Ugrás a tartalomhoz

A magyar politikai rendszer

Körösényi András, Tóth Csaba, Török Gábor (2003)

Osiris Kiadó

2. A kormányzás és a politika „prezidencializálódása”

2. A kormányzás és a politika „prezidencializálódása”

Korábban láthattuk, hogy a demokratikus rendszerváltás idején intézményesült széles körű hatalommegosztás következtében a magyar kormányfőknek és kormányoknak alkotmányos és politikai korlátok, ellensúlyok egész hálózatával kellett szembenézniük az 1990-es években. Az egymást követő kormányfők különböző stratégiát választottak, hogy a demokratikus rendszerváltás hevületében kialakított szokatlanul erős cselekvési korlátokat áttörjék vagy kikerüljék, és saját, valamint kormányuk politikai mozgásterét bővítsék. Az egyes intézményi területek első nagy, hatalommegosztást teremtő szabályozása után a kilencvenes években bekövetkező későbbi módosítások rendre a kormányzati kompetenciák megerősítése irányába mutattak (Körösényi 1998).

A magyar politikai rendszernek az 1990-es évek végétől bekövetkezett változásai csak kevéssé ragadhatóak meg közjogi-alkotmányos dimenzióban, ehelyett az európai politikatudományban az elmúlt tíz évben bevezetett prezidencializálódás fogalmát alkalmazzuk a változások természetének a megértéséhez. A prezidencializálódás fogalmát nem szó szerint, tehát nem alkotmányjogi dimenzióban kell értenünk, hanem mint analógiát, metaforát. Nem egyszerűen a miniszterelnök korábbinál nagyobb, “szinte elnöki” hatalmáról van szó. A prezidencializálódás analógiája a végrehajtó hatalmon belüli hatalmi átrendeződés, valamint ezen túlmenően a politizálási stílus, a politikai verseny jellegének és így az egész politikai rendszer természetének, működési logikájának megváltozását jelöli. A változások döntően három területet érintettek. Az első a végrehajtó hatalom megerősödése a politikai rendszer egészén belül, és a végrehajtáson belüli hatalmi erőviszonyoknak a miniszterelnök javára történő átrendeződése. A második a kormányfői hatalom növekvő függetlenedése a kormány parlamenti többségét biztosító párthátterétől. A pártkormányzás évszázados mintáját az “elnöki jellegű” kormányzás váltotta fel. Európában is végbement az, ami az Egyesült Államokban a 20. század első harmadában már bekövetkezett. A végrehajtó hatalom tényleges feje (ott az elnök, itt a kormányfő) már nem a pártoligarchia foglya többé. A változás harmadik területe a választási verseny és politika növekvő perszonalizálódása, amerikanizálódása. Mindezek a változások az alkotmányon túl, a politikai rendszer működésében történtek, illetve történnek. Az alábbiakban a magyar politika e három területét tekintjük át (Körösényi 2001; 2006).

A végrehajtás és a kormányzati rendszer dimenziója

A magyar miniszterelnök pozícióját a parlamentarizmus tradicionális felállásához képest már a rendszerváltás nyomán teremtett alkotmányos alapszerkezet kiemelte. Az alkotmányjogilag kiemelt státus legitimációs alapot teremtett a későbbi kormányfők számára pozíciójuk alkotmányon túli – intézményi, személyzeti és más politikai – eszközökkel történő további erősítéséhez, a kormányzaton belüli döntéshozatal centralizációjához.

Ennek egyik eszköze a Miniszterelnöki Hivatal, amely az 1990-es évek első felében a német kancellári hivatalhoz még nem fogható, de sok európai kormányfő (például dán) szerény apparátusát messze meghaladó méretű intézmény volt, s amely a kormányfő legfontosabb, az összkormányzati koordinációt szolgáló eszközévé vált (például referatúrák). Minden későbbi kormányfő igyekezett a Miniszterelnöki Hivatalt tovább erősíteni. A Horn-kormány megteremtette a hivatal miniszteri vezetésének jogi lehetőségét, az Orbán-kormány pedig nemcsak ezzel a lehetőséggel élt, de a hivatalt megerősítő, bizonyos értelemben az egész kormány fölé helyező szervezeti reformokat vezetett be 1998-ban. Ezek közé tartozott a MEH miniszteri szintű vezetése, a referatúrák újbóli felállítása, az új politikai államtitkárságok létrehozása, valamint a sajtó- és kommunikációs részleg megerősítése. A Medgyessy- és Gyurcsány-kormány alatt tovább folytatódott a MEH szervezeti és személyzeti bővülése (létszáma 2003-ban megközelítette a 800 főt), amivel a legnagyobb kormányfői hivatalok közé kerül európai összehasonlításban (vö. Poguntke 2005, 70).

A magyar miniszterelnök kormányon belüli hatalmának és a kormánypárttal, illetve –pártokkal szembeni nagyobb autonómiája kialakításának egyaránt fontos eszközévé vált a személyzeti politika. A hagyományos parlamentarizmus és a pártkormányzat rendszerében a kormányt a kormánypártok vezető politikusai alkották, ami biztosította a kormány és a parlamenti többség közti politikai egység megteremtését. Ugyanakkor ez a konstrukció a kormányfői hatalom korlátja is egyben, hiszen a kormánytagok vezető pártpolitikusok, akik komoly pártháttérrel, politikai támogatottsággal rendelkeztek a parlamenti frakcióban és a parlamenten kívüli pártszervezetben. Az Antall kormány kevésbé, de a Horn-kormány szinte teljes egészében ilyen értelembe vett pártkormány volt. Orbán és Gyurcsány miniszterelnök viszont (és kisebb mértékben Medgyessy Péter is) előszeretettel nevezett ki miniszteri pozíciókba párttagsággal és képviselői mandátummal nem bíró szakembereket, már-már “szakértő” jelleget adva kormányának. A miniszterek kiválasztásának ez – a pártelvű parlamentáris rendszerekben szokatlan – módja egyrészt megfelelt a hazai politikai közvéleményben uralkodó szakértő-kormányzás mítoszának, másrészt azonban – s szempontunkból most ez a fontosabb – a “civil” miniszterek kinevezése az egyszemélyi miniszterelnöki hatalom növelésének az egyik hatékony eszközét jelentette. A “civil” miniszterek ugyanis nem rendelkeznek parlamenti háttérrel, illetve a kormánypárton belüli saját politikai bázissal, s ezért nemcsak alkotmányjogi, de politikai értelemben is kizárólag a kormányfőtől függnek.

A kormányfői hatalom megerősödésével párhuzamosan a kormányülések politikai jelentősége az Orbán-kormánytól kezdődően fokozatosan csökkent. A kormányülések egyre inkább a máshol már meghozott döntések formalizálásának intézményévé váltak. A döntések ugyanis vagy a kormány valamelyik kabinetjeiben történtek (amelyeken maga a kormányfő vagy valamelyik bizalmasa elnökölt), vagy pedig a kormányfő és miniszterei közti két- vagy többoldalú informális megbeszéléseken születtek. Harmadrészt, a miniszterelnök gyakran maga, saját hivatali stábjára és informális tanácsadóira támaszkodva döntött, s ezt a döntést közvetlenül az illetékes miniszteren keresztül vagy a hivatali stáb (kabinetiroda, illetve a MEH) segítségével érvényesítette a szaktárca felé. A kormányülések jelentőségének csökkenésére utal az is, hogy nem voltak komoly politikai viták, mint ahogyan nem tartottak formális szavazást sem a döntések felett. Nem a kormányülés vált a viták eldöntésének, illetve a koalíciós egyeztetetéseknek a terepévé. A kormány, mint testület, kiüresedett.

A pártdimenzió

A prezidencializálódás a pártdimenzióban a kormányfői hatalom növekvő függetlenedését jelentette a kormány parlamenti többségét biztosító párthátterétől. A magyar kormányfők politikájuk alakításában egyre kevésbé foglyai saját pártjuknak. Antall József politikáját több kérdésben is jelentősen befolyásolta az MDF Csurka István vezette radikális jobbszárnya. Fegyelmezetlen frakciókkal, és a kormánypolitika feletti politikai konfliktusok miatt pártszakadásokkal kellett szembenéznie saját pártján, az MDF-en belül is, ami 1993 őszére csaknem a kormánytöbbség elolvadásához vezetett. Horn Gyula igazi pártkormányt vezetett, de mégis képes volt nagyobb belső “veszteségek” nélkül az 1995-ös gazdaságpolitikai fordulatra. Horn igazi lavírozó típusú politikus volt, aki pártja különböző csoportjai és a koalíciós partner között egyensúlyozva tartotta kezében – szilárdan – a vezetői hatalmat.

Orbán, Medgyessy és Gyurcsány kormányfőként egyaránt nagy mértékű autonómiára tett szert saját pártjától. Orbán Viktor szilárdan kezében tartotta a Fideszt és a “mameluk”-frakció irányítását, megkérdőjelezhetetlen vezető volt – függetlenül attól, hogy milyen formális pártvezetői pozícióval rendelkezett. Medgyessy Péterből 2002-ben úgy lett az MSZP miniszterelnöke, hogy nem volt tagja a pártnak: amíg képes volt biztosítani a kormánykoalíció népszerűségét és fenntartani a siker, azaz a következő választásokon való újbóli győzelem esélyét, addig az MSZP támogatta. Amint ez az esély (a szocialista pártelit megítélése szerint) elfogyott, megbuktatták – ami mutatja a pártháttér hiányában rejlő instabilitást. Gyurcsány Ferenc elődjéhez hasonlóan outsiderből vált az MSZP kormányfőjévé, de attól eltérően pártbeli pozíciók kiépítésére is törekedett.

A hagyományos pártkormányzatban (több) évtizedes pártmunka, a párton belüli hierarchia lépcsőin való fokozatos felemelkedés révén vezetett az út a csúcsra: a pártvezéri és miniszterelnöki pozícióhoz. Ilyen értelemben Horn Gyula tisztán, de még Orbán Viktor is többé-kevésbé hagyományos politikai karrierutat járt be. Medgyessy és Gyurcsány karrierútja azonban már semmiben sem hasonlított erre a mintára. Medgyessy még csak nem is volt párttag vagy képviselő, amikor miniszterelnök-jelölt lett, Gyurcsány pedig két év alatt szinte a nulláról jutott el a csúcsra.

Parlamentáris rendszerekben a miniszterelnök politikai hatalmának egyik hagyományosan fontos erőforrása a pártvezéri pozíciója volt. Ez biztosította a kormány szilárd párttámogatását, ami a Magyarországon is kialakult pártelvű demokrácia alapja. A pártelnöki és miniszterelnöki funkció szétválasztása az MSZP-ben a Horn-kormány idején ezen a logikán belül – a miniszterelnök meggyengítésének szándékával – merült fel párton belüli riválisai részéről. 2000-ben a kormányzó Fidesz-MPP-ben is felmerült ez a kérdés, csak éppen egészen más politikai tartalommal. Orbán olyan szilárdan tartotta kezében a pártot, hogy megengedhette magának a funkciók szétválasztását, s a pártelnöki pozíció “kiengedését” a kezéből.

Medgyessy ezzel szemben elsősorban annak köszönhette jelölését, és miniszterelnöki pozícióját, hogy a potenciális szocialista pártvezetők egyike sem tudta a kormányfőjelöltséghez szükséges belső támogatást megszerezni, s így a párt egy győzelmi esélyekkel kecsegtető “idegenlégióst” szerződtetett. Olyat, akiben a szélesebb párttagság is bízott. Gyurcsány viszont már a pártvezetés és a parlamenti frakció jelöltjével, Kis Péterrel szemben vált a párt miniszterelnök-jelöltjévé, megszerezve a tagságot képviselő kongresszusi küldöttek többségének a támogatását. Az utóbbi esetben már nem csak a pozíció, de maga a szelekciós folyamat is kicsúszott a pártvezetés kezéből. A 2004-es szocialista kormányfőjelölt-választó kongresszus több vonásában az amerikai elnökjelölt-választó primary-re, illetve egyes nyugat-európai pártok vezetőinek plebiszciter (közvetlen demokratikus) mandátumára emlékeztetett.

De nem a kormányfőjelölés az egyetlen terület, ahol a pártvezetés és a pártszervezet szerepe háttérbe szorult. Miként a jobboldal vezére, Orbán Viktor 2002-től kezdődően már pártjától félig-meddig független, személyéhez kötődő politikai kampányokat indított (polgári körök, Nemzeti Konzultációs Testület), a baloldalon a pártonkívüli Medgyessy 2002-es miniszterelnökké történő jelölése hozott változást. Külön miniszterelnök-jelölti kampánystáb alakult. Részben tagjaiból rekrutálódott később Medgyessy miniszterelnöki kabinetje és személyes tanácsadói köre, akikre az MSZP-vezetésből sokan rossz szemmel néztek. Az előző pontban azonban láthattuk, hogy Orbán, Medgyessy és Gyurcsány kormányfő nem egyszerűen komolyabb személyes stáb megteremtésére törekedett, de a kormánytagok rekrutációjának is “elnöki jelleget” próbált adni: függetleníteni próbálták a pártkontrolltól. A kormányfői pozíció birtoklása megkönnyítette a kampánynak a pártszervezettől való függetlenítését és perszonalizálását. A választások előtt a miniszterelnöki kabinetiroda szinte kampánystábként működött.

A kormányzati hatalomnak a miniszterelnök kezében való koncentrálódásához jelentősen hozzájárult a magyarországi pártrendszer átalakulása is. Az elmúlt tizenöt év első felét jellemző sokpártrendszert egy kvázi kétpártrendszer (illetve két kormányképes párt versenye) váltotta fel. A pártrendszer nagymértékű koncentrálódása ment végbe. Ennek hatásait a politikai rendszer működésére aligha lehet túlbecsülni. Az egyik, hogy jelentősen gyengült a kormányzás koalíciós jellege, ami az 1990-es években meghatározó volt, s talán a legfontosabb belső politikai korlátot állította a kormányfői hatalomkoncentráció elé. A másik, hogy már csak két pártnak volt tényleges miniszterelnök-jelöltje. A kvázi kétpártrendszer erősítette a politikai élet és különösen a választási kampányok perszonalizálódását.

A választási verseny és a politika növekvő perszonalizálódása

A választási verseny és a politika növekvő perszonalizálódásának szerepe Magyarországon talán még hangsúlyosabb volt, mint sok nyugat-európai országban, hiszen itt kisebb a pártszervezetek szerepe, s nagyobb a verseny számára elérhető szavazók aránya. Nyitottabb a politikai piac és élesebb a verseny. A perszonalizálódás négy területen is megfigyelhető volt.

Az első a politika általános mediatizálódása. Az elektronikus média szerepe a rendszerváltás időszakától kezdve megerősött. Gondoljunk arra, hogy mindjárt az 1990-es első szabad választásokat követően a parlamenti ülésekről egyenes tv-közvetítések voltak. Magyarországon előbb rendeztek a két vezető párt miniszterelnök-jelöltje között amerikai stílusú tv-vitát, mint Nagy-Britanniában, ahol ezt még csak tervezik. A TV-vita automatikusan kiemelte a két rivalizáló pártvezér személyét.

A perszonalizálódás második területe a kormányfőjelöltet középpontba állító választási kampány és az ennek megfelelő, kormányfőjelölt-centrikus szavazói viselkedés kialakulása volt (Tóka 2006). Bár a politikai vezér személye feltehetően már az 1990-es évektől kezdődően hatással volt a szavazói viselkedésre, az 1998-as választásoktól kezdődően alakult ki, hogy a miniszterelnök-jelöltek kampányát külön erre a célra szerződtetett média-tanácsadók és PR-cégek szervezték. E stábok célja már messze nem a párt választási üzenetének a célba juttatása volt, hanem a kormányfőjelölt győzelméhez szükséges, megfelelő személyes imázs kialakítása (Kiss 2003).

Több értékelés szerint a médiaüzenet és az imázsformálás szinte már fontosabbá vált, mint a politika szubsztantív, tartalmi kérdései. Láthattuk, hogy például a 2004-es szocialista miniszterelnök-jelölt kiválasztása során programatikus politikai kérdések szinte fel sem merültek: minden a jelöltek személye körül forgott. A szocialista pártvezetés a “saját emberét”, egy régi pártfunkcionáriust, a párttagságot képviselő kongresszus pedig a választási győzelem esélyét megtestesítő politikai vezért, egyfajta “ellen-Orbán Viktort” támogatott. A stabil pártszervezeti háttér és a hosszú pártkarrier alulmaradt a szinte a semmiből feltűnt, de a győzelem esélyét megcsillantó populárisabb kandidátus mögött.

A perszonalizálódás harmadik területe a kormányzati kommunikáció. Az Orbán-kormány volt az első, amely a mediatizált választási verseny tanulságait a kormányzati politikában is érvényesíteni próbálta. A MEH szervezeti reformjában kiemelt szerepet kapott a sajtó- és kommunikációs részleg felállítása, illetve megerősítése. Ezt a kormányzati kommunikáció jelentős mértékű centralizálása követte, még ha ez nem is érte el a brit vagy a német mértéket. A centralizáció a kommunikációs eszközök és stílus megváltozásával, a politikai marketing elemeinek előtérbe kerülésével járt együtt az Orbán- ,a Medgyessy-, majd az első és második Gyurcsány-kormánynál.

A politika perszonalizálódására hatással volt egy negyedik tényező is: a politikai paletta és a pártrendszer átalakulása. A perszonalizálódás és prezidencializálódás folyamata a kétpártrendszerű országokban – mint Nagy-Britannia – különösen erőteljes volt. Magyarországon a rendszerváltás nyomán sokpártrendszer jött létre, az 1990-es évek második felében azonban – miként a pártrendszerről szóló fejezetben láthattuk – erőteljes bipoláris trend alakult ki, és megkezdődött a pártrendszer koncentrációja. A magyar politikában kialakult bipoláris trend is hozzájárult a politika fent leírt perszonalizálódásához.