Ugrás a tartalomhoz

Föld- és területrendezés 6., A birtokrendezések egy lehetséges forgatókönyve

Mizseiné Dr. Nyiri Judit (2010)

Nyugat-magyarországi Egyetem

6.3 . Egy lehetséges birtokrendezési megoldások vizsgálata – forgatókönyvek (2006-2013)

6.3 . Egy lehetséges birtokrendezési megoldások vizsgálata – forgatókönyvek (2006-2013)

Ebben a fejezetben A birtokrendezési stratégia megalapozása c. művet ismertetjük.

A lehetséges forgatókönyvek felvázolásakor a sok feszültséggel, jogi, adminisztratív hiányossággal is jellemezhető földtulajdoni és földhasználati viszonyokból, a birtokkoncentráció terén szerzett tapasztalatokból, a finanszírozás lehetőségeiből és a nemzetközi gyakorlat nálunk is hasznosítható, átvehető elemeiből indultunk ki.

„A birtokrendezés sikeres végrehajtása több egymással összehangolt feltétel jelenlétét igényli. Ilyen alapvető és általános feltétel a földrészletek értékarányos, az érintettek által egyeztetett és elfogadott cseréje. Az értékarányosságnak minden esetben a földrészlet mezőgazdasági termelés szemszögéből minősített jellemzőiből, tulajdonságaiból kell kiindulnia.

A földterületek viszonylag objektív minősítéséhez a hazai földértékelés jelenlegi (használt, illetve félbe maradt) módszerei alkalmas eszközzé tehetők. Az értékarányos cserék lebonyolításához a változatlan becslőjárásokon alapuló, a föld mezőgazdasági értékét kifejező aranykorona rendszer alkalmasnak mondható. Ezen kívül célszerű lenne felhasználni az 1980. évi termőhelyi értékszámos földminősítést is, amely a talajtani jellemzőket felülvizsgáló genetikus talajtérképeken alapul. A termőhelyi értékszámos földértékelés egyik hátrányos vonását, nevezetesen a túl ritka (100-110 hektáronkénti) mintaterek problémáját oldotta meg az 1985. évi talajtérképes módszer. A 10 hektáronkénti mintaterek adatai viszonylag pontos értékbecslésre alkalmasak. A módszer alkalmazását, mintegy 60%-os készültség után a kárpótlás végrehajtásakor hatályon kívül helyezték, a közérthetőség miatt ismét az aranykoronás földminőség használata vált általánossá. Az előttünk álló birtokrendezéshez mindhárom módszer előnyös, megbízható elemeit felhasználva kell kialakítani az értékarányos cserék viszonylag objektív minősítési rendszerét.

Alapvető feltételnek tekinthető az osztatlan tulajdonú földek meglehetősen elhúzódott problémájának megoldása. Ehhez nem feltétlenül szükséges tetemes állami forrás, abban az esetben, ha az előbb említett, korszerű minősítési rendszeren alapul, illetve a rendezési célok ismertetése (népszerűsítése) után az érintettek egyetértésével, az új tulajdonrészek gördülékeny bejegyzésével megvalósítható a birtokrendezés. Ebben a folyamatban a helyi kezdeményezés, a szándékok és az igények összekapcsolása, egymáshoz közelítése elengedhetetlen.

A birtokrendezés módozatainak körvonalazásakor, a lehetséges megoldások közötti választáskor több kérdést, illetve befolyásoló tényezőt kell mérlegelni. Többek között:

  • gazdasági- és egyéb megfontolásból mennyire indokolt a földtulajdon és a földhasználat alanyainak (résztvevőinek) közelítése egymáshoz,

  • inkább a földhasználat ésszerűsítése (más megfogalmazásban: a földhasználat térbeni koncentrálása), vagy a tulajdon (térbeli) koncentrálása kapjon prioritást, vagy ezek „egyenrangú” igényként kezelendők,

  • a területfejlesztés (és területrendezés) programjaihoz (például autópálya- és egyéb infrastruktúrafejlesztés) milyen szorosan kötődjön (vagy azzal párhuzamos legyen) a birtokrendezés, és milyen kiterjedésű (például csak a konkrét nyomvonalra vonatkozó, vagy az érintett településeket átfogó) legyen, illetve milyen kiterjedésű megoldásoknak van (szervezési-, pénzügyi- és egyéb korlátokra is tekintettel) realitása,

  • hogyan kezelendők a különböző vidékfejlesztési tervdokumentumokban (AVOP, NVT) szereplő intézkedések birtokrendezési igénye, illetve a birtokrendezésnek a szóban forgó intézkedések hatékonyságára (eredményességére) gyakorolt hatása,

  • ha a birtokrendezésbe az összes érintett földhasználói kört nem lehet bevonni, a birtokrendezés az érintettek milyen körére (a termelők, gazdálkodók egy kiemelt csoportjára, vagy az ország egyes területi egységeire) koncentráljon, ilyen esetekben a döntés joga és felelőssége milyen intézményhez (hatósághoz) kötődjön,

  • a birtokrendezés döntően helyi (földtulajdonosok és földhasználók) kezdeményezésén alapuljon, vagy „felülről, központilag vezérelt” legyen (netán az önkéntességet, a „tulajdon sérthetetlenségét” jogi eszközökkel helyettesítve), egyébként is miben jelentkezik (jelentkezhet) az állam szerepvállalása,

  • milyen (és mennyire számszerűsíthető) az egyes megoldások pénzügyi, eszköz-, és egyéb fejlesztési igénye,

  • ki (milyen szervezet), lehet a birtokrendezés „levezénylője”.

Már az eddigi – és feltehetően korántsem teljes – felvetésekből is látszik, hogy elvileg több, legalább három „forgatókönyv” lehetséges, ezek:

  • Nem intézményesített, helyi kezdeményezésű birtokrendezés („spontán, nullához közeli”)

  • Intézményesített birtokrendezés (mérsékelt ütemű, de érzékelhető eredményt hozó, „látható”)

  • Erőteljes ütemű birtokrendezés („teljes”)

6.3.1 Nem intézményesített, helyi kezdeményezésű birtokrendezés („spontán, nullához közeli”)

Ma is működő, az önkéntes földcserén alapuló megoldás, meglévő jogszabályi háttérrel. A módszer egy-egy táblára kiterjedő, néhány tulajdonost érintő, a tulajdonosok (esetleg használók) kezdeményezésére indított, az illetékes földhivatal által végrehajtott birtokösszevonás, ami a község birtokszerkezetét, infrastruktúráját (úthálózat, vízrendezés) ökológiai értékét nem sérti, arculatát nem változtatja. Eseti megoldásnak tekinthető, külön intézményi hátteret, jogszabály módosítást nem igényel, pénzügyi háttere is rendelkezésre áll, más szóval a meglévő adottságokkal folytatható.

Mint az elnevezés is jelzi, ez a változat a végeredményét nézve igen szerény, alig kimutatható hatású, a mezőgazdaság versenyképességében nem hoz érdemi javulást. Lényegében arról van szó, hogy az állam az érdekeltek kezdeményezéseit nem gátolja, sőt szerény eszközökkel támogatja, de igazán nem tartja prioritásnak az agrártermelés hatékonyságának javítására szolgáló eszközök között. E forgatókönyv fontosabb sajátosságai:

A földtulajdonviszonyok és a földhasználat megváltoztatásának eddigi megoldásait (például egyéni kezdeményezés), ütemét (kevés érdekeltet érint), jogi-intézményi hátterét alapvetően nem érinti, csupán kisebb (ésszerűsítő) módosításokkal, elsősorban adminisztratív könnyítéseket eszközöl.

Megtartja a földforgalom, a földcsere, birtokegyesítés jelenlegi támogatásait (a támogatás volumenét és fajlagos értékeit).

Elfogadja, hogy a birtokrendezés lassú, több évtizedes időtávú folyamat.

Az érintettek körét illetően „rangsorol”, esetleg – az alább említettek közül – csak egy-egy igényre koncentrál:

  • az EU támogatások ésszerű felhasználását elősegítő vidékfejlesztési intézkedésekhez kötődő igényekre,

  • a helyenként jelentkező területrendezési-, fejlesztési programokra, illetve általában a helyi kezdeményezésekre,

  • az általában (jellemzően) kis területtel rendelkező, idős, a gazdálkodással felhagyók (vagy tulajdonuktól gazdasági megfontolásból megválók) földjeire (életjáradékra váltás, és az érintett területek birtokrendezése),

  • a részarány-tulajdonú, osztatlan területek rendezésére.

A birtokrendezés mértéke (kiterjedése) döntően a helyi kezdeményezésektől függ, az érintettek szándékai és igényei szerint alakul, a birtokrendezési eljárásnak az állam csupán az alapvető feltételeiről gondoskodik, a kapcsolódó szolgáltatások (lebonyolító szakértő; az érintett területek jellemzőire vonatkozó adatbázis kialakítása, térképi megjelenítés) üzleti alapon működnek.

A forgatókönyv előnyös vonásai:

  • A jogi, intézményi, háttér és szervezeti rendszer gyökeres átalakítása nem szükséges, elegendő az adminisztratív folyamat egyes szakaszainak gördülékenyebbé tétele.

  • Az állam részéről számottevő pénzügyi forrást (többlet költséget) nem jelent, mivel a költségek finanszírozásában az érintettek jelentős (döntő) részt vállalnak.

  • A tapasztalatok és az eljárás „népszerűsítésére”, a tanulságok hasznosítására minden érdekelt számára (állam, földtulajdonosok, földhasználók) elegendő idő áll rendelkezésre.

A forgatókönyv hátrányos vonásai:

  • A folyamat lassú, az eredmények nem számottevőek, már önmagában ezért is megkopik, lanyhul az iránta tanúsított figyelem.

  • Számottevően nem segíti a mezőgazdaság modernizálását, a struktúraváltást, esetleg hátráltatja – de biztosan nem segíti – az uniós támogatások ésszerű felhasználását.

6.3.2 Intézményesített birtokrendezés (mérsékelt ütemű, de érzékelhető eredményt hozó, „látható”)

Ez a változat a spontán birtokrendezésnél érzékelhetően gyorsabb ütemű, földrajzilag nagyobb területi kiterjedésű, az érintettek szélesebb körét átfogó, és tipikusan társfinanszírozású (nemzeti-, EU és magán források igénybevételével).

A forgatókönyv fontosabb jellemzői az alábbiak:

Szervezése, irányítása, ösztönzése a szükséges források állami szintű koordinálással – az érintett tárcák és decentralizált szervezeteik bevonásával – történik. Támogatja a spontán jelentkező birtokrendezési igényeket, jól megfogalmazott szabályok mentén, és jelentősebb támogatásokkal is ösztönzi a nagyobb, összefüggő területekre irányuló komplex birtokrendezést.

A forgatókönyv tulajdonképpen „három komponensű”, hiszen:

  • Egyrészt felvállalja az előző változat (helyi kezdeményezésű, nem intézményesített) célkitűzéseit és megvalósítását.

  • Másrészt átfogó birtokrendezésre irányul, de nem feltétlenül terjed ki területfejlesztésre, illetve vidékfejlesztésre.

  • Harmadrészt komplex birtokrendezést valósít meg olyan térségekben (területi egységekben), ahol programszintű területrendezés, infrastruktúrastruktúra fejlesztés (elsősorban vonalas infrastruktúrák), országos hatású logisztikai központok, hullámtéri- és árvízi műszaki beavatkozások, jelentősebb környezetvédelmi fejlesztések, illetve ezekhez hasonló beavatkozások történnek. Komplexitása révén lehetővé teszi az egyes fejlesztési programok, illetve beavatkozások összehangolását, élő kapcsolatot teremt a mezőgazdaság-, a vidékfejlesztés-, a területfejlesztés- és a regionális politika között az érintett térségben. Természeténél fogva ugyan költséges megoldás, de épp komplexitása révén a fajlagos költségek kedvezőek.

A forgatókönyv eredményes megvalósítása a nemzeti, a tulajdonosi és a földhasználati érdekek összhangját igényli, valamint – a civil szervezetek bevonásával – széleskörű társadalmi konszenzust is feltételez. Az előkészítés során nagyon fontos, az érdekeltekből ellenérzést kiváltó kampány jelleg kerülése, az érintettek kezdeményezéseinek ösztönzése, érdekeltségük megteremtése, egyetértésük, támogatásuk megszerzése.

Olyan megoldásokra törekszik, hogy a különféle fejlesztési tervek (programok) egyes intézkedéseihez nyújtott támogatások kritériumrendszere összekapcsolódjon, különös tekintettel az életképes méretű birtoktestek kialakítására.

Bár különösen a nagyobb kiterjedésű birtokrendezés szükségszerűen hosszadalmas eljárás, jól felkészített lebonyolítók igénybevételével eléri, hogy az érdekeltek viszonylag rövid időn belül érzékelhessék az eredményeket, így a birtokrendezés iránti igényt is erősíti.

Mindenképpen törekszik úgynevezett földbankok létrehozására, a Nemzeti Földalap tevékenységébe a földbanki szerep erősítésére, kezelésében lévő mezőgazdasági területek birtokrendezésbe vonására.

A végrehajtás politika-mentes, pusztán szakmai-gazdasági célok és érdekek dominálnak, ezért egyértelmű jogi megalapozást és pénzügyi támogatást, valamint széleskörű tájékoztatást és publicitást igényel.

A forgatókönyv előnyös vonásai:

  • Jelentősebb területeken gyorsítja a birtokrendezés, és a birtokkoncentráció folyamatát, javítja a termelés versenyképességét, a vidék fenntartható fejlesztését.

  • Összehangolt, más programokkal koordinált fejlesztések alapjául szolgál.

  • Közvetve ösztönzi, illetve elősegíti a termelési szerkezet ésszerűsítését, a modernizálást, a földhasználatban az adottságokhoz jobban igazodó termelési intenzitás megválasztását (extenzív és intenzív hasznosítás), a termelési költségek csökkentését.

  • Az eredmények tudatos propagálása révén felkelti-fokozza az érdeklődést egy erőteljesebb ütemű komplex birtokrendezés iránt.

  • Végeredményben nagy léptékben hozzájárul a vidéki lakosság életkörülményeinek javításához.

A forgatókönyv hátrányos vonásai:

  • Viszonylag költséges (többek között az érdekeltek ösztönzése, a földügyi irányítás megerősítése, szolgáltatói hátterének megteremtése miatt), jelentős állami szerepvállalást igényel a szervezésben, a lehetőségek megismertetésében és a lebonyolításban egyaránt.

  • Összehangoltságot, szervezettséget, fejlett informatikai hátteret igényel, ezek konkrét feltételei ma még hiányosak.

6.3.3 Erőteljes ütemű birtokrendezés („teljes”)

Olyan komplex birtokrendezés, mely országos hatókörű vidékfejlesztési tervekkel, programokkal, az országos területfejlesztési koncepcióval, az országos területrendezési tervvel összehangoltan országos, vagy nagy régiókra kiterjedő. Bár az önkéntesség elvét elfogadja, de olyan jogszabály módosításokat is feltételez, mely együttműködésre, bekapcsolódásra kényszeríti az érintett földtulajdonosokat és földhasználókat. A „kényszer” következményeként az állam felvállalja a lebonyolítás feltételeinek megteremtését és költségeinek zömét, létrehozza, illetve megfelelő szintre fejleszti az intézményrendszert is.

A teljes körű, erőteljes ütemű (2013-ig) birtokrendezés társadalmi elfogadtatására belátható időn belül nincs remény, annak sincs realitása, hogy az egyébként nehezen megbecsülhető, de biztosan igen jelentős költségeit az állami költségvetés vállalja.

Mindezekre tekintettel a második forgatókönyv, vagyis az „Intézményesített birtokrendezés (mérsékelt ütemű, de érzékelhető eredményt hozó, „látható”)” tekinthető reális célkitűzésnek, a mostani társadalmi-gazdasági viszonyok között megvalósítható birtokrendezésnek.

6.3.4 A megvalósítható birtokrendezés

A megvalósítható birtokrendezés témakörében komoly szakmai előzményekre hivatkozhatunk (mint például a 1.1.2 pontban bemutatott XX. század eleji tagosítások, de az ’70-es évek földrendezései is sok tanulsággal szolgálhatnak, nemkülönben a ’92-től indult kárpótlási és tagi földkiosztások, valamint a már birtokrendezésre és a vidék fejlesztésére irányuló pilot munkák (TAMA, PRIDE) és kísérleti (NyME-GEO: OTKA) kutatások. Ezen túlmenően a külföldi (elsősorban német, francia és holland) tapasztalatok és iránymutatások is sok hasznos ismeretet adnak ma is (TALC-projekt és a FAO irányelvei).

Amint láttuk, a megvalósítás több „forgatókönyv” szerint lehetséges

  • A jelenlegi környezet jogilag csak az önkéntes birtokrendezés intézményét teszi lehetővé a cserékre, de a stratégia szellemében megfelelő támogatással a korábbi kísérleteknél – várhatóan -nagyobb hatékonyság érhető el, különösen az NFA által hasznosított területek racionális összevonásával.

  • Jelentősebb birtokrendezés következhetne be – ezáltal teljesítve az említett célok elérésének feltételeit – amennyiben a birtokrendezést a kiadandó törvény szabályozná, ami jogi biztonságot és megfelelő anyagi támogatást is jelenthetne az érintett tulajdonosoknak.

  • A törvényi háttér és a vélhetően kedvező tapasztalatok eredményeképpen teljeskörű, sőt több települést együttesen érintő birtokrendezések kezdődhetnek el. Mindez még tovább fokozhatja az eredményességet és a hatékonyságot (ami a költségek csökkenésében és a koncentráció mértékében, ezáltal a termelés gazdaságosságában rejlik).

  • További sikereket ígér a tervezések alapjait jelentő (és a vidékfejlesztés fundamentális részét is képező) infrastrukturális létesítményeknek a birtokrendezéssel párhuzamos megvalósítása (úthálózat, csatorna és levezető rendszerek kiépítése és a talaj termőképességét javító beruházások megvalósítása), amelyre támaszkodóan a valóságban is észrevehetően javulna a birtokok értéke.

  • Tisztában kell azonban lenni a jelenlegi időszakban a következő hazai korlátozásokkal a birtokrendezés vonatkozásában:

    • A megújult „földtulajdonlási” érzés visszatartó erő.

    • A földérték, földár „kialakulatlansága”, változékonysága és heterogenitása nem kedvező a befektetések szempontjából.

    • Termőhelyi adatok objektívek, de a közgazdasági tényezők változóak, vitatottak.

    • A szükséges alapadatok - településenként, de esetenként azon belül is -különböző minőségben állnak rendelkezésre.

    • Jogi szabályozás korlátjai, céltörvény hiánya.

Mindezekre figyelemmel kell lenni a feltételek megfogalmazásakor.

A birtokrendezés nem csak a mezőgazdaság ügye, számos kapcsolódó vetülete van. Napjainkban például a településrendezési tervek jellemzően csak a belterületi rendezésekre irányulnak. Komplex módon kell kezelni a tervezési feladatokat.

1. ábra Birtokrendezés folyamata

Forrás: Birtokrendezési folyamatábra szerk.: Vincze L.

2. ábra Birtokrendezés szervezetei

Forrás: Dorgai L., szerk. (2004): A magyarországi birtokstruktúra, birtokrendezési stratégiai megalapozása. (AKII 2004), Budapest