Ugrás a tartalomhoz

A magyar politikai rendszer

Körösényi András, Tóth Csaba, Török Gábor (2003)

Osiris Kiadó

5. fejezet - V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS

5. fejezet - V. A KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS

1. A kormány belső közjogi struktúrája

A miniszterelnöki elv: a kormányfő kiemelkedése

A kormány mint testület

A miniszteri önállóság: a reszortelv

2. A pártrendszer hatása és a koalíciós kormány

A kormányalakítás

Miniszterelnökök karrierútja

Miniszterek rekrutációja, szelekciója, karrierútja

A pártháttér mint kormányfői erőforrás és korlát

A kormánykoalíció

3. Közigazgatás és politika klasszikus elválasztása

4. A magyar közigazgatás szervezete és politikai irány?tása

5. A közigazgatás kormányzati irány?tása: a minisztériumok szerepe

A jogszabályokkal történő kormányzás

Vezetési és irány?tási jogkör révén történő kormányzás

A személyzeti hatáskör révén történő kormányzás: a patronázshatalom

6. A kormányzati döntéshozatali folyamat, a kormány szervezete és a miniszterelnök szerepe

A kormányfő politikai erőforrásai, a koordináció politikai intézményei és eszközei

Az államigazgatási egyeztetés és a kormány belső hierarchizáltsága

A Miniszterelnöki Hivatal

A kormányzati rendszer két reformja (1998, 2006)

A közigazgatás átpolitizálódása

7. Összefoglalás

Parlamentáris rendszerekben a politikai élet középpontjában a kormány áll. A kormány ugyanis az egész politikai intézményrendszer és az állami döntéshozatal központi szereplője. A kormány a hatalmi ágak elválasztásának tradicionális alkotmányjogi felfogásában a végrehajtó hatalom gyakorlója, valójában azonban – ahogyan Polner Ödön a 19. század végén megfogalmazta – “semminek sem a végrehajtása, hanem önálló, mondhatnók önczélú tevékenység”, azaz kormányzás (idézi Gombár 1994, 12). A modern parlamentáris rendszerekben a kormánypolitikának lehetősége van arra, hogy mozgassa az állami intézmények mindenkit érintő tevékenységét, a parlamenti törvényhozástól a minisztériumok és közigazgatás működésén keresztül történő adminisztratív végrehajtásig. A kormány végrehajtás vezetőjeként való tradicionális alkotmánytani felfogása utal arra, hogy a kormány az egész közigazgatás vezetője, illetve irányítója. Ugyanakkor a kormány a politikai folyamat egészének, a bel- és külpolitikának is súlyponti szereplője. A kormány politikai értelemben szinte mindenért felelős, ezért a kormánnyal szemben fogalmazódik meg az ellenzék kritikája és alternatív politikai programja, a kormányt veszik célba a különböző érdekszervezetek, nyomásgyakorló csoportok, lobbik, hogy elérjék követeléseik teljesítését. A kormányzati munka alapvetően politikai természetű. A kormánycselekvés politikai mozgástere igen széles, de egyáltalán nem korlátlan: politikai és jogi korlátai vannak. Az alkotmány, a fennálló törvények, az alkotmánybírósági határozatok a kormány számára is cselekvési irányokat, illetve korlátokat szabnak. A törvények módosítására például csak korlátozott mértékben és meghatározott módon van lehetőség, s e módosítások is politikai költségekkel járnak.

A kormány feladatát képező kormányzás a parlamentáris rendszerekben, és így Magyarországon is, magában foglalja a végrehajtás és – miként a parlamentről szóló fejezetben látható lesz – a törvényhozás politikai irányítását.[26] A kormányzás részét képezi az állami intézményrendszeren kívüli politikai szereplőkkel – politikai mozgalmakkal, nyomásgyakorló csoportokkal, pártokkal – való olyan módon történő érintkezés vagy/és együttműködés, amely elősegíti a politikai konfliktusok megoldását, de legalábbis kanalizálását és mérséklését, a politikai stabilitás fenntartását, továbbá az állami intézményrendszer zavartalan és hatékony működését. A kormányt mindez szinte korlátlan politikai felelősséggel ruházza fel. Egy alkotmányjogászi megfogalmazás szerint is “nehéz lenne az állami tevékenységnek olyan területét kiragadni, amelynek az ellátásáért a kormány – hacsak az alkotmány más állami szerv hatáskörébe nem utalja – ne tartozna felelősséggel” (Sári 1996, 305).

A kormányzati rendszer jellegéből következően Magyarországon a kormány egyrészt parlamentáris, azaz parlamentnek felelős, másrészt – ezzel összefüggésben – politikai, mégpedig pártpolitikai jellegű.

1. A kormány belső közjogi struktúrája

A magyar kormány – az alkotmány szerint – a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A parlamentáris kormányzat 18–19. századi kialakulása óta a kormány belső struktúráját három, immár klasszikussá vált elv határozza meg, amelyek kisebb-nagyobb mértékben minden kormány működésében megjelennek. A kormány belső struktúráját a miniszterelnöki, a kabinet- és a reszortelv, azaz a kormányfő, a kormány mint testület és az egyes miniszterek önálló hatásköre határozza meg. Ezen elvek közti prioritások, valamint intézményesülésük módja határozza meg az egyes parlamentáris kormányzatok karakterét, típusát.

A miniszterelnöki elv: a kormányfő kiemelkedése

A magyar kormányzati rendszerben a jogkörök és politikai felelősségi szabályok a rendszerváltáskor történt közjogi elrendezése a miniszterelnököt egyértelműen a kormány súlyponti tényezőjeként emeli ki.

Itt a politikatudomány eltér az alkotmányjogtól, hiszen utóbbi a parlamentáris rendszerekben – különösen a monarchiákban – az államfőt tekinti a végrehajtó hatalom fejének. A politikatudományi nézőpontból ez a tétel csak az elnöki és félelnöki rendszerekre igaz.[27]

Magyarországon a rendszerváltást követően nem a gyenge (az “első köztársaságot” jellemző) olasz, de nem is a nagyhatalmú brit, hanem inkább a német rendszerhez hasonló, közjogilag kiemelt, de valójában “közepesen erős” kormányfői hatalom alakult ki. Ennek egyik eleme a parlamenttel szembeni – parlamentáris rendszerekben szokásos – kormányzati felelősség szankcionálásának speciális, német mintát követő meghatározása, az ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány, valamint az egyes miniszterekkel szembeni parlamenti bizalmatlansági indítvány hiánya. Ezek nemcsak kormány és parlament viszonyát specifikálják, de miniszterelnök és miniszterek kormányon belüli viszonyát is: a kormányt erősítik a parlamenttel szemben, és a kormányfő súlyát növelik a kormányon belül. Az egyes miniszterek a parlamentarizmus klasszikus szabályaitól eltérően így csak a kormányfőnek tartoznak – szankcionálható – politikai felelősséggel, a parlament felé fennálló felelősségük korlátozottabb. Nem lehet ellenük bizalmatlansági indítványt benyújtani, de a miniszterek parlamenti felelősségének érvényesítésére olyan egyéb lehetőségek állnak a képviselők rendelkezésére, mint a kérdések, az interpellációk, a miniszterek beszámoltatása, illetve meghallgatása.

A magyar kormány miniszterelnöki jellegének második tényezője, hogy az alkotmányos szabályozás a miniszterelnök kezébe helyezi a kormányprogram kidolgozásának jogát. A parlament ugyanis először a miniszterelnök személyéről és egyben az általa beterjesztett kormányprogramról szavaz; a megválasztott kormányfő csak ez után választja meg kormányának tagjait (1. ábra). A kormány politikai programjának, irányvonalának meghatározásában a kormányalakítást követően is – a kabineten belül és a politikai nyilvánosság felé egyaránt – a miniszterelnöké a főszerep, ami 2006 nyarától közjogilag is rögzítetté válik. Ő a kormánytestület vezetője, és ő az egyetlen, aki a kormány nevében a kormánypolitika egészéről politikai nyilatkozatokat tehet.

A parlament által megválasztott miniszterelnök politikai hatalmának harmadik kulcsfontosságú forrása, hogy önálló döntési, diszkrecionális joga minisztereinek kiválasztása. Ez igazodik a miniszterelnök és a miniszterek közjogilag is eltérő kinevezési módjához. Míg a miniszterelnököt a parlament választja, a minisztereket a kormányfő javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A kormány minisztereinek kiválasztása és menesztése közjogilag – még ha formailag az államfő közbeiktatásával valósul is meg – a kormányfő diszkrecionális joga. A parlament a miniszterelnököt s vele együtt a kormány egészét leválthatja, de egyes tagjait nem, azok kizárólag a miniszterelnöknek tartoznak politikai felelősséggel, ami tovább erősíti a kormány és a kormányfő parlamenttel szembeni pozícióját.

Miként majd látni fogjuk, a kormányfői hatalom későbbi, az 1990 óta eltelt több mint másfél évtizedes időszakban végbement fokozatos “prezidencializálódása” következtében tovább erősödött, s az ezredforduló utáni időszakra a német kancellárrendszernél erősebb és centralizáltabb kormányfői hatalom alakult ki. Különösen az Orbán-, majd a második Gyurcsány-kormány időszakában erősödött tovább a miniszterelnöki hatalom.

A kormány mint testület

A fentiekből látható, hogy miniszterelnök és miniszterek viszonyának közjogi szabályozásában igen erősek a német kancellárrendszer elemei. Ugyanakkor más parlamentáris kormányzatokhoz hasonlóan a magyar kormány működésének a miniszterelnök irányító szerepe mellett testületi elv is alkotmányos alapelve. A kormány ügyrendje a kormányülés “normális” menetében ugyanis a testületi tanácskozást és állásfoglalást, többségi szavazás révén történő döntéshozatalt ír elő. A testületi elv szerint – miként a hagyományos brit kabinetrendszerben – a miniszterelnök tehát csak primus inter pares, azaz első az egyenlők között. Ez különösen aláhúzza a politikai lojalitás elvének – és a miniszterelnöki káderpolitika, a miniszterek személyi kiválasztásának – a fontosságát: csak a kormányfő irányába személyesen és politikailag lojális miniszterekkel válhat a kormányfő valódi politikai vezetővé, és csak így őrizhető meg a kormány politikai egysége is.

A testületi elv a kormányülésen történő döntéshozatalban érvényesülő formális szabály, amely rövid távon tényleges korlátot jelenthet a kormányfő számára: a kormányfő személyi vezetési képességein, káderpolitikáján és a különböző tárcaérdekek közti kiegyensúlyozó képességén múlik, hogy milyen mértékben emelkedik ki s válik a kormány valódi vezetőjévé. A kormány mint testület működtetése – az ülések vezetése – is a miniszterelnök kezében van, ami lehetőséget ad arra, hogy a miniszterelnök befolyása és akarata érvényesüljön. Formális – egyenként történő, ún. pozitív – szavazásra ugyanis csak ritkán, kormányülésen kialakuló éles és nyílt ellentétek esetén kerül sor. Általában a miniszterelnök összegzi a vitát, kiemeli a meghatározó elemeket, majd kimondja a döntést. A kormánydöntések rendszerint ezzel az ún. negatív szavazásos módszerrel születnek (Bánsági 1996, 153; Verebélyi 1996, 200).

A miniszterelnök, mint a kormánypolitika egyes számú meghatározója, akaratát – a kormány formálisan testületi jellege ellenére – a kormányülések napirendjének alakításában is érvényesítheti: egy-egy ügyet előre, mást hátrább sorolva. Álláspontja a tárcák vezetői között kialakult konfliktusban is általában jelzi a kormány politikai irányvonalát, és ügydöntő.

A kormányfő általában – a politikai erőviszonyoktól függően – kisebb vagy nagyobb autonómiát élvez kormánya tagjainak kiválasztásában, illetve cseréjében. A kormányátalakítás a miniszterelnök számára bevett és gyakran alkalmazott eszköz a kormányzás során keletkező személyi-politikai feszültségek és konfliktusok feloldására, a kormány politikai egységének helyreállítására, megerősítésére. Magyarországon nem állnak közjogi korlátok a kormányátalakítás előtt, az a miniszterelnök diszkrecionális joga, a politikai korlátokkal viszont – mint később látni fogjuk – már számolnia kell; részben a kormány koalíciós jellege, részben pedig pártpolitikai, illetve általánosabb politikai korlátok miatt.

A miniszteri önállóság: a reszortelv

A felelős kormány hagyományos elvének megfelelően a minisztériumot irányító miniszternek törvényesen körülhatárolt feladatköre, reszortja van. Ezen keretek között önálló hatáskörrel és ebből következő politikai felelősséggel rendelkezik. A parlamentáris kormányzatban hagyományosan – a parlament és a kormányfő felé egyaránt – fennálló kettős természetű miniszteri (politikai) felelősségből Magyarországon a konstruktív bizalmatlanság intézményének következtében csak a kormányfő felé fennálló felelősség erős, csak az tartalmaz szankcionális elemet (leválthatóság). Ez erősíti a miniszterek parlamenttel szembeni pozícióját, de egyben növeli a kormányfő iránti politikai lojalitás fontosságát is. 2006-ig azonban sem ez, sem a miniszterelnök jogköre nem jelentette azt, hogy a minisztert ágazati hatáskörében a kormányfő formálisan utasíthatta volna, illetve a miniszteri reszorthoz tartozó ágazati tevékenység felett hierarchikus hatalmat gyakorolt volna. 2006 nyarán a második Gyurcsány-kormány azonban közjogilag is utasítási jogot ad a kormányfőnek miniszterei felett (Gallai–Lánczi 2006).

Politikai értelemben az “utasítás” lehetősége már korábban is jelen volt, különösen ha a pártelnök kormányfő saját kinevezettjéről, illetve a saját pártjához tartozó miniszterről van szó, míg a koalíciós partner által delegált miniszter, illetve a kormányfő kormányba integrált politikai riválisa esetében kevésbé adott ez a lehetőség. A magyar miniszterelnök mindemellett rendelkezik a hatáskörelvonás jogkörével.

A közigazgatási jogi elemzések hangsúlyozzák a miniszteri önállóságnak a költségvetési centralizáció következtében kialakult gyengeségét, továbbá a miniszterek döntési kompetenciájának a kormány testületi működése következtében fennálló további szűkítését. A politikai-szociológiai elemzések ezzel szemben – bár a pénzügyminiszter túlsúlyos szerepét szintén megállapítják – az egyes miniszterek nagyobb mozgásterét hangsúlyozzák, azokat gyakran inkább a tárca/ágazat kormányon belüli képviselőjének, mint az egységes kormánypolitikának az adott tárcánál való végrehajtójának tekintve.

Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy a miniszterelnöki (kancellár-), a testületi (kabinet-) és a miniszteri önállóság (reszort-) elvek közül Magyarországon közjogilag az első elem emelkedik ki; a közjogászok ezért gyakran miniszterelnöki típusú kormányként jellemzik (Sári 1996, 307). A kormány és azon belül a kormányfő tényleges hatalmát és működési módját azonban csak a politikai elemek áttekintése nyomán érthetjük meg. Politikai értelemben ugyanis a fent tárgyalt három elv egymáshoz való viszonya nagymértékben függ a pártrendszer típusától, a kormány és parlamenti frakciójának viszonyától, a kormánytagok karrierútjától, a kormány koalíciós jellegétől, illetve a koalíció működési módjától.



[26] A politikai végrehajtás legalább három funkciót foglal magában: 1. a programalkotást, 2. a politikai célok törvényekbe és jogszabályokba való átültetését ott, ahol ez szükséges és 3. a közigazgatási végrehajtás ellenőrzését (Hine 1993, 197).

[27] A mai magyar alkotmányos helyzet ebből a szempontból kivételesnek és szokatlannak tekinthető, mivel az Alkotmánybíróság egy döntésében a köztársasági elnököt “a végrehajtó hatalmon kívülre helyezte”, azaz nem tekintette annak vezetőjének.