Ugrás a tartalomhoz

A Taigetosztól az esélyegyenlőségig

Kálmán Zsófia, Könczei György (2002)

Osiris Kiadó

4.4. A FOGYATÉKOSSÁGGAL ÉLŐ SZEMÉLYEK JOGAI AZ EURÓPAI UNIÓBAN

4.4. A FOGYATÉKOSSÁGGAL ÉLŐ SZEMÉLYEK JOGAI AZ EURÓPAI UNIÓBAN

4.4.1. A „hátrányos helyzetű csoport" közösségi jogi fogalma

Hátrányos helyzetről két esetben szokás beszélni az Európai Unión belül. Az egyik a hátrányos helyzetű régiók, a másik pedig a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esete. A hátrányos helyzetű régiókkal kapcsolatos intézkedések összessége a regionális politika, amely az európai integráció kezdete óta szerepel valamilyen mértékben a Közösség céljai között. A hátrányos helyzetű társadalmi csoportok ügyét évtizedekig a tagállamok belügyének tekintette a Közösség. A hetvenes évek közepétől egyetlen társadalmi csoport, a nők esélyegyenlőségének biztosítását kiemelték a hátrányos helyzetű csoportok problémái közül. Az összes többi csoport megszólításával a kilencvenes évekig adós maradt a Közösség. Ennek az oka abban rejlik, hogy a Római szerződés szövegezése idején és az azt követő években tartotta magát az a némileg elbizakodott és a gazdasági növekedés szerepét túlértékelő feltételezés, hogy a szociális problémákat, a szegénységet automatikusan megoldja majd a legfejlettebb európai államok gazdasági közösségének kiteljesedése. Emiatt a hátrányos helyzetű társadalmi csoportokkal: a munkanélküliekkel, a fogyatékossággal élő személyekkel, az idősekkel, a pályakezdőkkel, illetőleg bizonyos etnikai csoportokkal – például a romák problémáival – és a nők helyzetével a kezdeti időkben egyáltalán nem foglalkoztak.

Holott nem csupán ők, az említettek tartoznak ide. A hátrányos helyzetű közösségi csoportok közé tartoznak a Közösségen kívülről jövő, migráns munkavállalók, a török, a közép- és kelet-európai és az afrikai vendégmunkások, akik mindennapi életük számos területén szenvednek el hátrányos megkülönböztetést. A közelmúltig ismertté vált közvélemény-kutatási adatok szerint az Európai Unió tagállamainak közvéleménye megosztott velük kapcsolatban. Az európai polgárok egyes rétegei szerint szükséges volna, hogy ezekkel a társadalmi csoportokkal kapcsolatosan is az esélyegyenlőség, az igazságosság, a szolidaritás gyakorlatát alkalmazzák. A közvélemény másik része szerint az Uniót is sújtó munkanélküliség miatt helyesebb volna, ha másutt keresnének munkát maguknak.

Kétségtelen, hogy valamiféle figyelem ma már valamennyi hátrányos helyzetű csoportra irányul, ám az említettek közül leginkább a munkanélküliekre, a nőkre, a fogyatékossággal élő személyekre és az idősekre. Ezek lennének tehát azok a rétegek, amelyek a hátrányos helyzetű csoport szélesebb értelemben vett közösségi jogi fogalmát alkotják, amelyekkel a kapcsolódó politikák foglalkoznak. Ebben a fejezetben kizárólag a fogyatékossággal élő személyek és az idősek jogait mutatjuk be, mert a nemek közötti diszkrimináció tilalmán túl kizárólag ennek a két csoportnak a jogait garantálja a közösségi jog.

Fallikus bronztörpe a korai I. századból

Bokszoló bronztörpe, i. sz. 25-50 Táncoló bronztörpe a Mahdia hajóroncsról, kb. i. e. 150-100

4.4.2. A közösségi szabályozás filozófiája

A fogyatékossággal élő személyekkel és az idősekkel kapcsolatos közösségi politika formálódásának hátterében a következő egyszerű szabályozási filozófia húzódik meg. Az Európai Unió egy koherens európai értékrend talaján áll. Ennek elengedhetetlen összetevője a magukról nem vagy csupán töredékes módon gondoskodni képes állampolgárok állami védelme. Megjegyzendő, hogy ezt az európai filozófiát, miként az annak talaján megvalósuló gyakorlatot – esetenként a közös kulturális gyökerek ellenére – sem követik más nagy földrajzi régiók, például az Amerikai Egyesült Államok, a dél-amerikai országok, Ázsia.

Az európai értékrend az idősek és a fogyatékossággal élő személyek vonatkozásában mindenekelőtt a zsidó-keresztény kultúra talaján sarjadt ki. Ennek elidegeníthetetlen eleme – amint azt a Talmud és a Biblia két nagy része egybehangzóan képviseli – a társadalomból kiszoruló, illetőleg nehéz sorsra ítéltetett emberek emberi méltóságának védelme, megőrzése. Ebből ered nem csupán a fogyatékossággal élő személyekkel és az idősekkel szembeni diszkrimináció, hanem a bárminemű hátrányos megkülönböztetés tilalma is az Európai Unión belül. Az említettekből következik a Közösség azon szándéka, hogy az idősek és a fogyatékossággal élő személyek szabadságát, teljes jogú állampolgárságát és egyenlő jogaikat a társadalmi élet minden egyes területén elismerjék. Ebből a filozófiából ered az idősek esetében a generációkon belüli és generációk közötti szolidaritás elvének megfogalmazása. A szolidaritás egyben eszköz is a fogyatékossággal élő személyek és az idősek társadalmi integrációjának növelésére a társadalom minden szférájában. Az említett gyakorlati filozófián alapuló politika hosszú távon a fogyatékossággal élő személyekkel és az idősekkel (lásd pl. Pacolet 1998, Jamieson-Illsey 1989) kapcsolatos társadalmi megbecsülés irányába, személyiségi jogaik, fizikai identitásuk kiteljesedése felé vezet. A végső cél az, hogy a társadalom velük szembeni felelősségének megfogalmazása mellett lehetővé váljon a viszonosság, azaz képessé váljanak a társadalommal kapcsolatos kötelezettségeik teljesítésére.

Kifejezetten gazdasági téren a fenti célok a megfelelő szintű jövedelem és életszínvonal biztosítását jelentik. Ennek érdekében a Közösség arra törekszik, hogy mindenhol érvényesüljenek a fogyatékossággal élő személyek és az idősek számára legalább a minimális forrásokhoz való jogot biztosító szabályok, és hogy a nyugdíj, a rokkantsági nyugdíj megállapításakor a nyugdíjak értékmegőrzésén túl az átlagkeresetet, a háztartási kiadásokat és a minimálbért, illetőleg az árszínvonalat is figyelembe vegyék. A lakáskörülmények tekintetében a Közösség célja rugalmas lakáspolitika támogatása, hogy különféle típusú lakások biztosítása útján az idősek képesek legyenek a társadalmi élet aktív szereplői maradni.

Az Európai Unió a fentiek mellett a szociális ellátások és a gondoskodás tekintetében megfelelő, objektív kritériumokon alapuló ellátásra törekszik. Ennek célja a fogyatékossággal élők és az idősek jóllétének elősegítése az összes szóba jövő típus – házi gondozás, gondozóházak, egészségügyi ellátás – terén.

Összefoglalva a szabályozás „mögöttes filozófiáját”, a közösség az esélyegyenlőség megteremtésére törekszik. Ezt a célt részben a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, részben pedig pozitív intézkedésekkel kívánják elérni.

4.4.3. A fogyatékossággal élő személyek jogai

A kilencvenes években már kiemelt figyelem irányul az Európai Unión belül a fogyatékossággal élő személyekre. Annál is inkább, mivel becsült arányuk az Unió összlakosságának mintegy 10 százalékára tehető (3. ábra) (a becslésekre lásd pl. Könczei 1994, 14; WHO 1980; az EU-ralásd Wilson 1996). A fogyatékossággal élő személyek aránya a becslések szerint a magyar lakosságon belül a közösségi adatokhoz hasonlóan szintén 10 százalék körül lehet. Hazánkban a kormányzati munka során általában ezt a becslést veszik figyelembe. Ugyanakkor, akárcsak egyes EU-tagállamokban, Magyarországon is vannak ennél az aránynál valamivel alacsonyabb, 3,5-5 százalék körüli becslések is (Lakatos-Tausz 1995, 7.).

Tekintettel arra, hogy a fogyatékossággal élő személyek csoportja az egyik legszámottevőbb nyomásgyakorló csoport az Európai Unióban (és Magyarországon is), jogaik biztosítása is egyre fontosabbá válik. Ez annak ellenére igaz, hogy a Római szerződés eredeti szövegében a fogyatékossággal élő személyek még nem szerepeltek. A fogyatékosság a hetvenes, nyolcvanas évek fordulóján kezdett számottevő hatású politikai kérdéssé válni. Jellemző, hogy a negyvenes években a neves Beveridge (1942) még vitatta foglalkoztathatóságukat. Az eredeti angol szóhasználat szerint aki dis-abled, az nem képes sem dolgozni, sem családot fenntartani, és így tovább. Később az Amerikai Egyesült Államokban tapasztalható szociológiai és tudományos kutatások eredményeként az USA-ban kezdtek egyre komolyabban foglalkozni a fogyatékossággal élő személyek foglalkoztathatóságával.

Ezzel egyidejűleg Európában a fogyatékossággal élő emberek civil szervezetei jelentős hatást kezdtek gyakorolni a Közösség szociálpolitikájára. Ezek a szervezetek az ún. INGO-k (international non-governmental organisations), azaz nemzetközi nem kormányzati szervezetek. A fogyatékossággal élő személyek érdekképviselete szempontjából kiemelkedik közülük – bár nem NGO, csupán érdek-képviseleti ernyőszervezet – az Európai Fogyatékosságügyi Fórum (European Disability Forum). A fogyatékossággal kapcsolatos értékek, szemléletek, fogalmak változásai is számottevő részben az ő – emberi jogi – küzdelmeik eredményének tekinthetők. Így a társadalmi egyenlőtlenségek elleni küzdelem, a fogyatékossággal élő személyek szociális, gazdasági integrációja csak fokozatosan, a hetvenes évek közepétől vált a Közösség politikai célkitűzésévé.

3. ábra A fogyatékossággal élő személyek becsült aránya a népesség százalékában egyes EU-tagállamokban – 1992

4.4.4. A politikai korrektség kultusza az Európai Unióban

A politikai korrektség kultuszának hátterében mindenekelőtt a korábban „rászorulódként vagy „megkülönböztetett”-ként meghatározott társadalmi csoportok – az etnikai kisebbségek, a nők, a fogyatékossággal élő személyek, a homoszexuális és leszbikus személyek – polgári, politikai és szociális jogaikért folytatott polgárjogi küzdelmei húzódnak meg. A „politikailag korrekt” fogalom a stigmatizáló, diszkriminatív szóhasználat és beszéd kiküszöbölését célozza. De ezen túl – bizonyos túlkapások ellenére – egyben út az olyan viselkedésformák megerősödése felé, amelyek nem negligálják, hanem egyenrangú társként fogadják el a sérült személyt mint embert.

A fogalomhasználat tekintetében az elmondottakból az következik, hogy az Európai Unióban is – éppúgy, mint Magyarországon – „tilos” a megbélyegző jelzők használata. Mindezek helyett például a hallássérült személy, a fogyatékossággal élő ember tekinthetők elfogadott szóhasználatnak.

4.4.5. A fogyatékossággal élő személyek jogai a közösségi jogban

4.4.5.1. A közösségi elsődleges jog

A Római szerződés nem foglalkozott a fogyatékossággal élő személyek problémáival. Figyelembe véve azonban, hogy az e csoportba tartozók is fogyasztók, az üzleti szféra érdekeltségeinek is volt hatása arra, hogy a későbbi évtizedekben a közösségi intézmények nem csupán felismerték, hanem mindennapi gyakorlatukban is egyre inkább követni kezdték azt az elvet, amely szerint:

„A fogyatékossággal élő személyek gazdasági és szociális értelemben vett integrációja az egységes piac szociális dimenziójának fontos eleme.” (Community Social Policy 1992, 293.)

Ez nemcsak a szociális igazságosság kérdése, hanem gazdasági kérdés is, mivel vásárlóerejük és munkaerejük egyaránt jelentős erőforrás a Közösség gazdaságának fejlődése számára. Ezt a szemléletbeli változást az elsődleges jognak is tükröznie kellett. A közösségi elsődleges jogban az áttörést az 1997. esztendő hozta. Az Amszterdami szerződés szociálpolitikai vonatkozású rendelkezéseinek egyik legfontosabb tartalmi aspektusa az emberi jogok feltétlen tisztelete. Ez az elv több szempontból is tetten érhető a szerződés szövegében. Talán a legszámottevőbb az, hogy a diszkrimináció valamennyi formája elleni küzdelem hatására az érintettek hosszú várakozását és a teljes jogú polgár státusának megszerzéséért szakadatlanul vívott harcait követően bekerült a Római szerződésbe a diszkrimináció tilalmát kifejezetten szélesen értelmező 6.a cikkely:

„A Tanács egyhangú szavazással, a Bizottság javaslata alapján, és az Európai Parlamenttel történt konzultációt követően, megteheti a szükséges intézkedéseket a nem, származás, faj, etnikai hovatartozás, vallás vagy más meggyőződés, fogyatékosság, életkor vagy szexuális orientáció alapján történő hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem érdekében.”

A fogyatékossággal élő személyek és szervezeteik nagy lelkesedéssel fogadták ezt a fejleményt Európa-szerte. Úgy értékelték ugyanis, hogy végre megszűnik a sokat emlegetett „láthatatlan polgár” (invisible citizen)-szerepük. Hiszen a rendelkezés kiterjeszti a diszkrimináció tilalmának közösségi fogalmát a korábbi szűkebb megoldásról, a nemek közötti megkülönböztetés tilalmáról a diszkrimináció belső jogban szokásos, szélesebb értelmezésére. Ez egyben azt jelenti, hogy ezután a diszkrimináció valamennyi formájával kapcsolatban az Európai Bírósághoz lehet majd fordulni. Az eddigi antidiszkriminációs esetjog ennek alapján fejlődik majd a továbbiakban, aminek jövőbeli fejleményei pontosan nem láthatók ma még.

Említést érdemel még az is, hogy az Amszterdami szerződés szövege a Római szerződés 117. cikkelyébe „emeli be” a Maastrichti szociálpolitikai jegyzőkönyv szövegét [2. cikkely (1) bekezdés]:

„A Közösség támogatja és kiegészíti a tagállamok tevékenységét... a munkaerőpiacról kirekedt személyek beilleszkedése” terén.

A Maastrichti szerződés a 100.a cikkelyhez csatolta a 21. számú Nyilatkozatot, amely szerint „a közösségi intézményeknek a 100.a cikkely alapján meghozott minden egyes jogszabály esetében figyelembe kell venniük a fogyatékossággal élő személyek igényeit". A Nyilatkozat a Római szerződés szövegének része, ezért az elsődleges jogba tartozik. Ez a rendelkezés is a „közösségi politikák befolyásolásának” (mainstreaming) elvét fogalmazza meg, ezúttal a fogyatékossággal élő személyek érdekében. Ez az elv már a Közösség megvalósult gyakorlatának számít a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség tekintetében.

Mindezek a jogszabályváltozások pontosan követik az Amszterdami szerződés szellemiségét, amely az Európai Unió szociális dimenziójának „egyenjogúsítására” törekszik. Ez a közelmúltban hatályossá vált szöveg várhatóan számos, a fogyatékossággal élő európai uniós polgárokat érintő, kötelező érvényű jogszabály megalkotását eredményezi majd. Így az elsődleges jogban és a különféle politikai dokumentumokban az eddigiekben megnyilvánult jogfejlődés a szociális jogok egyre erőteljesebb érvényesítése, és ezen belül is a fogyatékossággal élők speciális szükségleteinek elismerése irányába mutat.

4.4.5.2. A munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló Közösségi Charta vonatkozó cikkelyei

A munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló Közösségi Charta (1989) – továbbiakban: Charta – nem kötelező érvényű közösségi jogszabály, hanem csupán közösségi politikai dokumentum. A Chartának mégis felbecsülhetetlen jogi, gyakorlati hatása volt az elfogadása óta eltelt tíz évben valamennyi általa érintett szociális területen. Idetartozik a fogyatékossággal élő személyek jogainak védelme is, amelyről a Charta 26. cikkelye a következőképpen rendelkezett:

„Minden fogyatékossággal élő személynek, fogyatékossága okától és jellegétől függetlenül, társadalmi és szakmai beilleszkedése elősegítése érdekében tényleges kiegészítő támogatást kell biztosítani. Ezeknek az intézkedéseknek a támogatottak adottságaival összhangban, különösképpen a szakképzésre, munkaegészségügyre, a mobilitásra, a közlekedési lehetőségekre és a lakáspolitikára kell vonatkozniuk.”

Tehát a Közösségi Charta és a végrehajtására elfogadott Akcióprogram hozta meg a fogyatékossággal élő személyek védelme terén a szféra által régóta várt áttörést. Ekkor szenteltek először figyelmet egy közösségi dokumentumban a fogyatékossággal élő dolgozók mobilitására, közlekedésére, szakképzésére vonatkozó rendelkezések megalkotásának. Korábban ugyanis egyetlen közösségi alapszerződés vagy más dokumentum sem deklarálta jogaikat. A Charta – idézett 26. cikkelyének megfogalmazása – több üzenetet hordoz. Kijelölte a közösségi cselekvés kiemelt területeit: azokat a prioritást élvező szociális problémákat, amelyek megoldásával, illetve kezelésével a közösségi intézményeknek a jövőben foglalkozniuk kell. A szövegből az is nyilvánvalóvá vált, hogy a Közösség minden tagállamtól elvárja a minimális jogok garantálását a fentiekben említett területeken. A legfontosabb változás az volt, hogy a fogyatékossággal élő személyek társadalmi és szakmai beilleszkedésének elősegítése, azaz az integráció került a közösségi politika középpontjába.

4.4.5.3. A fogyatékossággal élő személyek jogai a közösségi másodlagos jogban és esetjogban

A közösségi elsődleges jogban az utóbbi években bekövetkezett változások eredményeként a közeli jövőben minden bizonnyal számos területen születnek majd a közösségi másodlagos jogba tartozó kötelező érvényű jogszabályok. A hatályos közösségi jogban viszont nagyítóval kell kutatnunk a fogyatékossággal élő személyek jogait érintő jogszabályokat. Ezek közül ki kell emelnünk a szociális biztonsági rendszerek koordinációját megvalósító 1408/71/EGK rendeletet. Itt csak a fogyatékossággal élő személyeket érintő pontokról és az azokhoz szorosan kapcsolódó esetjogról lesz szó.

Az 1408/71/EGK rendelet alkalmazása során több értelmezési probléma merült fel a fogyatékossággal élő személyek segélyeivel és baleseti nyugdíj-kiegészítéseivel kapcsolatosan. A rendelet kimondja, hogy

„A rokkantsági, öregkori vagy a hátramaradott hozzátartozónak járó készpénzsegélyt, a munkahelyi baleset vagy foglalkozási betegségek miatti kártérítést és a halálozási segélyt, amelyben egy vagy több tagország törvényei alapján részesül valaki, akkor is ki kell fizetni a jogosultnak, ha állandó lakóhelye egy másik tagországban van.” [1408/71/EGK rendelet 10. cikkelyének (1) bekezdése]

Az értelmezési problémát itt az okozza, hogy a rendelet nem határozza meg pontosan a közösségi szabályozásból kizárt szociális ellátások körét. Ez a tény a fogyatékossággal élő személyek egyes ellátásaival kapcsolatban feladta a leckét az Európai Bíróságnak. Gyakran vetődött fel a kérdés, hogy az adott rokkantsági juttatás a rendelet hatálya alá esik-e.

A Bíróság több esetben (Yousfi v. Belgian State 58/93 [1994] ECR I-1353 § 25; Schmid 310/91 [1993] ECRI-3011 § 10) megállapította, hogy a rokkantsági juttatások a rendelet 4. cikkely (1) bekezdésének b. pontja alapján annak hatálya alá tartoznak, mert a rendelkezés szerint a rendelet hatálya minden olyan jogszabályra kiterjed, amely a rokkantsági ellátásokra vonatkozik, beleértve a keresőképesség megőrzését, illetve javítását célzókat.

A Callemeyn-esetben (187/73 [1974] ECR 553) a Bíróság kimondta, hogy csak azon személyek rokkantsági ellátásai esnek a rendelet hatálya alá, akik a rendelet 1. cikkelyének 1. pontja alapján munkavállalónak minősülnek, és jogosultak az adott ellátásra. Ezek az „ellátások” ugyanis a szociális biztonsági rendszer fogalmába tartoznak, és ezért a Római szerződés 51. cikkelyének hatálya rájuk is kiterjed.

Ezzel a döntéssel összhangban áll a Newton-eset (356/89 [1991] ECR I-3017 § 14). Itt a Bíróság megállapította, hogy a fogyatékossággal élő személyek ellátásaira vonatkozó nemzeti jogalkotásnak alapvetően két funkciója van. Egyfelől biztosítania kell a minimális jövedelmet azon fogyatékossággal élő személyek számára, akik kívül esnek a szociális biztonsági rendszer ellátásain. Másfelől kiegészítő ellátást kell nyújtania a tartósan munkaképtelen, szociális biztonsági juttatásban részesülő biztosítottaknak. Éppen ezen eltérő funkciók miatt a Római szerződés 51. cikkelyének értelmezése alapján csupán azok a személyek esnek a rendelet hatálya alá, akik munkaviszonyban állnak, illetőleg önfoglalkoztatók. Ok ugyanis a szociális biztonsági rendszer alá tartoznak. Azok a személyek tehát, akik sohasem voltak biztosítottak (nem minősültek munkavállalónak), rokkantsági ellátásaikkal kapcsolatban sem tarthatnak igényt az 1408/71/EGK rendeletben foglalt jogokra.

4.4.5.4. A fogyatékossággal élő személyek jogai az EU puha jogában – állásfoglalások, ajánlások, közlemények4

A Tanács 1974. június 27-i állásfoglalása közösségi akcióprogram létrehozataláról a fogyatékossággal élő személyek foglalkozási rehabilitációja érdekében

Az állásfoglalás fő célként azt határozza meg, hogy a fogyatékossággal élő embereknek képessé kell válniuk a normális, független életre (önálló életvitelre) a társadalomba történő teljes integráció érdekében. Ez vonatkozik minden korcsoportra és a fogyatékosság minden típusa mellett az összes rehabilitációs célú intézkedésre. A következőkben használja – nem a WHO meghatározása szerint – a hátrány, illetve a fogyatékosság miatt hátrányos helyzetbe került fogyatékossággal élő személy fogalmát. Meghatározza a rehabilitáció fogalmát is. (Például a fogyatékossága folytán hátrányos helyzetbe került fogyatékossággal élő személy definícióját a következő formában használja: „az, akit a hatóságok fogyatékossággal élőnek állapítanak meg, tekintettel a rehabilitációra”.) A téma fontosságára utal a nyolcvanas évek végi, kilencvenes évek eleji adatokat felsorakoztató következő grafikon (4. ábra).

4. ábra Fogyatékossággal élő személyek foglalkoztatása integrált körülmények között egyes EU-tagállamokban

A Tanács 86/379/EGK ajánlása a fogyatékossággal élő személyek Közösségben való foglalkoztatásáról

Az ajánlás megfogalmazza azt, hogy a fogyatékossággal élő személyek foglalkoztatásának alapelve részben a foglalkoztatáshoz és foglalkozási képzéshez való hozzáférést jelenti, védelmet a méltánytalan elbocsátással szemben és a munkafolyamat során történő folyamatos képzés lehetőségét. Utal a továbbiakban a hátrányos megkülönböztetés kiküszöbölésére a jogszabályok és adminisztratív előírások áttekintése révén, megfelelő rendelkezések hozatala útján annak érdekében, hogy a fogyatékosság folytán bekövetkező lehetséges elbocsátásokat elkerüljék, hogy biztosítsák az egyenlő bánásmódot a foglalkoztatáshoz és a megfelelő képzésekhez való hozzájutásban, továbbá hogy biztosított legyen a fogyatékossággal élő személyek joga a kompetens és hatáskörrel bíró testületekhez fordulás során jogaik védelmében.

Pozitív intézkedések is szükségesek a fogyatékossággal élő személyek érdekében, ideértve, hogy konzultációk legyenek a fogyatékossággal élő személyek szervezeteivel, hogy a köz- és magánvállalkozások meghozzák a szükséges rendelkezéseket, jó gyakorlatot alkotva, a fogyatékossággal élő személyek foglalkoztatása érdekében. Az ajánlás – szokatlanul kiterjedt – függeléke irányelveket tartalmaz a pozitív intézkedések meghozatala érdekében, különösképpen a munkalehetőségek teremtése, új technológiák bevonása, illetve a védett foglalkoztatás terén. Számottevő jelentőséggel bír például a képességbecslés fogalmának meghatározása: ebben a folyamatban a fogyatékossággal élő személyeknek (ahol szükséges, családjuknak is!) aktívan részt kell venniük; mindannyiuknak törekedniük kell a legjobb képzési szint és a legmagasabb foglalkoztatási cél elérésére.

A Tanács Közleménye a fogyatékossággal élő személyek Közösségben megvalósuló foglalkoztatása tárgyában (1989. június 12. 89/C 173/01)

A Közlemény kiemeli, hogy – egyebek mellett – folytatni kell azt a hatékony segítséget, amely a korábbiakban az Európai Szociális Alapból valósult meg a fogyatékossággal élő személyek foglalkoztatási integrációja terén.

A Tanács és az oktatási miniszterek állásfoglalása a fogyatékossággal élő gyermekeknek és fiataloknak az oktatás szokásos rendszereibe történő integrálásáról (1990. május 31. 90/C 162/02)

Az állásfoglalás célja a fogyatékossággal élő gyermekek és fiatalok teljes integrációjának elérése. Ennek érdekében előírja annak szükségességét is, hogy szülessenek megfelelő rehabilitációs kutatások, információs kampányok, amelyek a közvéleményt célozzák annak érdekében, hogy szemléletváltást idézzenek elő a fogyatékossággal élő személyek társadalmi integrációja terén.

A Tanács és a tagállamok kormányképviselőinek 1991. december 16-i közös állásfoglalása a közlekedés akadálymentesítése érdekében hozott közösségi akcióprogramról, a korlátozott mozgásképességgel rendelkező személyek érdekében (92/C 18/01)

Az állásfoglalás legfontosabb tartalmi újítása a korábbiakhoz viszonyítva, hogy kimondja, szükséges a lehető legmagasabb szintű akadálymentesség megvalósítása. A szubszidiaritás alapelvére történő utalás egyértelművé teszi, hogy a szöveg megalkotói a probléma megoldását a tagállamok hatáskörébe utalják.

A Tanács és a tagállamok képviselőinek közös állásfoglalása a fogyatékossággal élő személyek esélyegyenlősége tárgyában (1996. december 20. 97/C 12/01)

A dokumentum megfogalmazza az Európai Közösség új fogyatékosságügyi stratégiáját. Utal az emberi jogokra, amelyeket a tagállamok alapvető értékének nevez. Alapelvként fekteti le az esélyegyenlőséget mindenki számára, beleértve a fogyatékossággal élő személyeket is, kimondva, hogy ez az elv az összes tagállam központi értéke. Mindez, a dokumentum értelme szerint, magában foglalja a hátrányos megkülönböztetés bármiféle formájának kiiktatását a fogyatékossággal élő személyekkel kapcsolatban, és ez egyidejűleg az ő életminőségük javítását is jelenti a képzés, illetőleg az egész társadalom főáramába való beilleszkedésük érdekében.

Fontos újítás a korábbiakhoz képest, hogy a dokumentum az ENSZ „Általános szabályok a fogyatékossággal élő személyek esélyegyenlőségének megteremtése érdekében” című, az ENSZ Közgyűlése által 1993. december 20-án elfogadott dokumentumára is utal. Eszerint az Általános szabályokban foglalt értékeket és alapelveket figyelembe kell venni a tagállamokban a jövőben. Meg kell teremteni az alapjait a fogyatékossággal élő személyek esélyegyenlőségének, el kell kerülni a hátrányos megkülönböztetés bármely formáját. Az állásfoglalás utal az „Európai szociálpolitika – előrevezető út az Unió számára” címet viselő white paperre is.

5. ábra Fogyatékossággal élő személyek munkanélkülisége az összes munkanélküli százalékában – 1992

A Tanács 98/376/EK ajánlása a fogyatékossággal élő személyek parkolókártyájáról A dokumentum kiemeli, hogy a fogyatékossággal élő személyek számottevő része csak gépkocsival tud közlekedni. Emiatt nem csupán az egységesített, szabványszerű közösségi modell kialakítása szükséges – melyre korábbi közösségi dokumentumok is utaltak –, hanem emellett szükség van számukra az egységes parkolókártya bevezetésére is. A parkolókártya funkciója, hogy a mozgásukban akadályozott személyek úti céljukhoz a lehető legközelebb állíthassák le gépkocsijukat. Az egész szabályozás hosszú távú célja foglalkozási és szociális integrációjuk fejlesztése. Az említett parkolókártyát 1999. január 1-jétől az egész Közösség területén alkalmazni kell a nemzeti szabályokkal összhangban. A parkolókártyát – amely műanyag bevonatú, fehér alapon sötétkék színnel mutatja a kerekesszékes emblémát, és megfelelő hely van fenntartva rajta a tulajdonos aláírása számára, stb. – ingyenesen, kérésükre bocsátják az érintettek rendelkezésére.

A Tanács állásfoglalása a fogyatékossággal élő személyek egyenlő foglalkoztatási esélyeinek tárgyában (1999. június 17. 1999/C 186/02)

Az állásfoglalás kiemeli a koordinált európai foglalkoztatási stratégia szükségességét a magas szintű foglalkoztatás érdekében, utal korábbi, e tárgyban született – már említett – dokumentumokra, kiemeli továbbá a Közösségi Charta vonatkozó passzusait annak érdekében, hogy a fogyatékossággal élő személyek számára egyenlő lehetőségeket teremtsenek a foglalkoztatás biztosítása, megtartása és fejlesztése terén. A dokumentum felhívja a tagállamokat, hogy fejlesszék, értékeljék és folyamatosan revideálják a fogyatékossággal élő személyek érdekében hozott támogató programjaikat.

A dokumentum aláhúzza a fent említett politikák erősítésének szükségességét, és felhívja a tagállamokat, hogy saját nemzeti foglalkoztatási politikájuk keretén belül, a szociális partnerekkel való kooperáció során, bevonva a fogyatékossággalélő személyek civil szervezeteit is, fejlesszék tovább azokat a megelőző és aktív politikáikat, amelyeket az ő munkaerő-piaci integrációjuk érdekében a korábbiakban is folytattak, ideértve a magánvállalkozói szektort, az önfoglalkoztatókat és a közszférát is. Az Állásfoglalás fontosságát az 5. ábrán közölt adatok is aláhúzzák.

4.4.6. A fogyatékossággal élő személyeket szolgáló közösségi programok

A pozitív akciókat célzó közösségi programok központi eleme az integráció. A Közösség története során három akcióprogramot fogadtak el ennek érdekében. Ezek közül az első, 1981-ből, csupán technikai típusú tapasztalatcserére korlátozódott. Az 1988-1991 közötti időszakra szóló második akcióprogram, a HELIOS I.[51] a hangsúlyt a fogyatékossággal élő személyek szociális integrációjára, önálló életvitelének kialakítására, szakképzésére és rehabilitációjára helyezte. Fontos célnak tartották a munkaerőpiacon tapasztalható diszkrimináció elleni határozottabb fellépést. Konferenciák, szemináriumok, szakképzések sora jelezte az élénkülő aktivitást.

A HELIOSI. sikerén felbuzdulva született meg a harmadik akcióprogram, a HELIOS

  1. A HELIOS II. forrásaiból az 1993-1996 közötti időszakban számos konferencia, szeminárium, tanulmányút, továbbképzés, gazdasági, oktatási, szociális integrációt célzó program, tájékoztató kampányok szervezése, illetőleg információs rendszerek kiépítése[52] kapott támogatást. Míg az első két akcióprogram inkább a jóléti típusú megközelítést követte, addig a HELIOS II. az esélyegyenlőséget és az integrációt helyezte középpontba.

A HELIOS II. megteremtette a fogyatékossággal élő személyek és szervezeteik formális és gyakorlati együttműködésének intézményes kereteit. Az így létrejött fórumok 1150 szakember állandó és 30 ezer résztvevő eseti bevonásával működtek. A konzultációs rendszer talán legsikeresebb eleme az Európai Fogyatékosügyi Fórum volt, amely igen fontos szerepet töltött be a szakmai közvélemény formálásában és az európai szintű párbeszéd megteremtésében.

A két HELIOS programon túl említést érdemelnek még a HORIZON program, a fogyatékossággal élő emberek társadalmi működésbe történő bevonását szolgáló EUCREA és az új technológiák hatékonyabb elterjesztését célzó HANDYNET és TIDE programok.

4.4.7. Demográfiai problémák az Európai Unióban

A világ más régióihoz hasonlóan az Európai Unióban is megfigyelhető a népesség elöregedése, a korfa kiterebélyesedése. Ennek folytán szerte a világon lassan lehetetlenné válik a szociális védelmi rendszer finanszírozása. Az arányában egyre szűkülő aktív népesség egyre nagyobb nehézségek árán képes az így előállt helyzet finanszírozására. Ez az egyik oka annak, hogy évek óta a jóléti állam válságáról beszélnek. Ez a problémakör a nyolcvanas évek elején került a Közösség gondolkodásának homlokterébe.

Az Unió tagállamaiban tapasztalható súlyos demográfiai problémákat pontosan mutatja a 6. ábra, amely arra ad választ, hogy a Közösség egyes tagállamaiban a lakosság létszámának növekedése 1995 és 2015 között három korcsoportban hogyan becsülhető.

Az előrejelzések szerint várható változás: a fiatal (0-19 éves korú) lakosság száma csökken, a középkorúaké (20-59) gyakorlatilag stagnál, míg az időseké (60 évesek és annál idősebbek) számottevő, majdnem harmadával növekszik.

A következő, a 7. ábra már a népesség elöregedéséből következő gazdasági, finanszírozási kényszert mutatja. Abba a becslésbe enged betekintést, hogy előreláthatólag a munka termelékenységének mekkora növekedése volna szükséges éves szinten ahhoz, hogy az EU képes legyen kezelni a lakosság elöregedésének gazdasági következményeit.

Az ábrából egyértelműen látható, hogy a munka termelékenységének igen számottevő növekedése, azaz például az 1983-as szintnek a nyolcszorosa, az 1999-es szintnek pedig hozzávetőleg a 2,5-3-szorosa az, amely a népesség elöregedéséből származó többletköltségek finanszírozását lehetővé tenné. Ez azonban nagy valószínűséggel nem teljesíthető szint, s így becslések szerint az EU polgárainak eddig elért életszínvonala jelentősen csökkenni fog.

6. ábra Az EU népességváltozásának becslése korcsoportonként az 1995-2015 közötti időszakra (%)

7. ábra A munka termelékenységének mekkora növekedése szükséges éves szinten az EU lakosságának elöregedéséből következő hatások kompenzálására?

4.4.8. Az időskorúak jogai a közösségi jogban

A fogyatékossággal élő személyek és az idősek jogai között szembetűnő azonosságok és különbségek figyelhetők meg. Egészen ritkán, de van például olyan jogterület, ahol azonos a szabályozás. Szembetűnő, hogy a fogyatékossággal élő populációt mintha lényegesen nagyobb figyelem illetné meg, mint az időseket. Ennek a jelenségnek a magyarázata az előbbihez képest komolyabb lobbierejében, erősebb jogérvényesítő képességében áll.

Az idősek jogai a Közösségi Chartában

A Közösségi Charta 24-25. cikkelye szól az időskorúak jogairól:

„24. Az Európai Közösség minden munkavállalója a nyugdíjkorhatár elérése esetén jogosult a megélhetéshez elegendő mértékű nyugellátásra.

25. Minden olyan személy, aki elérte a nyugdíjkorhatárt, de nem szerzett jogot öregségi nyugdíjra vagy más, a megélhetését biztosító ellátásra, szükségleteihez mérten megfelelő támogatásra, orvosi és társadalombiztosítási ellátásra jogosult.”

A Közösségi Chartában megfogalmazott elvek egyértelművé tették a Közösség elszántságát, hogy hosszú távon közös megoldást találjon a népesség elöregedéséből eredő, egyre szorítóbb európai társadalmi és gazdasági problémákra. A nyolcvanas évek végére az Európai Közösség lakosságának egyötöde hatvan év fölötti volt, és ez az arány a kilencvenes évek során is az aktív populáció hátrányára változott. Az ekkor kialakított stratégia továbbra sem tartalmazott jogalkotási programot. Fő célként sokkal inkább a közvélemény alakítását, a nemzeti intézmények pozitív tapasztalatainak cseréjét fogalmazták meg az elöregedő társadalmak gazdasági és szociális nehézségeinek vonatkozásában.

4.4.8.2. Az időskorúak speciális problémáinak megjelenése az EU puha jogában – állásfoglalások, ajánlások, közlemények

Az Európai Unió döntéshozói ma már nem vélik úgy, hogy az idősek problémái mintegy automatizmusként megoldódnak a gazdasági integráció által. Ugyanakkor az is világos, hogy az említett alapvető gazdasági, gazdaságpolitikai problémák nem az elsődleges jog alkotásával oldhatók meg. Ennek folytán mind a mai napig „háttérben van” ez a kérdés, és csupán más szintű dokumentumok rendelkeznek a problémáról.

A91/544/EGK HATÁROZAT • A Bizottság 91/544/EGK határozata és az ezt módosító 93/417/EGK határozata az Idősügyi kapcsolattartó csoport felállításáról szól.[53] Ez az ajánlás a közösségi jog eddigi egyetlen kötelező érvényű szabálya. A népesség elöregedése, a szociális védelmi rendszer finanszírozási problémái vezettek többek között az idősek érdekképviseletével foglalkozó különféle nemzetközi nonprofit szervezetek képviselőiből álló Idősügyi kapcsolattartó csoport (Liaison Group) megalakításához.

Az Idősügyi kapcsolattartó csoport konzultációs joggal rendelkezik minden olyan területen, amely az idősek problémáit érinti. A csoport eredeti taglétszáma 20 fő volt, ami 1993 óta a megnövekedett feladatok folytán 25 főre nőtt. A csoport tagjairól a Bizottság dönt, jelölteket az egyes tagállamok időseket képviselő országos szintű nonprofit szervezetei állíthatnak. Ez a jelöltállítási logika megfelel az Európai Unió más nagyobb társadalmi csoportokkal kapcsolatosan követett politikájának, így például a fogyatékossággal élő személyek ügyeivel foglalkozó tanácsadó testületek kialakításának, de ez egybeesik az Európa Tanács gyakorlatával is.

A 82/857/EGK AJÁNLÁS • A közösségi politika elveiről és a nyugdíjkorhatárról szóló, aTanács 82/857/EGK ajánlásának előzménye aTanács 1979. december 18-án elfogadott határozata, amely az időskorú munkavállalók rugalmas nyugdíjba vonulásáról szólt. A Foglalkoztatási Állandó Bizottság véleménye szerint a munkavállaló számára biztosítani kell azt a jogot, hogy maga választhassa meg nyugdíjazásának idejét. Ennek érdekében az alábbi elveket fogalmazták meg:

  • Az önkéntesség elve szerint a nyugdíjba vonulás időpontjának a nyugdíjba vonuló személy szabad elhatározásából kell következnie. Egyrészt biztosítani kell a nyugdíjba vonulás életkorának szabad megválasztását. Másrészt olyan életkort kell meghatározni, amelyben az igénylő saját jogot szerezhet a nyugellátásra. Értelemszerű, hogy a nyugdíjkorhatárt megelőző nyugdíjba vonulás esetében a nyugdíj összege alacsonyabb. Ám az ajánlás szerint a nyugdíjcsökkenés ekkor sem lehet annyira alacsony, hogy korlátozza vagy megakadályozza az említett elv érvényesülését. Csak olyan mértékben csökkenthető a nyugdíj, hogy ne vezessen számottevő vagy aránytalan hátrányok kialakulására.

  • A munkaidő védelmének elve szerint a nyugdíjkorhatár rugalmassá tétele nem vezethet a nyugdíj előtt álló munkavállaló munkaidejének saját szándékától független csökkentéséhez.

  • Az ideiglenes gazdasági kezdeményezés kizárásának elve miatt a korai nyugdíjba vonulást támogató pénzügyi rendelkezések csupán kivételes gazdasági feltételekre és korlátozott időszakokra vonatkozhatnak, és nem működhetnek a rugalmas nyugdíjrendszer részeiként.

  • A korlátozás nélküli jövedelemszerzés elve azt jelenti, hogy az öregségi nyugdíjjal rendelkező munkavállalók nem zárhatók ki semmiféle jövedelemszerző tevékenységből.

A nyugdíj-előkészítési program szerint már a nyugdíjba vonulást megelőző évek során meg kell kezdeni a nyugdíjas időszakra való felkészítést, amely során együtt kell működniük a munkaadói és a munkavállalói érdekképviseleteknek. A fokozatos nyugdíjba vonulás területén a Tanács azt ajánlja a tagállamoknak, hogy ezen ajánlás hatályba lépését követő két éven belül vizsgálják felül nyugdíjrendszerüket, és vizsgálják meg annak lehetőségét is, hogyan lehetne a fokozatos nyugdíjrendszer szabályait általánossá tenni a teljes állású munkavégzésből a nyugdíjba történő átmenet megkönnyítése érdekében.

A 92/441/EGK AJÁNLÁS • A Tanács 92/441/EGK ajánlása a szociális védelmi rendszerek keretében nyújtott elégséges forrásokról és a szociális segítségnyújtás kritériumairól szól. Akárcsak az Európa Tanács, a Közösség is a kilencvenes évek kezdetétől fordított különös figyelmet a társadalmi kirekesztődésre. A társadalmi kirekesztődéssel szembeni politika és akciók bármely, a társadalom margójára szorult társadalmi csoportot érinthetnek. Leginkább mégis az elszegényedő rétegek, a munkaerőpiac vesztesei, illetőleg különféle családi problémák révén kirekesztődő csoportokat érint.

A 92/441/EGK ajánlás mind a fogyatékossággal élő személyekre, mind pedig az időskorúakra vonatkozik. A fogyatékossággal élő személyek tekintetében kimondja, hogy lehetővé kell tenni gazdasági integrációjukat és a társadalomba történő beilleszkedésüket. Amennyiben a fogyatékosság miatt jövedelemszerző képességük csökkenne vagy megszűnne, fix összegű vagy jövedelemarányos ellátást kell biztosítani számukra annak érdekében, hogy munkaképességük csökkenése ellenére biztosított legyen megfelelő életszínvonaluk.

Az időskorúak esetében az ajánlás szerint a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó időskorú személyek számára minimális ellátást kell garantálni. Ennek kialakítása során figyelembe kell venni különleges szükségleteiket és megnövekedett gondozási igényüket. Az ajánlás a tagállamok hatáskörébe utalja a helyzet konkrét megoldási módját, de utal rá, hogy meg kell teremteni a minimális nyugdíjkorhatárt elért személyek további munkavállalási feltételeit. Kötelező és kiegészítő nyugdíj-biztosítási rendszereket kell létrehozni és fenntartani annak érdekében, hogy az aktív és a nyugdíjas lakosság érdekei egyensúlyban legyenek. A nyugdíjjogosultság megállapításakor garantálni kell, hogy a biztosítási idő, más szóval a szolgálati idő kiszámításakor a kiesések – betegség, tartós munkanélküliség, gyermeknevelés vagy rokkantságból bekövetkező kiesés – önkéntes szolgálati idő megvásárlásával pótolhatóak legyenek. A nyugdíjrendszert rugalmasan hozzá kell igazítani a családstruktúra és a társadalmi viselkedési módok megváltozó feltételeihez. A nyugdíjrendszer kialakítása során a demográfiai változásokat is figyelembe kell venni.

4.4.8.3. A generációk közötti szolidaritás európai éve (1993)

Az Európai Unió az 1993-as esztendőt az idősek és a generációk közötti szolidaritás európai évének nyilvánította. Ez részben a Közösségi Charta gyakorlati hatását igazolja. A Közösségi Charta szerint az Európai Közösség minden munkavállalójának joga van arra, hogy tisztességes életszínvonalat biztosítsanak számára nyugdíjba vonulását követően. A Közösségi Charta kimondja, hogy a nyugellátásra nem jogosult és más megélhetési forrással sem rendelkező, nyugdíjkorhatárt már elért személyeknek jogosultnak kell lenniük a szükségleteikhez mért szociális segélyre és orvosi ellátásra is.

A szociális segítségnyújtás és az orvosi ellátáshoz fűződő jog összefügg az Európa Tanács Európai Szociális Chartájának 13. cikkében foglalt rendelkezésekkel, amelyek a „megfelelő erőforrásokkal nem rendelkező” polgárok védelmét szolgálják. Az idézőjeles megfogalmazás az Európai Szociális Charta szövegezőinek azt a törekvését tükrözi, hogy a megbélyegző jellegű „szegény” fogalom használatát elkerüljék, ami szociálpolitikai szempontból teljességgel korrekt. Korrekt ugyanakkor az is, hogy a Charta szemlélete és előírásai is igyekeznek távolságot tartani a kizárólag jótékonyságon alapuló, karitatív segítségnyújtástól.

A cikkely előírásai szerint biztosítani kell a megfelelő erőforrásokkal nem rendelkezők számára, hogy betegség esetén legyen részük a szükséges segítségnyújtásban, hogy ne veszíthessenek politikai és szociális jogaikból, hogy – megfelelő közvagy magánszolgáltatások révén – mindannyian megkapják a maguk vagy családjuk nélkülözéseinek megszüntetéséhez, enyhítéséhez szükséges segítséget. Ez mindenkire, így értelemszerűen az időskorú lakosságra is vonatkozik.

4.4.9. Összehasonlítás és összegzés

Kötetünk jelen fejezetében arra törekedtünk, hogy lényegre törően bemutassuk az Európai Uniónak a hátrányos helyzetű csoportokkal, azon belül is elsősorban a fogyatékossággal élő személyekkel és az idősekkel kapcsolatos jogfejlődését és joganyagát. Az előbbi – a megértés és a témába történő belehelyezkedés érdekében – kiegészült a fogyatékosság változó fogalmával foglalkozó részekkel, „cserébe” itt az utóbbihoz képest valamivel szűkszavúbban foglaltuk össze az Európai Unió joganyagát.

Nyilvánvaló az eredményekből, hogy igen hosszú utat tett meg a Közösség mindkét területen, de az is, hogy a folyamat még távolról sem ért véget. E nyílt végű folyamat további fontos eredményeket hoz még az elkövetkező években.

Figyelemre méltó változásokra lehet számítani mindenekelőtt:

  • a fogyatékossággal élő személyek hátrányos megkülönböztetését tiltó jogszabályrészek esetjogának kialakulása,

  • az Európai Szociális Chartának az uniós joganyagba történő, a jelenleginél pontosabb integrálása

  • és az idősügyben a társadalombiztosítás szintjének a rendszer finanszírozhatatlanságából adódó, kényszerűségből várható módosításai terén.



[51] Council Decision: HELIOS: Social Europe, 1992/2. 83.

[52] Például a Handynethez kapcsolódó szolgáltatások.

[53] Commission Decision of 17 October 1991 on the Liaison Group on the Elderly (91/544/EEC).