Ugrás a tartalomhoz

A magyar politikai rendszer

Körösényi András, Tóth Csaba, Török Gábor (2003)

Osiris Kiadó

3. Alkotmányos jogkörök

3. Alkotmányos jogkörök

A köztársasági elnök alkotmányos jogköreit és funkcióit öt csoportba soroljuk (Sári 2007, 410–416). Az alábbi csoportosítás szempontja, hogy az elnök milyen mértékben, milyen területen és mikor rendelkezik önálló politikai hatáskörrel.

1. Az első csoportot a reprezentatív és szimbolikusfunkciók alkotják. A köztársasági elnök az ország első közjogi méltósága, aki az egész nemzetet és államot képviseli: “kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. Reprezentálja a magyar államot nemzeti és állami ünnepségeken, nemzetközi kapcsolatokban, de a kormányzásban – politikai értelemben – nem vesz részt. Az államfői hatalmat a legtöbb alkotmány semleges, neutrális hatalomként állapítja meg. A magyar alkotmányban ugyan erre vonatkozó konkrét utalás nem szerepel, ám a szigorú összeférhetetlenségi kritériumok meghatározása és a nemzeti egység kifejezésének követelménye hasonló értelmezésre ad lehetőséget.

2. A második csoportot a miniszteri ellenjegyzésselgyakorolható államfői jogkörök alkotják,, amelyek valójában a kormány kizárólagos, úgynevezett diszkrecionális hatáskörébe tartoznak, de miként a parlament által hozott törvények, szimbolikus államfői aktus révén válnak “befejezett” állami döntéssé. Ide tartozik a kormány személyzeti politikai jogkörének részét képező magas rangú állami tisztségviselők – államtitkárok, nagykövetek, egyetemi tanárok, tábornokok – kinevezése és felmentése. E körbe tartozik a parlament személyzeti hatáskörében született döntések “szentesítése”, továbbá más testületek személyi döntéseinek (így például az MTA elnöke) megerősítése. Hasonló eljárás előzi meg a nemzetközi szerződések hatálybalépését, bizonyos kitüntetések és érdemrendek átadását és egyéb további ügyeket is. Itt az egyes államhatalmi ágak, állami és félállami szervek diszkrecionális döntései közjogilag a szimbolikus államfői megerősítés révén válnak állami döntéssé. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróság 1992-es döntése értelmében a kinevezési jogkör gyakorlásánál csak a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül, azaz nem indokolhatja a kinevezés megtagadását más tényezőkkel (például elvont, a konkrét személyi javaslattól függetlenül is fennálló problémával). A kinevezés megtagadásával csak az államszervezet demokratikus működésének a kinevezéstől alapos okkal várható, másként el nem hárítható, azonnal és közvetlenül fenyegető zavara esetén élhet; azaz józan számítás szerint erre nincs valódi lehetősége.

3. Ezután következnek azok a “tartalék” funkciók és jogkörök, amelyek csak akkor kelnek életre, ha más alkotmányos szervek a döntés- vagy/és funkcióképtelenség határára kerülnek. Ezek az állami működést veszélyeztető krízishelyzetekhez (rendkívüli állapot, szükségállapot, hadiállapot) kötődnek. A “rendkívüli” hatáskörök a magyar alkotmányban több közjogi szereplő – államfő, kormányfő, házelnök, Alkotmánybíróság elnöke – között vannak megosztva, s közjogilag vitatott, hogy az államfő e rendkívüli helyzetekben mennyiben rendelkezik (igen szűk körben) önálló diszkrecionális jogkörrel, például kihirdetheti-e önállóan a szükségállapotot (Sári 2007, 413). A köztársasági elnök az alkotmány értelmében a fegyveres erők főparancsnoka. Az Alkotmánybíróság 1991-ben a kormány és az elnök közötti konfliktusok nyomán úgy foglalt állást, hogy az elnök egyrészt rendkívüli körülmények között átmenetileg bír jogokkal a fegyveres erőkkel kapcsolatban, másrészt lényegében csak szimbolikus hatáskörökkel (tábornokok kinevezése és előléptetése, egyéb személyügyi hatáskörök, az ország fegyveres védelmére vonatkozó terv jóváhagyása) rendelkezik. A köztársasági elnök fegyveres erőket békeidőben irányító aktusai kivétel nélkül miniszteri ellenjegyzésre szorulnak.

4. A “tartalék” funkciók másik része a demokratikus intézmények normális működésének egyes periodikusan visszatérő helyzeteihez kötődnek, mint például a parlamentáris ciklusváltáskor, illetve kormányalakításkor, kormányváltáskor meglévő jogkörök vagy éppen a parlamenti ülésszak összehívása. Az államfő minden parlamentáris rendszerben szerepet kap a kormányalakításban, továbbá a parlamenti politikai döntésképtelenség következtében beálló kormányozhatatlanság kiküszöbölésében, például ha nincs kormányzóképes parlamenti többség. Ilyenkor az államfő – az uralkodó vagy a köztársasági elnök – a politikai konstellációtól és a konvencióktól függően kisebb vagy nagyobb mértékben önálló politikai szerephez juthat.

Magyarországon a köztársasági elnök szerepe közjogilag kisebb, mint a legtöbb parlamentáris rendszerben, hiszen a miniszterelnököt nem az államfő nevezi ki (csak javasolja), hanem a parlament választja. Politikailag tovább szűkíti az elnök mozgásterét az, hogy a magyar politikában a kormányalakításra esélyes pártok viszonylag egységesek és egyértelmű kormányfőjelölttel rendelkeznek, így az államfő közjogilag létező kormányfő-jelölési jogköre nem teremt önálló döntési lehetőséget.[51]

Korlátozott az államfő parlamentfeloszlatási joga is. A konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye nemcsak a parlamenti ellenzék, de a köztársasági elnök mozgásterét is a minimálisra csökkenti a kormány összetételének befolyásolásában és a kormányváltásban. Az elnök mindössze két esetben oszlathatja fel a parlamentet, és írhat ki új választásokat: egyrészt abban a szélsőséges és a gyakorlatban alig elképzelhető helyzetben, ha az Országgyűlés egy éven belül négyszer megvonja a bizalmat a kormánytól, másrészt ha választások után az első személyi javaslatának megszületését követő 40 napon belül a parlament nem választja meg az általa miniszterelnöknek javasolt személyt. Az államfő a törvényhozás ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal – legfeljebb 30 napra – el is napolhatja, ám ha a képviselők egyötöde kezdeményezi, a házelnök köteles az Országgyűlést – a kérelem kézhezvételétől számított nyolc napnál nem távolabbi időpontra – összehívni.

5. A köztársasági elnök Magyarországon a demokratikus intézmények, illetve a kormányzati és állami szervek normális funkcionálása, működése esetén is rendelkezik egy bizonyos korlátozott körben érvényesülő diszkrecionális politikai hatáskörrel, hatalommal, elsősorban más állami szervek felé irányuló kezdeményezési jog (például törvényjavaslat, alkotmányossági felülvizsgálat), illetve politikai állásfoglalás formájában. A köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzés vagy parlamenti kezdeményezés nélküli önálló politikai hatáskörébe, illetve kezdeményezési jogkörébe tartozik, hogy

– részt vehet és felszólalhat a parlament plenáris és bizottsági ülésein;

– javaslatot tehet az Országgyűlésnek;

– törvényjavaslatot terjeszthet be;

– népszavazást kezdeményezhet;

– vétójoggal rendelkezik a törvényhozásban, azaz parlament által elfogadott törvényt az ún. alkotmányossági vétóval az Alkotmánybíróság elé utalhatja alkotmányossági felülvizsgálatra (előzetes normakontroll), illetve az ún. politikai vagy felfüggesztő vétóval megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti a parlamenthez; ha kifogását az Alkotmánybíróság, illetve a parlament nem fogadja el, az államfőnek alá kell írnia a törvényt;

– az Országgyűlés az elnök javaslatára választja meg a Legfelsőbb Bíróság elnökét, a legfőbb ügyészt és az ombudsmanokat, ám a megválasztásra csak olyan személynek van esélye, aki élvezi a szükséges parlamenti többség bizalmát, azaz az elnök mozgástere a gyakorlatban korlátozott;

– közjogi megkötés nélkül politikai nyilatkozattételi joga van (politikai beszédet mondhat).

Mint látható, a magyar köztársasági elnök egy parlamentáris rendszer államfője, akinek a félelnöki rendszereknél lényegesen gyengébbek a jogkörei ugyan, de nem csak szimbolikus hatalommal rendelkezik. Az alkotmány az elnöknek olyan jogokat is ad, amelyek használata esetén a napi politika aktív szereplőjévé válhat. Amennyiben egy elnök rendszeresen él ezekkel, és törvényjavaslatokat nyújt be a parlamentnek, népszavazásokat kezdeményez, gyakran felszólal a parlamentben, komoly politikabefolyásoló erővel rendelkezhet. Arról nem is beszélve, hogy kezdeményezéseivel nehéz helyzetbe hozhatja – különösen az őt jelölésekor támogató – pártokat, mert a nemzeti egységet kifejező elnök javaslatainak esetleges leszavazása nem csupán az elnök és/vagy a pártok, de a demokrácia presztízsének is árthat. A magyar politikai rendszer sajátossága, hogy az államfő ott rendelkezik jelentős jogkörökkel, ahol a parlamentáris kormányzati rendszerek államfői általában nem (törvénykezdeményezés, népszavazások, vétó), és azok a jogkörei gyengébbek, amelyek hagyományos államfői jogköröknek számítanak a parlamentarizmusokban (kormányfő kinevezése és felmentése, parlament feloszlatása).



[51] Alkotmányjogászok között is vitatott, hogy az elnök javasolhatja-e olyan személy megválasztását a parlamentnek, akit az előzetes tárgyalások és nyilatkozatok alapján valószínűleg nem választ meg miniszterelnöknek az Országgyűlés. Többen azon az állásponton vannak, hogy a demokratikus intézményrendszer működése feletti őrködés követelménye alapján a köztársasági elnöknek a javaslatával elő kell segítenie, hogy a többség támogatását élvező személyt az Országgyűlés időben megválaszthassa miniszterelnöknek (Bitskey–Tordai 2005).