Ugrás a tartalomhoz

Alkotmánytan I.

Dezső Márta, Fürész Klára, Kukorelli István, Papp Imre, Sári János, Somody Bernadette, Szegvári Péter, Takács Imre (2007)

Osiris Kiadó

2. fejezet - 2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV

2. fejezet - 2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV

Sári János

2.1. ELMÉLETI ÉS TÖRTÉNETI DIMENZIÓK

2.2. A KONTRASZT: A HATALOM EGYSÉGE

2.3. A MAGYAR ALKOTMÁNYELMÉLETI IRÁNYOK

2.4. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS TÁRSADALMI-TÖBBSÉGI ELV MAI ÉRTELME

2.1. ELMÉLETI ÉS TÖRTÉNETI DIMENZIÓK

A modern alkotmányos rendszerek tulajdonképpen két alapelv mentén szerveződnek, az egyik ezek közül a hatalommegosztás, a másik a társadalmi-többségi elv. Mindkettőnek messzire visszanyúló történelmi gyökerei vannak. A modern kori alkotmányosság viszonyai között mind a hatalommegosztás, mind a társadalmi-többségi elv az államhatalom korlátozására, illetve ellenőrzésére irányul, aminek célja a másik oldalon az állampolgári jogok biztosítása. Mindkét alapelv kiindulópontja a normativitás, azaz a jogállamiság, amelynek értelmében az állam jogszabályi formában érvényesíti funkcióját, s a jogszabályok az állami szervekre és a polgárokra egyaránt kötelezőek. Az a célja tehát, hogy ne az ember, ne az erő(szak) ténye uralkodjék az ember felett, hanem a jog, a törvény. Lex Rex – ahogyan ezt a követelményt aforisztikus rövidséggel kifejezték, azaz: a törvény a király. A szókapcsolat a korábban érvényes formula – Rex Lex, azaz a király a törvény – megfordítása.

A hatalommegosztásos eszmerendszer1 a lényege szerint – a legelterjedtebb montesquieu-i megfogalmazást némileg parafrazálva – azt a követelményt fejezi ki, hogy a hatalom ne összpontosuljon egyetlen személy, egyetlen testület kezében; a hatalommal való visszaélés megakadályozása érdekében a hatalmat meg kell osztani. Ha ugyanis egyazon testület vagy személy gyakorolja mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalmat, attól lehet tartani, hogy a testület vagy személy zsarnoki törvényeket hoz és zsarnoki módon hajtja azokat végre. Nincsen szabadság akkor sem, ha a bírói hatalom nincs elválasztva a törvényhozástól és a végrehajtástól: ha ugyanis a bíró törvényhozó is lenne, önkényesen járhatna el; ha pedig ő gyakorolná a végrehajtást (is), az elnyomás lehetőségével rendelkezne.

A hatalommegosztásos eszmerendszer hátterében jogfilozófiai, morális és politikai meggondolások egyaránt jelen vannak.

Ami a jogfilozófiai mozzanatot illeti, mindenekelőtt a normativitás elvére épülő bíróság-igazságszolgáltatás – intézményi – ellenőrző szerepét kell kiemelni. Ha ugyanis az állam funkcióit a jog „objektív eszköze” közvetíti, erre „természetes módon” épül a jog érvényszerzésére hivatott bíróság. A törvényhozás-végrehajtás-bíróság triásza tehát nem fogható fel „linearitásként”, hanem abenne rejlő igazságszolgáltatás általános állami rendeltetését valósítja meg.

A hatalommegosztás jogfilozófiai mozzanatai között továbbá a nullum crimen sine lege alapelvét kell kiemelni, amelynek értelmében az embereket kizárólag előre megállapított, kihirdetett, tehát ismert szabályok szerint lehet büntetőjogilag felelősségre vonni. Könnyű belátni, hogy ez az elv ab ovo magában foglalja a jogalkotás és a jogalkalmazás funkciójának az elválasztását.

A modern alkotmányosság kezdetein nem tartották erkölcsösnek azt, ha az emberek a saját közösségi ügyeiket érintő döntésekben részt vesznek. Ez az elv máig is érvényes az államigazgatási és bírói eljárásra. Abban az időben azonban ennek az alapelvnek egyetemesebb jelentőséget tulajdonítottak, s kiterjesztették a törvényhozásra és a végrehajtásra is. A hatalommegosztásnak ezt a morális tartalmát jól érzékelteti az angol Harrington által leírt példa, amely szerint két lánya úgy osztozott egy kalácson – ahogyan ezt két gyerek egyébként ma is teszi –, hogy az egyikük kettévágta a kalácsot, a másikuk pedig választott a két darab között.

A jognak való alávetés elvéből következik, hogy a kormányzás – s benne az uralkodás – a jogból-törvényből meríti morális igazolását. Ennek az összefüggésnek a világi törvényhozásra való kivetülése az, hogy úgy lehessen általános érvényű szabályt alkotni, hogy ebből a folyamatból az egyéni érdekek – legyen szó a monarchia vagy az egyes állampolgár érdekeiről – kirekeszthetők legyenek.

A hatalommegosztásos eszmerendszer politikailag az abszolút monarchia ellen irányult; abban a XVII. századi angol társadalomban keletkezett, amelyben a rendi és polgári politikai erők egyensúlyba kerültek. A törvényhozás itt a parlament részeit alkotó politikai erők – a király, a lordok s a középrétegek – képviselőinek egyenlő súlyú közreműködése révén valósult meg. Az egyes politikai erők, illetve képviselőik politikai belátásuk alapján gyakorolták az őket megillető hatalmat. Politika (politikai erő) áll itt szemben politikával (politikai erővel) – szólt később a Montesquieu-féle interpretáció. Mai fogalmaink szerint azt mondhatjuk, hogy meghatározott eljárási rend szerint gyakorolható politikai diszkréció ellensúlyoz politikai diszkréciót.2 A politikai diszkrecionális hatáskör itt a keretet jelenti a hatalmi tényezők megjelenése számára. A hatalmi tényezők közötti politikai konfliktusok tehát itt (is) ajog játékszabályai szerint oldódnak meg. Más oldalról tehát ez azt jelenti, hogy a hatalommegosztás intézményi keretei a (társadalmi) politikai ellenőrzés lehetőségét is magukban rejtik.

A hatalommegosztás, miként a hatalom gyakorlására vonatkozó más nagy modern kori eszmeáramlatok – az alábbiakban tárgyalandó társadalmi többségi elv, a szuverenitáselméletek stb. –, azt mutatják, hogy a szuverén hatalmat nem isteni eredete, hanem társadalmi tényezők igazolják. A hatalommal szembeni garanciák kérdése is ebben az evilági keretben vetődik fel: a társadalom belső mozgásai által kell kizárni a visszaélés lehetőségét. Erről az oldalról a hatalommegosztás a hatalom ellenőrzésének nem radikális formáját és irányát jelenti már kezdettől fogva; ezen belül azonban olyan irányt, amely a hatalommal való visszaélés elleni biztosítékokat az intézményekben keresi, illetve leli meg. Nem általában a társadalomban, de nem is a vezetők istenhitében, vallásos meggyőződésében és magatartásában, neveltetésében, belső tartásában, hanem a jognak való alávetésükben, abban tehát, hogy az emberi közösség számára fontos döntések meghatározott hatásköri szabályok szerint, szabályozott eljárási rendben születnek meg. Ez az üzenete – mondja Blondel – Locke-nak, Montesquieu-nek, Rousseau-nak.3

A hatalommegosztásos eszmerendszert történetileg szinte minden lényeges ponton számos kihívás éri. Ezek egyike az, amikor az „érdek nélküli”, a közjó szolgálatába álló államfelfogás az érdekcentrikus gondolkodásba fordul át, amikor tehát a hatalomgyakorlás morális megítélését nem az érdekek kizárása, hanem éppen ellenkezőleg, az érdekek jelenléte, képviseletének hatékonysága határozza meg. Vagy említhetjük a legújabb fejleményeket, amikor a hozzáértés lép elő értékké.4

Ahogyan említettük, a hatalommegosztásos eszmerendszer a XVIII. századi Anglia társadalmi valóságában gyökerezik. Itt a különböző társadalmi erők – a király, a lordok és a köznép-polgárság – egyensúlyba kerültek. Intézményileg ezt a King in Parliament képlete fejezte ki. Eszerint a parlament részét alkotó király, a lordok s a köznép képviselői az egymással szemben gyakorolható politikai diszkrecionális hatásköreik birtokában valósították meg a törvényhozó hatalmat.

A XVIII. századi Anglia politikai irodalmát átszövi a hatalommegosztásos eszmerendszer tárgyalása. Első rendszeres kifejtését John Locke-nál találjuk.5 Két értekezés a polgári kormányzásról című művében a hatalommegosztásos eszmerendszer konstans elemein túl három elméleti újdonsággal találkozhatunk. Az egyik ezek közül az, hogy Locke, bár a társadalomnak azzal a szerkezetével számol, amely korát, a XVII. század végétjellemezte, a társadalmi tényezőket intézményekké transzformálja. Nála tehát a társadalmi tényezők közötti viszony intézmények közötti viszonyként jelenik meg. A másik fontos elem, a hatalmi triász mellett az állam föderatív funkciójának – a hadüzenet, békekötés, nemzetközi szerződések kötése stb. –, illetve a nem önálló hatalomként kezelt felségjogoknak a megkülönböztetése. Ez a végrehajtással nem teljesen azonosítható kormányzati tevékenység elkülönítésének irányába való elmozdulást jelent. Végül Locke az igazságszolgáltatást végrehajtásként kezelte, érveket adva az állami tevékenység olyan kategorizálásának, amelyet a jogtudományban jó száz év múlva feltűnő pozitivista irányzatok végeznek el.

Montesquieu a nagy orákulum, akinek a nevéhez a hatalommegosztásos eszmerendszer – azóta érvényes – klasszikus kifejtése fűződik. A törvények szelleméről című művét6 angliai tapasztalatai alapján írta meg. (Egyesek kétségbe vonják, hogy modellje megfelel-e az angol alkotmányosság akkori állapotának.) Elgondolásának középpontjában a hatalmak törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás szerinti megkülönböztetése, illetve az egyes hatalmak szervezeti és személyi elkülönítésének követelménye áll. Ebben a viszonyrendszerben – egyebek mellett – a végrehajtó hatalomnak rendelkeznie kell olyan eszközökkel, amelyeknek birtokában a törvényhozást „megállíthatja”, azaz korlátozhatja. Lényeges Montesquieu-nél az, hogy az egyes hatalmakat meghatározott társadalmi háttérrel (is) szemléli. Felfogása szerint, ha a különböző hatalmakat ugyanaz a rend – társadalmi erő – tartja kézben, a hatalommegosztásos intézményi elrendezés nem funkcionál eredeti rendeltetése szerint.

Az Egyesült Államok alkotmánya a hatalommegosztásos teória tudatos alkalmazását mutatja. Az amerikai „alapító atyák” szándéka egyrészt arra irányult, hogy a kormányzati tevékenység hatékony ellenőrzés alatt álljon, másrészt el akarták kerülni, hogy erre olyan intézmények kapjanak lehetőséget, amelyek a többségi elv alapján leképezik a társadalom összetételét. Ebben az esetben ugyanis a társadalomban lévő konfliktusok „egy az egyben” megjelennének az intézményekben; s ez végső soron a többséget alkotó vagyontalan szegénységet juttatná uralomra, ami a magántulajdonra épülő társadalmat létében veszélyeztetné.

A virginiai Jogok Nyilatkozata még – a később tárgyalandó – rousseau-i irányt követi, amikor kimondja: az emberek jogaik érvényesítésére hozzák létre kormányaikat, amelyek azonban hatalmukat kizárólag az emberek egyetértésére alapíthatják; amikor valamely kormány nem megfelelőnek vagy nem a célok érdekében működőnek bizonyul, a közösség többségének kétségbevonhatatlan, elidegeníthetetlen joga van arra, hogy új kormányt hozzon létre. Megjegyezzük, s ezt fontosnak tartjuk, hogy ilyen megfogalmazásra az alapjogok angol története során nem bukkanhatunk. Az angolok tehát az egyéni szabadság biztosítékát – ahogyan erről a tankönyv második kötetében szó lesz – hatalommegosztásban, illetve az ősi jogok feltámasztásában látták.

Az amerikai alkotmány annak ellenére, hogy a kormány nép által történő létrehozásából és leválthatóságából indul ki, a hatalom állandó ellenőrzésének lehetőségét már a hatalommegosztásban találja meg.

A születőben lévő Egyesült Államokban azonban nem voltak meg a rendi társadalomra jellemző társadalmi erők, amelyek Európában az egyes hatalmakat mozgatták. Ennek következtében a különböző hatalmakat mesterségesen kellett létrehozni. Az amerikai alapító atyák a külön, homogén társadalmi bázis nélküli hatalmakat – törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás – úgy konstruálták meg, hogy azok egymás fékjei, ellenőrei – checks and balances – legyenek.

Az amerikai alkotmány másikjellegzetességejogi jellege, azaz abíróság általikikény- szeríthetősége: ha a kongresszus által elfogadott törvény ellentétes az alkotmánnyal, a Legfelső Bíróság nem alkalmazza. Ezzel a rule of law eszméjét az államhatalom egészére kiterjesztette, s megvalósította a rule of constitution követelményét.

Az európai alkotmányozás új irányát alapozza meg a francia forradalom. Az itt születő intézmények a rousseau-i elgondolás érvényre juttatását mutatják. A törvényhozó és végrehajtó hatalmat Rousseau is megkülönbözteti.7 Szerinte azonban a törvényhozó hatalom a népet illeti, s a kormányzat vagy a legfőbb közigazgatás egyenlő a végrehajtó hatalom törvényes gyakorlásával. Ezen a ponton tehát a hatalom megosztását, a hatalmak megkülönböztetését Rousseau is elismeri. Ami azonban gyökeresen új nála, az egyes hatalmak egymáshoz való viszonyának értékelése. A hatalmak nála nem a kölcsönös ellenőrzés viszonyában vannak, nem „horizontálisan” vannak elrendezve, hanem egymásnak alárendelten, hierarchikusan-centrálisan. Más oldalról tehát Rousseau és nyomán sokan mások az államhatalom ellenőrzését, illetve az állampolgári jogok biztosítékát nem az egyes hatalmak kölcsönös ellenőrzésében, egymást ellensúlyozó viszonyában „tervezték meg”, hanem az egymásnak való alárendeltségben, végső soron a társadalomnak való alávetésükben. A két elgondolás közötti különbséget jól érzékelteti a radikális Robespierre: „A nép jó, de képviselői megvesztegethetők... s hogy csak a nép erénye és felsége nyújthat biztosítékot a hatalmasok bűnei és zsarnoksága ellen. Mi a kormány romlottságának oka? A mértéktelen hatalom és a néptőli függetlensége. Kell, hogy az alkotmány tettleges függésbe tegye nem egyesektől, de magától a néptől az ország hivatalnokait. Már egyszer mint megcsalatott bolondok bűnhődtünk, hogy e szemfényvesztésben (ti. hatalommegosztásban – S. J.) hittünk – akkor, midőn a divat ezt kívánta, hogy hódoljunk szomszédainknak –, midőn túláradt elfajulásunk velünk minden idegen intézkedést cso- dáltatott, melyben csak árnyéka megvolt a szabadságnak. Ezen egyensúly csak ábránd vagy ostor.”8

A hatalmak társadalmi ellenőrzésének gondolata szükségképpen magában hordozta az annak érvényesítését szolgáló többségi elvet. Az új elgondolások végső soron a többség korlátlan hatalmába torkollottak.

Az alkotmányos elvek gyökeres változását a francia forradalom alkotmányozása követi. Mint ismeretes, a labdaházi esküben a három rend – a klérus, a nemesség és a harmadik rend – már a forradalom kezdetén elhatározza, hogy nem külön-külön folytatja tanácskozását, hanem együtt. Korábban a döntéseket úgy hozták meg, hogy a rendek képviselői egyeztették a rendeken belül kialakított álláspontokat. A labdaházi eskütől a három rend együttes ülésen szótöbbséggel döntött. A konzervatív Burke szenvedélyes szavai szerint: „Tudomásomra jutott, hogy a harmadik rend képviselete hatszáz főből áll. Számuk egyenlő lett a két másik rend képviseletével együttvéve. Ha a rendeknek külön-külön kellett volna tevékenykedniük, nem lenne túl nagy jelentősége. De amikor kiderült, hogy a három rendet eggyé olvasztják, nyilvánvalóvá vált, e nagy létszámú képviselet létrehozásának fondorlatos célja és szükségszerű következménye. Igen csekély mértékű átalakítás a másik két rend bármelyikéből a harmadiknak a kezébe kell hogy vesse a hatalmat.”9

A 1791. évi alkotmány részét képező francia deklaráció még kimondja: nincs szabadság ott, ahol a hatalom nincs megosztva; maga az alkotmány azonban már másként fogalmaz: „A főhatalom egységes és oszthatatlan, elidegeníthetetlen és korlátok közé nem szorítható.”

A forradalom további menetében a törvényhozás megállítására képes monarcha s a mögötte meghúzódó politikai erők vereséget szenvedtek. A törvényhozó hatalomból nemzetgyűlés, alkotmányozó nemzetgyűlés, majd konvent lett, „korlátok közé nem szorítható hatalommal”.

A végrehajtás mint elkülönült szervezet és funkció megmarad, azonban a törvényhozásnak való teljes alárendeltségben.

A(z általános) választójogra épülő (kontinentális) parlamentarizmus viszonyai között a parlament gyakorolja azt a szuverén – korlátlan – hatalmat, amely Rousseau szerint a népet illeti, a parlamentet „gyengítő”, hatáskörét „megosztó” második kamarák megszűnnek, az államfői hatáskörök egyre kevésbé töltik be törvényhozást ellensúlyozó szerepüket, megjelennek a modern tömegpártok, amelyek az intézményekre-jogra épülő hatalmi struktúrát átrajzolják.

A XIX. század elejének nagy gondolkodója, Benjamin Constant vállalkozott arra, hogy a hatalommegosztás tradicionális elveit a hatalomgyakorlás tényleges jellemzőivel „megbékítse”, összhangba hozza.10 Constant az egységes vagy megosztott hatalom dilemmájának feloldására törekedett – a monarcha javára.

A kormányzati rendszert érintő fő mondanivalója: „A törvényhozó hatalom a képviselőgyűlésben van, királyi szentesítés mellett, a végrehajtó hatalom a miniszterekben, a bírói a törvényszékben. A király a három hatalom között áll, mint neutrális és közvetítő hatalom, semmi jól érintett érdeke a súlyegyent megzavarni, sőt minden érdeke azt fenntartani.”11 Itt a hatalmak egységén van a hangsúly, s nem az egyes hatalmakat gyengítő megosztottságon. Lényeges szemponttá lép elő továbbá a koordináció, a hatalmak „egybeműködése”, amit a monarcha döntőbírói szerepe biztosít.

Eredetileg úgy tűnt, Constant szándéka kizárólag a monarchia megőrzésére irányult. Ma már tudjuk, hogy munkája egyetemesebb mondanivalót hordoz, s a modern államfői hatalom megkonstruálásához szolgáltat elméleti kiindulópontokat.

Constant felfogása még egy szempontból lényeges a hatalommegosztásos gondolkodásban, s ez a municipális hatalom megkülönböztetése. Itt is a franciaországi sajátos állapotokra adott válaszról van szó: az eredetileg a privát – vagy például mint Angliában az egyházi – szférában szerveződő-építkező helyi önkormányzatok önálló hatalmiságáról az angolszász világban nem volt értelme beszélni. A constant-i municipális hatalomnak a központosított közigazgatáshoz képest lehetett jelentősége. „Eddig a helyhatóság a végrehajtó hatalom függő ágának tartatott: ellenkezőleg áll, nem kell ugyan soha ezt akadályoznia, de tőle függenie se kell” – állítja.12 A jogi-intézményi keretek között tehát nincs külön (municipális) hatalmi ág, az csupán a saját érdekeltséget feltételező „helybeliség” alapján különül el.

A júliusi monarchia évei a fokozódó társadalmi feszültség jegyében teltek. Szemben a majd kétszáz évvel azelőtti Angliával, ahol a hatalommegosztás elméletének volt forradalmi jelentősége, Franciaországban a XIX. század közepére a választójog kiterjesztése válik a hatalomgyakorlás központi kérdésévé. Megjelenik a színen a proletariátus, amelynek harci eszköze és módszere a tömegdemonstráció s a forradalmi felkelés, a fegyveres harc. Ezáltal a hatalom intézményi elrendezésének törékenysége nyilvánvalóvá válik. Ki- tapinthatókká válnak azok a határok, amelyeken túl már nem feltételezhető az a politikai tolerancia, amely a hatalom intézményi elrendezésének alapjául szolgálhat. A radikális proletár politikai program szerint a jogot, amely az uralkodó osztály akarata, meg kell szüntetni, a kizsákmányoló burzsoázia érdekeit érvényesítő erőszakszervezetet, az államot nem megreformálni kell, hanem szétzúzni.

Az alkotmányelmélet általános történelmi trendje alkotmányos rendszerenként, illetve alkotmányos rendszertípusonként változik. Kialakulásuk kezdetein az alkotmányosságnak (legalább) három típusát különböztethetjük meg: az egyik az angol, illetve az amerikai, a másik a francia, s végül az előzőekhez képest sajátos jegyeket felmutató német. A tankönyv keretei között az alkotmányosság egyes típusaival részletesen nem foglalkozunk. Annyit még megjegyzünk, hogy az eddig még nem említett német alkotmánytörténet a Rechtsstaat- (jogállam-) szemléletre, azaz az „államnak jogi felfogására” épül, amelynek része a közigazgatási jog s az ezt érvényesítő közigazgatási bíróság meghatározó szerepe.