Ugrás a tartalomhoz

A Taigetosztól az esélyegyenlőségig

Kálmán Zsófia, Könczei György (2002)

Osiris Kiadó

4.3. A FOGLALKOZÁSI REHABILITÁCIÓ ÉS A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS RENDSZEREI

4.3. A FOGLALKOZÁSI REHABILITÁCIÓ ÉS A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS RENDSZEREI

Ez a még részeredményeket tartalmazó fejezet néhány nagy összefoglaló kompendium használata és tanulságai, illetőleg saját országtanulmányok felhasználásával született.

A foglalkozási rehabilitáció és a társadalombiztosítás közötti kapcsolatok a századelőn kezdtek kiépülni az európai országokban és az amerikai kontinens északi felén. Ma a megrokkanás következtében bekövetkező jövedelemkiesés elleni biztosítás már egyenrangú tagja a baleset-, egészség- és munkanélküliségi biztosítások sorának. Az elnyerhető juttatások mindenütt az elveszített (megmaradt) munkaképesség becslési, illetve mérési adataitól, a munkában töltött aktív időtől, a jövedelmektől s a befizetett időszaki biztosítási összegek nagyságától függnek. A működő rendszerek tartalmazzák a juttatások és szolgáltatások finanszírozásának konkrét módjait, rehabilitációs (képző)központok alapítását, védett műhelyek fenntartását, a korábbiakban részletesen leírt megoldások s végül a szükséges gyógyászati és munkaadaptációt lehetővé tevő eszközök, felszerelések finanszírozásának feltételeit is. A fejlett rendszerek többsége döntően munkával kapcsolatos hozzájárulási séma.

A kevésbé fejlett, közép-kelet-európai Magyarország számos úton „juthat el Európába”. Egyik sem sima, mind inkább szerpentin jellegű, hegyeken, sziklákon keresztül vezet. Olyan azonban egy sincsen közöttük, melyen – mint mottónk is mutatja – a foglalkozási rehabilitáció máig gyakorlatilag megmászatlan szikláját meg lehetne kerülni.

4.3.1. Mit és miért?

Míg a 4.2. pontban inkább az évtizedeken keresztül kikísérletezett, különösen a nyolcvanas években felfejlesztett és sikerrel működő foglalkoztatási formákra és megoldásokra koncentráltunk, addig itt – magyar nyelven elsőként – a fejlett nyugati országok gyakorlatának rövid, de rendszeres összefoglalását szeretnénk nyújtani. Ott szükség esetén nem riadtunk vissza javaslattevéstől sem: egyértelmű volt ugyanis, hogy egy megfelelően működő, sokéves kísérletező munka eredményeként sikerrel alkalmazott foglalkoztatási variáns a szükséges financiális és szervezési feltételek megteremtése esetén bevezethető Magyarországon is. De ez alkalommal a bizonyos szempontból célravezetőnek tűnő javaslattevést messzire elkerüljük, mivel a társadalombiztosítás és a rehabilitáció közötti, külföldön jó eredménnyel alkalmazott rendszerkapcsolatok egyszerű átvétele kockázatos lenne.

Az itteni eredmények a nyolcvanas évekre és a kilencevenes évek elejére vonatkoznak, bár helyenként érdemesnek látszott a vizsgálódásokat néhány fontosnak tűnő történeti ténnyel, alkalmanként pedig a vizsgált időszaktól eltérve, visszamenőleges tapasztalatokkal is kiegészíteni. Módszertanilag nem törekedtünk az egyes konkrét jogszabály-módosulások követésére, így a nyolcvanas években tipikus megoldásokat mutatjuk be, többnyire tekintet nélkül az egyes években az adott országban alkalmazott rendszert esetleg csak minimális mértékben módosító változatokra. Ha azonban a változások nagy horderejűek voltak, akkor nem mulasztunk el említést tenni róluk.

A forrásokról: az itt következő rész a Nemzetközi Rehabilitációs Társaság (Reha- bilitation International) és az Amerikai Egyesült Államok Társadalombiztosítási Hivatala (U. S. Social Security Administration) 1985-ös nemzetközi vizsgálatára támaszkodik, melynek eredményeit Berkowitz 1987 és társai foglalták egybe. Továbbá néhány nagy kompendium mellett készült 18 saját országtanulmány (az Amerikai Egyesült Államokról, Ausztriáról, Belgiumról, Dániáról, az Egyesült Királyságról, Finnországról, Franciaországról, Görögországról, Hollandiáról, Írországról, Izraelről, Kanadáról, Luxemburgról, a Német Szövetségi Köztársaságról, Olaszországról, Portugáliáról, Spanyolországról és Svédországról).

Egy fogalom- és nyelvhasználati problémára érdemes utalni még. A nemzetközi és a magyar haladó szociálpolitikai irodalom nem kevés vehemenciával és teljes joggal kritizálja a segélyszemléletet. Ennek eredeti megjelenése, nulladik szintje az, hogy az embereknek zömmel járó pénzbeli összegeket egyszerűen „ellátásnak”, „támogatásnak” nevezik. Újra megkísérlek itt erre egy, a magyarban mostanáig másra is használt fogalmat bevetni: az amerikai angolban használt benefit szót „javada- lom”-ként fogom használni.

Az említett országok között mély gazdasági, kulturális, szociális és a társadalmi döntéshozatalban rejlő különbségek húzódnak. Első pillantásra úgy tűnne tehát, hogy a komparatív elemzésnek kevés értelme van. A mélyebb vizsgálódás mégis használható eredményekkel kecsegtet.

4.3.2. A rendszerek főbb sajátosságai

Fő kérdésünk az, hogy hogyan működtetik és a társadalombiztosítással (illetve esetenként a szociálpolitikával meg a munkaügyi politikával) karöltve miként menedzselik a foglalkozási (szakmai) rehabilitációt – vocational rehabilitation – a magasan fejlett és szociális biztonságukról nevezetes államokban. Ennek érdekében, ha vázlatosan is, de legalább itt-ott betekintést kell nyújtanunk a fogyatékosság országonként eltérő definiálásába, mérésébe, regisztrálásába; a kvóta változataiba és a védett foglalkoztatás gyakorlatába; de figyelemmel kell lennünk a rehabilitáció hivatali rendszerére, a juttatások hierarchiájára, a juttatásra jogosultság alapeseteire, a rehabilitációs programokra, sőt ezek finanszírozására is. Olyan feltételrendszer határozódik meg ezek mögött, mely nélkül a rehabilitáció és a társadalombiztosítás közötti rendszerkapcsolatok nem érthetők meg.

Ám az olvasónak tudnia kell: igyekszünk egységessé és érthetővé festeni az egyes országokban bevett elnevezések változatai által gyakran igencsak zavarossá tett képet.

4.3.2.1. Hasonlóságok

A fejlett rendszerek többsége döntően munkával kapcsolatos hozzájárulási séma. Ilyen – Workmen’s compensation – gyakorlatilag minden államban létezik, de vegyes alapra szervezve. Rövid távú módjait – időleges fogyatékosság miatti kompenzáció, illetve orvosi, kórházi ellátás költségeinek fedezése – általában részben állami alapok, részben magántulajdonban lévő biztosítótársaságok finanszírozzák.

Az említett országokban működő modellek fontosabb közös jellemzői a következők:

  • a rehabilitációt központi, állami szervezet fogja össze;

  • pénzügyi kedvezményekkel, zömmel gazdasági úton, ritkábban adminisztratív-hivatali eljárásokkal szorítják rá a vállalatokat;

  • maga a rehabilitáció a sérült embereknek térítésmentes, de aki nem vesz részt rehabilitációs eljárásban, azt többnyire nem kártalanítják;

  • önérvényű, tehát jövedelemtől, a fogyaték okától, fokától és a biztosítás formájától teljesen független juttatási rendszert gyakorlatilag egyetlen országban sem találunk.

Fordítsuk most figyelmünket a pénzbeli juttatások, javadalmak, segélyek programtípusaira (lásd erre bővebben: Berkowitz 1987b)! Az országtanulmányaink során megvizsgált államok többsége rendelkezik mindezekkel:

  • Bizonyos biztosítási alapon nyugvó, általában a dolgozóra és családjára koncentráló kormányzati javadalmi programok; lehetnek alap-, illetve kiegészítő juttatásból, segélyből állók.

  • Kormányzati közreműködéssel létesült programok. Általában szerény eszközökkel ellátottak, és így csupán az ún. biztonsági háló szintjére kalibráltak. Azaz egy bizonyos minimumszintet igyekszenek belőni, úgy vélvén, hogy az ez alá csúszást a társadalom már nem tolerálná.

  • Kormányzati fogyatékosságügyi programok háborús veteránok számára. (Ezzel két okból sem áll módunkban behatóbban foglalkozni. Egyrészt, mert a többi programnál lényegesen szabadabban definiáltak, másrészt hazánkban egyelőre nem látszanak aktuálisnak.)

  • Kormányzati szintű programok munkahelyi balesetek, munkahelyi ártalmak következtében megrokkant dolgozók számára.

  • A közszolgálati szférában foglalkoztatottak számára létesült programok. Hasonlóak a magánszektorban dolgozókéihoz, de külön adminisztrációval zajlanak.

  • Léteznek lényegileg a magánszektor által futtatott programok is, gyakran bizonyos közszolgálati programtámogatással. Általában a munkavállalók és a munkaadók szervezetei közötti kollektív szerződés eredményei, esetenként egyéni megegyezés alapján nyújtják a munkaadók. Különösen az Egyesült Államok magánszektorában fontos többlethaszon, mellékjuttatás a munkavállalók fogyatékosság elleni védelme, mivel itt az uralkodó értékrend egyenesen támogatja ezt.

A vizsgált országok többségében működő rehabilitációs rendszer a mozgáskorlátozottaknak közlekedési támogatást nyújt, igaz, ez gyakran más és más formát ölt: lehet direkt pénzbeli, lehet jegyrendszer jellegű, de előfordulnak az autókölcsönzéshez vagy lakhatáshoz adott támogatások esetei, sőt fizetett személyi segítők közreműködése vagy más speciális szolgáltatások is. Mindezek mellett vakjáradék és siketjáradék is létezik a legtöbb fejlett ország gyakorlatában, igaz, eltérő konstrukcióban.

4.3.2.2. Fontosabb különbségek

Az említett programok súlya és a többihez való viszonya erősen eltérhet az egyes országokban. A rendszerkülönbségeket éppen az iménti hat elem különféle változatainak eltérő keveredései okozzák. A különbségekre jellemző továbbá, hogy például Svédországban a fogyatékossággal élő embereknek nyújtott szolgáltatások ex- tenzív programja és a legutóbbi években talán lassan visszaszoruló aktív munkaerő-piaci politika szervesen összehangolt. Vannak országok, ahol az egész gazdaságra kiterjedő védett vállalatrendszer keretén belül működik a foglalkozási rehabilitáció – Anglia: REMPLOY, Svédország: SAMHALL -; e vállalatrendszer számára az átlagos technológiai színvonalnál fejlettebb, magasabb színvonalú termelési eszközöket biztosítanak (Winter 1990).

Érdemes szem előtt tartani, hogy az alacsonyan fejlett, nem megfelelően szervezett és finanszírozott társadalombiztosítási gyakorlat jelentős szerepet játszik a sérült emberek szó szerinti koldusbotra juttatásában minden olyan esetben, amikor az őket körülvevő közösség, család – ha van – anyagi gondoskodása vagy a karitatív intézmények közreműködése nem elegendő emberi színvonalú megélhetésükhöz.

A társadalombiztosítás fontossága minden olyan esetben szembeötlő, amikor a fogyatékossággal élő dolgozó alacsony fizetéséből képtelen saját magát és a családját a minimális életszínvonalon (minimum living standards) fenntartani, vagy ha állását veszti. A fejlett régiókban a fogyaték még nem tesz valakit automatikusan fogyatékossági javadalomra vagy járadékra jogosulttá, csak az említett esetekben, helyenként pedig további feltételek együttállása esetén.

4.3.2.3. Az adminisztratív szervezet

Célszerűnek látszik kiindulópontul a téma legnevesebb és méltán világhírű kutatója, az amerikai Monroe Berkowitz által 1987-ben felállított, az eredményeket jól operacionalizáló kategorizálást elfogadni. O két nagy csoportra osztja az általa vizsgált országokat aszerint, hogy az elsődleges adminisztráció kizárólag kormánykezekben van-e, vagy megosztott a kormány és ipari, illetőleg kereskedelmi egyesületek között.

Így az első csoportba sorolhatjuk az Amerikai Egyesült Államokat, az Egyesült Királyságot, Izraelt és Kanadát. A szféra kormányszintről erősen dominált, de ettől még jelentős arányban megtalálhatók benne magánszervezetek és csoportok is.

A második csoportot azok az országok – Ausztria, Finnország, Hollandia és a Német Szövetségi Köztársaság – alkotják, melyek adminisztratív szervezete az említettekénél lényegesen összetettebb. Az egyes országokban nagyszámú eltérő megoldási mód született, ezeket ismertetjük a következőkben.

4.3.2.4. A programok

Az egyes országoknak a történelmi fejlődésben kialakult eltérő sajátosságai fogyatékosságot kezelő társadalombiztosítási programjaikban is megmutatkoznak. Ausztria és a Német Szövetségi Köztársaság példa rá, milyen nagymértékben képesek hatni ezek: a munkások különféle érdekcsoportjainak szétválása folytán és módján válnak el egymástól a rájuk érvényes, a fogyaték következtében szükségessé váló pénzügyi támogatás formái is.

Az Ausztriában, Hollandiában és az NSZK-ban bevezetett ilyen programok a legszorosabb kapcsolatban állnak a munkahelyi balesetekkel és a betegséggel kapcsolatos biztosítási programokkal. Nagy-Britanniában ugyanakkor az általános társadalombiztosítási rendszer részeként jelennek meg, míg Finnországban, Izraelben, Kanadában és Svédországban egyenesen az időskori javadalmi programok részei.

Rövid távú javadalmi programok az Egyesült Államokban például egyáltalán nincsenek, továbbá a svédtől eltekintve sehol sincsen időben elvileg határolatlan táppénzrendszer. Hollandiában a központilag meghatározott táppénz például a fizetés 80 százalékára rúg, de kollektív szerződés alapján 100 százalékig is elmehet. Táppénz vagy munkahelyi baleset miatti javadalom bizonyos korlátozott, de helyenként változó időtartamra gyakorlatilag mindegyik országban kapható. Ausztriában az időtartam 78 hét is lehet, míg Kanadában ennek szabályozása lényegét tekintve egybeesik a munkanélküli-biztosítási javadalommal, viszont csak 15 hétig jár.

Szempontunkból persze ennél lényegesen fontosabb a táppénzzel kapcsolatos programoknak és a hosszabb távú rokkantsági (fogyatékossági) javadalmi programoknak az összhangba hozatala. Döntéshozói pozícióban mindkettőt illetően ugyanaz a szervezet van az osztrákoknál és az NSZK-ban. A svéd megoldás lényegileg hasonló, ugyanaz az ügynökség jelen van mindkét esetben, míg Kanadában fordítva: mások hozzák a döntést erről és arról. Nagy-Britanniában pedig egyszerűen orvosok döntenek, akik nem is feltétlenül rendelkeznek kifejezetten ilyen irányú képzettséggel.

4.3.2.5. A javadalomhoz jutás változó kritériumai

Minden országban becsülik az egészségi állapot mellett azt, hogy a megmaradt munkaképesség elegendő-e a majdani munkába álláshoz. A kritériumok az Egészségügyi Világszervezet (World Health Organization 1980) által definiált értelemben használatosak Európa-szerte és Eszak-Amerikában is. Eszerint értékelik tehát:

  • az illető személy beteg állapotát (a BNO, a Betegségek Nemzetközi Osztályozása alapján) és sérülését;

  • funkcionális korlátozottságait, azaz fogyatékosságát;

  • illetve rokkantságát.

Ezzel még nincs vége a dolognak, ekkor jön annak eldöntése, hogy részben vagy teljes egészében kiszorult-e az illető a munkaerőpiacról, s ha igen, akkor ez a tény állapotának volt-e következménye. Ez az a pont, ahol minden nemzetközi ajánlás háttérbe szorul, és helyi adottságok, szokások, jogszabályok, sőt konkrét munkaerő-piaci körülmények kezdenek számottevő szerephez jutni. Mások lehetnek a döntés kritériumai fogyatékossággal élő fiatalok, kék- vagy fehérgallérosok esetében. Összefoglalva: az egyes országok praxisában fellelhető különbségek nemcsak a kritériumok és a jogi keretek különbségéből, hanem azok alkalmazásából is következnek.

4.3.2.6. Finanszírozás

Nem szabad elfelejtenünk, hogy egy ország fogyatékossággal kapcsolatos javadalmazási rendszere tágabb kontextusba, a társadalmi jóléti rendszerbe ágyazott. A kiadások forrása zömmel a foglalkoztatottak társadalombiztosítási hozzájárulása és az adófizetők tágabb rétege.

Berkowitz 1987-ben publikált (36-42.) adatai szerint 1980-ban az egy fogyatékossággal élőre jutó éves fogyatékossági javadalmak dollárban kifejezett tényleges értéke Svédországban és Hollandiában volt a legmagasabb – 8000 USD-t meghaladó –, Finnországban ennek kb. a fele, az Egyesült Államokban, Nagy-Britanniában, az NSZK-ban 3000 USD körül volt, míg az izraeli és az osztrák összeg gyakorlatilag elhanyagolható mértékű. Az utóbbi két országban viszont ez az alacsony arány is jelentős, mivel az éves GDP hozzávetőleg 1 százalékát teszi ki, igaz, Hollandiában 5 százalékot megközelítő mértékű, a finneknél és Svédországban 2 százalék körüli. (Az USA-ban viszont a fél százalékot sem éri el.) Így aztán, amint várhatjuk is: az egy főre eső fogyatékossággal kapcsolatos kiadások értéke – még mindig 1980-as adat – az észak-európai országokban a legmagasabb: Hollandiában a 400, Svédországban a 300 dolláros összeget közelíti, Finnországban is meghaladja a 150-et. Ezzel szemben az Egyesült Államok, Kanada és Nagy-Britannia értékei 50 dollár alatt maradnak. Részletesebb elemzés esetén jól kiderülhetne, hogy pontosan miért kell fenntartásokkal fogadnunk a magánbiztosítók kifizetéseit is tartalmazó, ezért nehezen összehasonlítható finn adatot, illetve hogy miért nem lehet jól értelmezni a valutakonvertibilitási arányok változásai és a galoppozó infláció miatt nehézségeket okozó osztrák és izraeli adatokat.

4.3.3. Összefoglalás

Szembeötlő, hogy igazán koherens társadalombiztosítási intézményrendszert a rehabilitációs ügyekre lényegében sehol nem találtunk. Helyenként – kevésbé – vé- giggondolatlanság, másutt a történelmi hagyományok ápolása vagy a kollektív döntéshozatal folyamatában hasonló erőt képviselő alkudozó felek alacsony kompromisszumkészsége, esetleg a jogszabályalkotás idején fennállt politikai helyzet folytán alakult ez így. A svéd és az amerikai rendszer erősen konfúz, talán a finn az egyetlen, amely jól áttekinthető és kezelhető a gyakorlatban, bár bizonyos magánbiztosítási formák itt is kilógnak az intézményi vizsgálat szempontjából jelentős központi statisztikai számbavételből.

A számottevő előzmények ellenére a jóléti állam működési mechanizmusába szervesen igazán csak a hetvenes évtizedben integrálódott – és éppen a kiterjedő társadalombiztosítási rendszeren keresztül – a rehabilitáció. Kitüntetett fontosságot kell tulajdonítanunk annak a Berkowitz (1987, 12.) által kimutatott ténynek, hogy a fogyatékossággal kapcsolatos társadalombiztosítási kiadások az első években még szerénynek mutatkoznak, ám később gyors növekedésnek indulnak, különösen akkor, ha a kormányzat épp ezek útján igyekszik országa munkaerő-piaci feszültségeit levezetni. (Ez a korábbi magyar gyakorlattól sem idegen, még az ún. teljes foglalkoztatás időszakában sem: a több tízezres járadékossereg éppen a munkanélküliség egyik rejtő eszköze volt hosszú időn keresztül.)

A fogyatékosság előidézte kiadások növekedésének üteme csak a nyolcvanas évek elejére-közepére lassult. Berkowitzék állapítják meg imént idézett kutatási zárótanulmányukban azt is, hogy ez a lassulás nincsen kapcsolatban a sérültek számának változásával, sokkal inkább a szféra szabályozásában és intézményrendszerében bekövetkezett módosulások következménye.