Ugrás a tartalomhoz

Alkotmánytan I.

Dezső Márta, Fürész Klára, Kukorelli István, Papp Imre, Sári János, Somody Bernadette, Szegvári Péter, Takács Imre (2007)

Osiris Kiadó

1.2. AZ ALKOTMÁNYFOGALOM TÖRTÉNELMI KIALAKULÁSA

1.2. AZ ALKOTMÁNYFOGALOM TÖRTÉNELMI KIALAKULÁSA

Az alkotmány tartalmi és formai elemei nem választhatók el egymástól. Történetileg vizsgálva nagyon változatos képet kapunk az egyes polgári alkotmányok tartalmáról, az alkotmányosság biztosítékairól. Az összehasonlító elemzés tanulsága szerint a polgári demokratikus alkotmányok az emberiség jogi kultúrájának fontos alkotóelemei, a társadalmi fejlődés egyetemes értékei, amelyek a fejlődés változó feltételei között is segítik a demokratikus tradíciók továbbélését, a hatalom jogi keretek között történő gyakorlásának szabályozását.

1.2.1. Az első polgári alkotmányok

Történeti megközelítésben az első polgári alkotmánynak a németalföldi forradalom során 1579-ben létrejött Utrechti Unió 1584-ben deklarált köztársasági alkotmányát tekintik. A köztársaság időszaka, a XVI-XVIII. század Hollandia felvirágzásának az ideje. A megszállt országban 1795-ben kikiáltott Batáviai Köztársaság 1798. évi alkotmánya a francia forradalom eszméit tükrözi. A holland polgári alkotmányozás az európai felvilágosodás eszmevilágában gyökerezett, de kisugárzása alig volt. A nemzetközi jog atyja, a németalföldi Hugo Grotius az államot az emberek saját jogaik védelmére kötött szabad szerződése eredményének tekintette. A háború és béke jogáról című művének (1625) azonban elsősorban nem ez a gondolata hatott, hanem a nemzetközi jog megalapozásaként kifejtett elmélete.3

Hasonlóképpen elszigetelt maradt Kálvin alkotmánya, amelyet Genf polgársága 1541- ben népszavazással fogadott el. A referendum útján történő alkotmányozás gondolatát Rousseau a genfi példából merítette.

1.2.2. Az angol történeti alkotmány

A XVII. században Angliában szokásjogi úton alakult ki az alkotmány. A parlament az addigi fejlődés során fokozatosan erősítette a törvényhozásban betöltött szerepét. Az angol polgári forradalom a személyes szabadság biztosítékaival, a választójog kiterjesztésével konkrét eredményeket harcolt ki anélkül, hogy vívmányait írott alkotmányba foglalta volna (történeti alkotmány).

Az angol alkotmányfejlődés forrásának tekintik az 1215. évi Magna Chartát, amelyben János király megerősítette a régi angol szabadságjogokat és az egyház függetlenségét.

A Magna Charta korlátozta a fejedelmi szuverenitást. Fundamentális törvény, de hosszú időre volt még szükség a parlament törvényhozó jogkörének megerősödéséhez. 1429-ben törvénybe foglalták a választójog gyakorlatban kialakult szabályait. Választójoga annak volt, akinek földtulajdona legalább évi 40 shilling hozadékot biztosított. Az angol polgári forradalom folyamatában a parlamentbe jutó erők már számoltak a választók ellenőrzésével. A rendi képviselet ily módon fejlődött népképviseletté.

Károllyal, a később, 1649-ben kivégzett királlyal a parlament a királyi bíróságok és az adóemelések miatt fordult szembe. Az ismételt feloszlatás ellenére a parlament tiltakozott a törvénytelen letartóztatások és adók ellen (1628: Petition of Rights). A király válaszul abszolút hatalmat vezetett be, üldözte a nonkonformistákat és vallási ellenfeleit, különösen a puritánokat (ezek sorában szervezkedtek a községi szabadság jelszavával az independensek). 1640-ben a skót felkelők elleni hadjárat adóterheinek elfogadására összehívott parlament a puritán többség kezdeményezésére kormányellenőrzést alkalmazott, és 1640-ben összeállította a sérelmek jegyzékét. Királyi tanácsadókat végeztettek ki, és ezzel kezdetét vette a korona és a parlament közötti harc, amelynek fő alakja a parlamenti sereg élén álló Oliver Cromwell volt. Anglia 1649-től 1660-ig köztársaság volt, a „Commonwealth” felsőház és államtanács nélkül közvetlenül a parlament kormányzása alatt állt.

1647-ben a forradalom balszárnyán álló levellerek (egyenlősítők) a hadsereg tanácsa elé terjesztették A nép szerződése (Agreement of the People) című alkotmánylevelet. A parlament törvényhozási hatásköre nem terjedt ki azokra az ügyekre, amelyeket a választók fenntartottak maguknak (a lelkiismeret, a vallás, az istentisztelet szabad gyakorlása, a jogegyenlőség stb.). A javaslatot a hadsereg tanácsa átdolgozva 1648-ban terjesztette a parlament elé. Bár sem A nép szerződése, sem Cromwell 1653. évi Instrument ofGovern- mentje nem lett alkotmány, a benne kifejezett elvek, különösen a közönséges törvények fölött álló alaptörvény fogalma elfogadottá vált, majd az Amerikába kivándorló puritánok szemléletében hatott tovább.

1679-ben hozta a parlament a Habeas Corpus törvényt, amely a személyes szabadság védelme érdekében biztosítékot teremtett az önkényes letartóztatással szemben.

A „dicsőséges forradalom” vívmánya a Bill of Rights (1689), amely megszilárdította a parlament jogait (adómegajánlás, parlamenti szólásszabadság). Ezzel létrejött az alkotmányos monarchia kormányformája, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szétválasztása.4

Az angol alkotmány olyan jelentős intézményei, mint a Lordok Házának legfelső bírósági szerepe, az alsóház elnökének (speaker) jogállása, a választásokon győztes párt vezérének miniszterelnöki megbízása (1714-től), a kabinet megalakítása stb. szokásjogi úton alakult ki. A későbbiekben is alkottak azonban az alkotmányt továbbfejlesztő törvényeket, például 1701-ben a trónöröklés rendjéről (Act of Settlement), 1707-ben az unióról Skóciával, 1911-ben a Lordok Háza jogkörének szűkítéséről (Parliament Act).

Az angol alkotmány kiemelkedő vívmánya a polgári szabadságjogok biztosítása. Blackstone szerint az angol szabadság a közönséges jogszokáson (common law) alapul, a választással a nép által hatalommal felruházott parlament kötelessége, hogy ezt a szabadságot tiszteletben tartsa. Az angol polgár szabadságát rögzítő szokásjog – Coke bíró szavaival élve – korlátját képezi a parlamenti döntéseknek is, amennyiben azok az angol jog általános elveivel és az értelemmel ellentétesek volnának.5

Ez az elv látszólag ellentétben áll a „King in Parliament” korlátlan szuverenitásának tételével. Az írott törvény valóban elsőbbséget élvez a common law szabályaival szemben, amelyek nem lehetnek érinthetetlenek a törvényhozás számára. Ezt az ellentmondást hidalja át az angol állameszme, amely szerint a köz hatalma és az egyén jogai közös tőről fakadnak. Mindkettő alá van vetve olyan korlátoknak, amelyeket a tradíció örökített át az újabb korokra. Az angol szabadságjogokat az ősi szokásokból, az azokat tiszteletben tartó és továbbfejlesztő bírói gyakorlatból vezetik le, és ezért nincs szükség szerintük külön alkotmányos garanciákra.6

1.2.3. Az amerikai kartális alkotmány

A nép szerződése eszméi vezérelték az észak-amerikai függetlenségi háború győzelme után az USA föderatív alkotmányának megalkotóit. A volt gyarmatok független állammá alakultak (Függetlenségi nyilatkozat, 1776. július 4.), mégpedig a XVIII. század eszmevilágának megfelelő haladó politikai rendszerben.

1787-ben megalkották az Amerikai Egyesült Államok alkotmányát. Ez a legrégibb ma is hatályban lévő polgári alkotmány, amely az államszervezetet a hatalommegosztás elve szerint építi fel. A föderáció jegyében a tagállamokra bízta az állampolgárok jogainak törvényi szabályozását. Ez magyarázza, hogy még a polgárháború után száz évvel is a szövetségi törvényhozás beavatkozására volt szükség az állampolgári egyenjogúság elérése érdekében (civiljogi törvények).

Az Amerikai Egyesült Államok az első olyan állam a történelemben, amelyet polgárai maguk alapítottak atársadalmi szerződés, a hatalommegosztás és az emberi jogok eszméi alapján. Az alkotmány fenti alapelvei és a népek önrendelkezési jogának elismerése mellett az USA alkotmányának vívmánya a föderalizmus, a prezidenciális demokrácia, az alkotmánytörvény és az egyszerű törvény megkülönböztetése, az alkotmányosság bírói kontrollja, valamint az állam és az egyház szétválasztása. Az egyetemes alkotmánytörténet feladata annak a pontosabb feltárása, hogy az USA alkotmányának milyen befolyása volt Európában, különösen a francia forradalom alkotmányozására. Az írott alkotmány garanciális jellege az USA példájára vált a kontinentális Európa alkotmányozásában követelménnyé. Később bontakozott ki a bírói alkotmányértelmezés befolyása az európai alkotmánybíráskodás elterjedésére. Az USA föderatív alkotmányjogi felépítése lett valamennyi későbbi föderáció mintája. Az amerikai féltekén a prezidenciális kormányforma mindenütt követésre talált.

Az Egyesült Államok alkotmánya az egyik legjelentősebb nemzetközi hatású alaptörvény. Ezt a kisugárzó szerepet az alkotmányban – az alkotmánykiegészítésekben – foglalt szabadságjogokhoz, a demokráciához, a föderalizmushoz és a rule of law (a törvények uralma) eszméjéhez való következetes ragaszkodással, valamint az alkotmánynak a törvényhozás és a bírói alkotmányértelmezés útján történő folyamatos korszerűsítésével tudta és tudja betölteni. A megalkotásakor kölcsönvett eszmei tőkét, a common law-t, az európai természetjog és az angol puritanizmus demokratikus eszméit kamatostul visszafizette azzal, hogy az európai liberalizmus megerősödése óta a modern alkotmányelméletek legfőbb inspirációs forrása.

1.2.4. A francia alkotmányok

Az európai kontinensen a francia forradalom alkotmányos okmányai gyakorolták a legnagyobb hatást. Az alkotmányozó gyűlés 1789. augusztus 26-án kiadta az Emberi és polgári jogok nyilatkozatát. A deklaráció a francia felvilágosodás ideológiáján alapuló program, amelyet alkotói az egész emberiség közkincsének tekintettek (ahogy azzá is vált). A francia forradalom vezetői az emberi jogok egyetemességének nemes szándékán túl – négy évvel később – ajakobinus alkotmányt is az emberiség közös köztársasága alkotmányának szánták. Az európai kontinens alkotmányozására való hatásuk mégsem az egyetemes érvényességre törekvés eredménye. A forradalom első alkotmánya 1791-ig váratott magára, és a deklarációhoz képest visszalépést jelentett. Hiába tekintette magát a nemzetgyűlés kizárólagos jogforrásnak, az alkotmány még királyi kihirdetéssel lépett hatályba. A megváltoztatásra vonatkozó tilalom ellenére a forradalom radikális iránya 1793-ban felfüggesztette az alkotmányt. Az új, jakobinus alkotmány a referendum kiterjesztésével a közvetlen demokrácia nagy kísérletének tekinthető annak ellenére, hogy a forradalom menetének módosulása megakadályozta hatálybalépését. A francia alkotmányozás példát mutatott az emberi és polgári jogoknak az alkotmány szerkezetében való kiemelésére, az írott alkotmány tételes kibontására, a hatalmi ágak megosztásában a parlament elsőbbségének a biztosítására. A jogegyenlőség, a tulajdon szabadsága és védelme, a szerződéses szabadságjogintézményei részletesen a Code Civilben (1804) jelentek meg.

A francia hatást közvetítő, 1831. évi belga alkotmányról egyértelműen megállapítható, hogy összeegyeztette a francia forradalom vívmányait, szabadság- és egyenlőségeszméit a parlamentáris monarchia kormányformájával, és ezáltal a kontinentális Európában az alkotmányos monarchiák mintájául szolgált. A XIX. századi alkotmányozás a liberalizmus állameszméi jegyében zajlott. Teret nyert a köztársasági államforma is. A személyes szabadságjogokat az emberi jogok katalógusa alapján szélesen értelmezik, beleértve a tulajdon szabadságát. Az államhatalom alkotmányosan korlátozott, ennek garanciája a hatalmi ágak szétválasztása és a jogállamiság megteremtése (demokratikus törvényalkotás, az állam közhatalmi funkciói jogilag szabályozottak és aktusai bírói úton felülvizsgálhatók). A polgárok a választójog révén részesei az államhatalomnak, a választott parlament dönt a törvényekről és ellenőrzi a kormányt. A gazdaság szabad (szabadversenyes kapitalizmus), az állam feladata a gazdaság szabadsága fölötti őrködés, a „laissez faire, laissez passer, le monde va de lui même” fiziokrata gazdaságfilozófia jegyében.

A liberalizmus kedvezett a politikai mozgalmak, a pártok szervezésének. Megjelent a választójog általánossá tételének követelése. A demokratikus mozgalmakon belül szerveződtek a radikális pártok, a század közepétől a szocialista irányzatok, amelyek támadták a magántulajdont és az uralkodó osztályok műveltségi monopóliumát. Jelentős konzervatív politikai irányzatok is pártokat alapítottak az arisztokrácia és a felső klérus támogatásával. A választópolgárok megnyerésére tömegpártok szerveződtek, ezek fellépése módosította a parlament működését is.

A polgári államok nemzetállamokká válása, illetve ennek igénye nyomán megjelent a nacionalizmus, amelyet a különböző politikai erők eltérően értékelnek (a két szélsőség: internacionalizmus, sovinizmus). A polgári társadalom belső ellentétei, az eszmei-politikai küzdelmek felerősödtek, a nemzetközileg keletkezett nagyhatalmi ellentétek a század végére kiéleződtek és háborúkhoz, forradalmakhoz vezettek.

1.2.5. A szociális jogállamok alkotmányai

A polgári alkotmányozás új szakasza, az ún. szociális alkotmányok megjelenése az első világháborút követő forradalmak után kezdődött, amelynek kiemelkedő példája a weimari alkotmány. A németországi munkásmozgalom hatására bekerültek az alkotmányba az ún. gazdasági, szociális és kulturális jogok. Ezek sorában ott volt a munkához való jog, amely ma is az egyik legtöbb vitát kiváltó alapjog.7

A két világháború közötti alkotmányozás már mennyiségében is jelentős, mert az Osztrák-Magyar Monarchia és a cári Oroszország területén új államok alakultak. Az új, független államok vegyes képet mutatnak, demokratikus köztársaságok (Ausztria, Csehszlovákia, Finnország) vagy monarchiák. Egyes esetekben tekintélyelvű kormányzati rendszert vezettek be (Lengyelország, Magyarország). Pregnánsabban jelenik meg a demokratikus intézmények alkotmányos megerősítése a második világháború utáni szakaszban, amikor a fasizmus világméretű veresége nyomán a demokratikus erők hitet tesznek a demokratikus szabadságjogok és a szuverén államok nemzetközi összefogásának (ENSZ) ügye mellett.

Különösen a francia és az olasz köztársasági alkotmány példázza a demokratikus parlamenti rendszer megerősödését. Az 1949-ben elfogadott bonni alaptörvény pedig az alapjogok védelmében a jogállamiság intézményrendszerének gondos kiépítésével (alkotmánybíróság), a korlátozott államfői hatalom szabályozásával és a parlamenti pártok szétforgácsolódásának megakadályozásával (a szavazatok legalább 5%-a a mandátumhoz jutás feltétele) teremti meg a demokratikus megújulás biztosítékait. Az NSZK alaptörvénye egyben a modern polgári társadalom által igényelt aktív állam jellemzésére használt „szociális állam” sokoldalú funkcióit is megfogalmazza.

Míg az első világháborút követő polgári alkotmányokban a normativizmus8 tört utat, és a jogállam biztosítékait kereste, addig a második világháború után a fasizmus támadására reagálva az alkotmányozók a demokratikus eszmékre is nagyobb figyelmet fordítottak. Az új alkotmányok túllépnek a XIX. század és a századelő liberalizmusán. A két világháború és különösen a totalitárius uralmi rendszerek (kommunizmus, fasizmus) azt bizonyították, hogy az egyén kiszolgáltatott és védtelen a hatalommal szemben, a polgár szabadságának társadalmi és állami feltételei vannak. A független individuum képe helyére a közösségre utalt és a közösségért felelős állampolgár alakja lépett. Az egyén szabadságába be nem avatkozó jogállamhoz képest az aktív és jogszerű állami magatartást sürgetik, hiszen elsősorban az államnak kell megteremtenie és biztosítania a szabadság feltételeit. Így jelenik meg az alkotmányokban a modern polgári állam szociális jogállamként.

Az alkotmány meghatározza az állam gazdasági szerepét, a kizárólagosan állami tulajdonba tartozó tulajdoni tárgyakat (például atomerőművek) és az állami monopóliumokat (bankjegykibocsátás, vámjog, dohánymonopólium stb.). A demokratikus alkotmányfelfogás szerint az államnak garantálnia kell a szociális piacgazdaság működésének feltételeit, mindenekelőtt a tulajdonnak, a szerződéses szabadságnak, a tisztességes verseny követelményének, a foglalkozás és hivatás megválasztásának és a munkavállalás szabadságának a biztosítását. Az állam múlt századi „éjjeliőr” szerepén túllépve az alkotmány az állam feladataként szabja meg, hogy jogi szabályozással, kedvezményekkel, esetleg támogatással ösztönözze a gazdasági növekedést (kiemelt ágazatok preferálása, lemaradó régiók támogatása stb.). Az államnak a műveltségi színvonal emelése érdekében fenn kell tartania az oktatási intézményeket és segítenie kell a kulturális tevékenységet. Gondoskodnia kell a rászorulók támogatásáról; szociális intézményekkel, a társadalmi szolidaritás ösztönzésével őrködnie kell a szociális biztonság érvényesülésén.

Az állam jogállami jellege nem öncél. A törvények kötelező állampolgári tiszteletben tartása (önkéntes jogkövetés), illetőleg a közhatalom részéről a törvények következetes végrehajtása egyaránt a „közjót” szolgálja, és a törvényesség érvényesítése során is tiszteletben kell tartania az emberi méltóságot és a diszkrimináció tilalmát.

A történeti kép teljességéhez hozzátartozik, hogy miután az alkotmányossági eszmék közvetlenül érintik a hatalom gyakorlásának módszereit, ezek az eszmék mindig a hatalmi harcok középpontjába kerültek. A politikai erők céljaiknak megfelelően fogalmazzák meg a hatalom gyakorlására vonatkozó nézeteiket, s ez határozza meg, hogy tiszteletben tartják-e az alkotmányosság követelményeit, vagy elvetik azokat.9 A nézetek változásait jelzi, hogy az alkotmánytörténet Franciaországban már az V. Köztársaságot jegyzi, Németországban huszonhét év alatt (1918-1945) négy rendszer váltotta egymást, s Spanyolországban a köztársaságot megdöntő Franco-diktatúra négy évtizedet ért meg.

Nem minden alkotmányjogi szabály építhető be az alaptörvénybe. Ugyanakkor az alkotmányozás időpontjában érvényesülő érdekek és értékítéletek az adott pillanatban fontosnak tűnő kérdéseket az alkotmány szintjén szabályozandónak ítélnek, lényegesebb kérdéseket pedig mellőznek. Gyakori, hogy a joghézagokat a törvényhozó a későbbiek során csak a legfontosabb esetekben tölti ki alkotmánymódosítással, más esetekben megelégszik azzal, hogy közönséges törvénnyel pótolja az alkotmányos rendelkezést.

Az alkotmányok tartalmát az alkotmányértelmezés és a joggyakorlat erősen befolyásolja, továbbfejleszti vagy egyenesen módosítja. Különösen az alkotmánybírósággal rendelkező államokban erősíti az alkotmánybírósági gyakorlat az alkotmány normatív jellegét, és hozzájárul a politikai viszonyok közjogiasításához. Az alkotmány folyamatosan megvalósítandó, értelmezett és továbbfejlesztett jogi norma. Ennek a folyamatnak a résztvevői a törvényalkotó, az államfő, a kormány, az alkotmánybíróság, a bíróságok és a közigazgatási hatóságok. Természetszerű, hogy az értelmezés szereplői a politikai pártok és nem utolsósorban az alkotmányjog-tudomány is, ezen belül újabban a jog-összehasonlítás.

Az alkotmányt a jogi kultúra legsajátosabb termékének is tekintik. E megközelítés szerint az alkotmány nemcsak jogi szöveg, amelyet a jogászok régi és új szakmai szabályokkal értelmeznek, hanem a nép önkifejezésének eszköze, kulturális örökségének tükre és reményeinek alapja is. Hangsúlyozzák az alkotmány szerepét a társadalom értékrendjének kifejezésében és befolyásolásában.10 Az alaptörvény kifejezi a demokratikus államrend lényegét és meghatározza annak intézményi formáit, a jogállamiság követelményeit, az alapjogokat és azok garanciáit, a közhatalom céljait, eszközeit, szervezetét és korlátait. Az alkotmány deklarálja az állam szociális funkcióit, szabályozza a társadalmi viszonyokba történő beavatkozás feltételeit, mértékét és módját, ezzel segíti a társadalmi béke és igazságosság érvényesülését. Számolni kell tehát azzal, hogy az érdekek egyeztetése, a szolidaritás elve, az esélyegyenlőség és a szociális biztonság követelménye a modern alkotmányt a hagyományos közjogi kategóriák világából egy új dimenzióba emeli. Korunkban az alkotmánynak mint új társadalmi szerződésnek kell az egyén, a társadalom és az állam viszonyát szabályoznia. Az alkotmány nemcsak jogi alapnorma, hanem egyben társadalmi norma is, amely segíti az egyén szocializációját, polgárrá válását.11

1.2.6. A demokratikus alkotmány tartalmi összetevői

A történeti áttekintés után kísérletet tehetünk a demokratikus alkotmány definiálására. A klasszikus tömörségű megfogalmazás helyett az alkotmány konkrét tartalmát és funkcióit kifejező meghatározásra törekszünk.

Az alkotmány széles körű társadalmi megegyezést kifejező alaptörvény, amely:

– legalizálja a politikai rendszert és az állami főhatalmat (legitimációs funkció);

– jogilag megfogalmazza a társadalom gazdasági és politikai berendezkedésének alapintézményeit (deklaratív funkció);

– védi a társadalmi rendet, a tulajdon és a vállalkozás szabadságát, a politikai intézményeket (védelmi funkció);

– megállapítja az állampolgárok gazdasági, szociális és kulturális jogait, politikai és szabadságjogait, azok korlátait és jogi biztosítékait (alapjogok biztosítása);

– biztosítja az állampolgárok egyenjogúságát (diszkrimináció tilalma);

– szabályozza a kormányzás szervezetét, a kormányzati szervek feladatait, hatáskörét és felelősségét (kormányforma);

– megállapítja a közigazgatás funkcióit, szervezetét és törvényességi felügyeletét (közigazgatás);

– biztosítja a helyi és területi önkormányzatok önállóságát, a helyi közösségek működését (helyi autonómia);

– szabályozza a bírósági szervezet felépítését, garantálja a bírói függetlenséget és megállapítja a törvényesség érvényesülésének biztosítékait (igazságszolgáltatás);

– meghatározza az alkotmány megtartásának jogi biztosítékait (az alkotmányosság védelme);

– megerősíti a nemzetközi jogi szerződések és az államok közötti együttműködés alapelveinek tiszteletben tartását, kinyilvánítja az államterület sérthetetlenségét és rendelkezik a felségjelvényekről (szuverenitás).