alkalmazásáról, szükség esetén megfelelő javaslatokkal együtt, különösen a III. mellékletben megállapított, jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények jegyzékének módosítása tárgyában. - jelentést készített a kölcsönös megfeleltetés alkalmazásáról (Bizottsági jelentés 2007).

A KAP „állapotfelmérése” (Health Check), a félidejű felülvizsgálat már, a rendszer működtetésének lehetséges további változtatásait is felveti (Bizottság Közleménye, 2007).

Ilyenek például:

  • a mezőgazdaság szempontjából irreleváns kölcsönös megfeleltetés-elemek eltörlése (mint mondjuk a vadászatra irányuló),

  • az ellenőrzés egyszerűsítése és az ellenőrzések hatékonyságának növelése,

  • hogy az ellenőrzést egységes uniós kiválasztási szempontok szerint korlátozni kell azokra a területekre, ahol a meg nem felelés kockázata nagyobb, valamint

  • hogy a helyszíni ellenőrzéseket költséghatékonysági szempontok miatt is korlátozni kell.

A tagállami törekvések az uniós minimum-követelmények érvényesítése irányába hatnak. Annak érdekében, hogy gazdáink ne kerüljenek versenyhátrányba az esetleg indokolatlanul szigorú hazai szabályozás miatt, valamint arra tekintettel, hogy a gazdák az uniós támogatásokat teljes mértékben megkapják, különösen fontos a jogszabályokban foglalt feltételek viszonylag enyhe szintű meghatározása (Dauner, 2008).

Általános tapasztalat, hogy a tagállamok a kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatban igyekeznek mindent áttekinthetővé, könnyen érthetővé tenni a gazdák és egyéb érdekeltek számára.

Egyre sűrűbben felmerülő elvi és működési kérdés, hogy indokolt-e a kölcsönös megfeleltetés és a hatósági szankcionálás párhuzamos alkalmazása. Megoldási javaslatként az Európai Parlament azt javasolta, hogy azok a gazdálkodók, akiket kölcsönös megfeleltetés szankcióval (támogatáscsökkentéssel) sújtanak, mentesüljenek a hatósági bírság fizetése alól ugyanazon vétség esetében.

A kölcsönös megfeleltetés a legtöbb régi tagállamban jó lehetőséget nyújtott arra, hogy a szakigazgatás több szempontból „közelebb kerüljön” a gazdálkodókhoz. Javult a párbeszéd a hatóságok és a gazdálkodók között, illetve javult a hivatalok együttműködési gyakorlata. Fontos, hogy a kölcsönös megfeleltetés a növekvő szankcionálás helyett a megelőzésre helyezi a hangsúlyt.(Dorgai et al.,2009)