Ugrás a tartalomhoz

Európa társadalomtörténete a 20. században

Tomka Béla (2009)

Osiris Kiadó

6. fejezet - 6. A jóléti állam

6. fejezet - 6. A jóléti állam

A jóléti állam gyakran, de többféle értelemben használt fogalom. Legáltalánosabban az állam felelősségvállalását jelenti polgárai jólétének egy meghatározott szintjéért, amelyet a jövedelemtranszferek és a szociális szolgáltatások rendszere útján kíván biztosítani.1 Ez a megközelítés azonban még mindig elég széles körű ahhoz, hogy a jóléti állam különböző definícióit tegye lehetővé. Tanulságos ebből a szempontból az, hogy a különböző nemzetközi szervezetek mit tartanak jóléti tevékenységnek. A Nemzetközi Munkaügyi Hivatal (ILO) 9 terület kiadásait sorolja a szociális biztonság (social security) körébe. Eközben megkülönbözteti a társadalombiztosítási kiadásokat – melyeket általában a biztosítottak valamilyen fokú hozzájárulása, azaz járulékfizetése fejében nyújtanak – azoktól a programoktól, melyeknél ez az egyéni hozzájárulás teljesen hiányzik. Az előbbiek körébe a munkahelyi baleset-biztosítás, az egészségügyi, a nyugdíj-, a munkanélküli-biztosítás szolgáltatásai, míg az utóbbiak közé a közegészségügy, a szociális segélyezés, a közalkalmazottaknak nyújtott szociális juttatások, a háborús károsultak segélyei, a családi és anyasági támogatások tartoznak.2 Az OECD definíciója némileg bővebb, mert a szociális kiadások (social expenditures) alá sorolja az egészségügyi ellátás, a különféle nyugdíjak, a munkanélküli-járadék, a szociális segélyezés, a családi és anyasági támogatások mellett az oktatásra, s más szociális célú támogatásokra, mint pl. a minimális jövedelmek garantálására fordított kiadásokat. Utóbb az OECD már nem veszi figyelembe az oktatási kiadásokat, ellenben számításai a fentiek mellett tartalmazzák az aktív munkaerő-piaci intézkedések költségeit, a lakás- és ártámogatásokat.3 Az Európai Unió a szociális védelem (social protection) alatt érti – az OECD-hez hasonló módon – a betegség, a rokkantság/fogyatékosság, a foglalkozási balesetek és betegségek, az időskor estén nyújtott juttatásokat és szolgáltatásokat, a munkanélküli-, az özvegyi és árvasági, az anyasági, a családi, az elhelyezkedési-átképzési juttatásokat és a lakástámogatással kapcsolatos kiadásokat.4

Léteznek ezeknél tágabb értelmezései az állam jóléti vagy szociális tevékenységének, melyek a fentiek mellett a bérpolitikát, de a kedvező munkafeltételek, vagy a színvonalas tömegközlekedés biztosítását is annak körébe sorolják.5 Nem minden ok nélkül teszik ezt, hiszen ezek a területek kétségkívül befolyásolhatják a munkavállalók szociális biztonságát, például azáltal, hogy segítik őket a munkaerő-piaci lehetőségek jobb kihasználásában.

Látható tehát, hogy az állam jóléti tevékenysége meglehetősen szerteágazó lehet, s a következőkben annak történeti alakulását lehetőleg minél szélesebb körben igyekszünk bemutatni. Ugyanakkor a különböző fenti definíciókból és megközelítésekből a jóléti állam működésének súlypontjai is kirajzolódnak: a társadalombiztosítás – az egészség-, a nyugdíj- és a munkanélküli-biztosítás – központi szerepe nyilvánvaló. Egyrészt a modern társadalombiztosítás létrejötte döntő jelentőségű volt a jóléti állam kialakulásának szempontjából. Továbbá mindmáig ezek a programok jelentik a szociális biztonság legfontosabb pilléreit, s ennek megfelelően a legnagyobb erőforrásokat is ezek fenntartása igényli a társadalom részéről. Így a következőkben a társadalombiztosítás kiemelt szerepet kap, annál is inkább, mert az állam szociális tevékenységéhez kapcsolódó más területekkel – munkaerőpiac, oktatás – a könyv más fejezeteiben foglalkozunk.

A modern szociálpolitika kezdetei Európában: az első társadalombiztosítási programok

A kollektív jóléti gondoskodásnak már a 19. század előtt is léteztek különböző intézményei Európában. Ezek közé tartoztak az egyházak, a család, illetve a tágabb rokonság, valamint a helyi közösségek, melyek mind támogatásokat nyújtottak a rászorulóknak, akik betegség vagy más okok miatt nem tudták megélhetésüket maguk biztosítani. Ezeket a juttatásokat azonban alacsony színvonal jellemezte, s a véletlen is erősen befolyásolta azt, hogy ki részesedett belőlük. Akik például egy jelentősebb egyházi intézmény közelében éltek, nagyobb eséllyel számíthattak adományra. Ezenkívül rendszerint egyfajta megbélyegzéssel, stigmatizálással is együtt jártak: a megsegített személy nem számított többé a falu vagy a rokonság teljes értékű tagjának. Az állam hagyományosan alig jutott szerephez a szociális biztonság megteremtésében, legfeljebb kiöregedett vagy megrokkant katonái, magas rangú hivatalnokai, esetleg állami manufaktúrák és bányák munkásai részesedtek némi állami nyugdíjban. A 19. század során azonban a gyors társadalmi és politikai változások olyan kihívásokat jelentettek ezeknek az egyházi és más jóléti intézményeknek, melyeknek azok már nem tudtak megfelelni. Egyrészt az iparosodás és az urbanizáció koncentrálta és így láthatóbbá tette a szegénységet, másrészt a társadalom széles köreiben tudatosult, hogy a szociális biztonság hiánya egy megoldandó problémát, s nem természetes állapotot jelent.

A 19. század közepe táján úgy tűnt, hogy a megoldást az önkéntes, kölcsönösségen alapuló, állami közreműködéstől mentes biztosító egyesületek jelenthetik, melyeknek például a bányászatban hosszú hagyományai voltak („bányatársládák").6 A német Hilfskassen auf Gegenseitigkeit, az angol Friendly Societies, a francia mutualités és a megfelelő belga, svájci és más intézmények munkaképtelenség esetén segítették tagjaikat, esetleg azok családját. Fejlődésük jelentős volt.

Nagy-Britanniában az 1870-es években az ilyen önkéntes társulások 1,25 millió taggal rendelkeztek, és a második császárság végén Franciaországban is mintegy 825 000 munkást biztosítottak.7

Ezek az önkéntes biztosítók mindazonáltal számos gyenge ponttal rendelkeztek: a szétaprózottság következtében túlságosan kicsik voltak, ezért a kockázatokat nem tudták megfelelően megosztani; ezenkívül az általuk kínált védelem csak a kockázatok egy szűk csoportjára vonatkozott (pl. öregségi nyugdíjat nem folyósítottak); a szolgáltatások színvonala alacsony volt, s ezeket is eleve csak az előtakarékosságra képes, egyébként is jobb módú munkáselitnek nyújtották. Így az igazi áttörést a jóléti intézmények fejlődésében a társadalombiztosítás kialakulása és elterjedése jelentette, melyben az állam közvetlen vagy közvetett formában, de jelentős szerepet játszott.

A modern társadalombiztosítást az 1880-as évek németországi törvényhozásától számítják. Németországban Otto von Bismarck kancellár támogatásával elsőként, 1883-ban vezették be az ipari munkásságra érvényes kötelező állami betegségbiztosítást, majd ugyanebben az évtizedben az ekkor még elkülönült baleset(1884), illetve a nyugdíjbiztosítást is (1889).8 A kezdetben általában munkásbiztosításnak nevezett társadalombiztosítási rendszerek – ha nem is mindenben a német mintát másolva – ezután gyorsan terjedtek Európában. A modern szociálpolitika ezen első intézményei korán megjelentek Kelet-Közép-Európában is. Ausztriában – s ezzel a cseh tartományokban – Németország után az egész világon másodikként, Magyarországon pedig 1892-ben harmadikként vezették be a munkások betegségbiztosítását.

A társadalombiztosítás terjedési sebességét mutatja, hogy a századforduló után egy évvel már minden nyugat-európai országban működött a baleset-, a betegség- és a nyugdíjbiztosítás legalább egyikének valamilyen államilag szabályozott formája, az első világháborúig pedig az államok többsége már mindhárom kockázat ellen rendelkezett valamilyen programmal.9 Ennek ellenére évtizedekig tartott, míg az első társadalombiztosítási törvényeket a három említett terület mindegyikén az összes nyugat-európai országban meghozták: a Nyugat-Európában legutolsóként színre lépő Svájc csak a 20. század közepére (1946) vezette be a baleset- és betegségbiztosítás mellett a nyugdíjbiztosítást is (6.1. táblázat).

E társadalombiztosítási rendszerek több tekintetben jelentősen különböztek a korábbi évtizedek-évszázadok szegénysegélyezési-jóléti intézményeitől. Az új programok ugyan kezdetben nem voltak nagyvonalúak, de a dinamikus növekedés lehetőségét már ekkortól magukban hordozták. Már csak azért is így volt ez, mert a társadalombiztosításnak nem egyszerűen az volt a szándéka, hogy nagy szükség esetén segítsen a rászorulókon. Mindenekelőtt arra irányult, hogy az ilyen helyzetek kialakulását eleve megelőzze, ez pedig nemcsak a legszegényebbek, hanem a társadalom széles körének bevonását-támogatását tette szükségessé. Emellett az új programok fő sajátosságai közé tartozott az is, hogy az állami törvényhozás által hozott szabályozáson alapultak, s bizonyos csoportok számára kötelező tagságot írtak elő. Az új társadalombiztosítások a potenciális haszonélvezőket rendszerint járulékfizetésre kötelezték, de nem csupán a biztosított tagok befizetéseit osztották újra, hanem azokhoz a munkaadók vagy az állam – esetleg mindkettő – hozzájárultak. A fizetett hozzájárulások miatt a juttatásokra egyéni jogigény keletkezett, melyet semmiféle egyéb szempont – kedvező jövedelmi helyzet vagy hasonló körülmény – nem szoríthatott háttérbe. Az új társadalombiztosítás ezenkívül a korábbi szegénysegélyezésnél funkcionálisan lényegesen differenciáltabb, szélesebb körű rendszert jelentett: programjai meghatározott fontos kockázatok (mint az üzemi baleset, betegség, időskori munkaképtelenség, rokkantság, hozzátartozó halála, munkanélküliség) ellen nyújtottak biztosítást, valamint nem csupán egyes szűk foglalkozási ágakat érintettek, hanem – foglalkozási vagy jövedelmi szempontok alapján – ennél szélesebb kört. Szintén sajátosságnak tekinthető, hogy a társadalombiztosítás – legalábbis korai szakaszában – a férfi keresőkre koncentrált, s nem a nőkre és gyermekekre, mint a korábbi szegénysegélyezés.10

6.1. táblázat - 6.1. táblázat ► Társadalombiztosítási programok bevezetésének időpontjai Európában

Baleset-biztosítás

Betegség-biztosítás

Nyugdíj-biztosítás

Munkanélküli-biztosítás

Családi pótlék

Önk.

Köt.

Önk.

Köt.

Önk.

Köt.

Önk.

Köt.

Egyesült Királyság

1897

1946

1911

1908

1925

1911

1945

Franciaország

1898

1946

1898

1930

1895

1910

1905

1967

1932

Hollandia

1901

1929

1913

1916

1949

1940

Belgium

1903

1971

1894

1944

1900

1924

1920

1944

1930

Írország

1897

1966

1911

1908

1960

1911

1944

Németország/NSZK

1871

1884

1883

1889

1927

1954

Ausztria

1887

1888

1927

1920

1921

Svájc

1881

1911

1911

1946

1924

1976

1952

Svédország

1901

1916

1891

1953

1913

1934

1947

Dánia

1898

1916

1892

1933

1891

1922

1907

1952

Norvégia

1894

1909

1936

1906

1938

1946

Finnország

1895

1963

1937

1917

1948

Olaszország

1898

1886

1928

1898

1919

1919

1936

Magyarország

1907

1892

1928

1957

1912


Jelmagyarázat: Önk.: Államilag támogatott önkéntes biztosítás, illetve kötelező biztosítás részleges ellátójelleggel. Köt.: Kötelező biztosítás.

Megjegyzések: Magyarországon 1912-ben részlegesen vezették be a családi pótlékot. Magyarországon a névlegesen létező munkanélküli-biztosítás 1986-ban teljesen megszűnt.

Források: Gyáni Gábor: A szociálpolitika múltja Magyarországon. Budapest: MTA Történettudományi Intézet, 1994. 11-13. Jens Alber: Vom Armenhaus zum Wohlfahrtsstaat. Analysen zur Entwicklung der Sozialversicherung in Westeuropa. Frankfurt/M.: Campus, 1987. 28. (baleset-, betegség-, nyugdíj- és munkanélküli-biztosítás). Christopher Pierson: Beyond the Welfare State. Cambridge: Polity Press, 1991. 108. (családi pótlék).

Az egyes társadalombiztosítási programok bevezetésének sorrendjében szabályszerűség is látható.11 Először rendszerint az ipari baleset-biztosítás kapot zöld utat, ezt többnyire a betegségbiztosítás, majd a nyugdíjbiztosítás követte. A sorrendben mindazonáltal eltérések is láthatók: például Franciaország és Nagy-Britannia először – az első világháború előtt – a nyugdíjbiztosítást vezette be. A munkanélküli-biztosítás általában az említett három program után került sorra: kötelező biztosításként Nagy-Britanniában az első világháború előtt, a többi országban az első világháború után, sőt volt ahol csak jóval a második világháború után, vagy egyáltalán nem hoztak létre ilyet. Igaz, 1920-ra 13 nyugat-európai ország közül 10-ben az állam már valamilyen módon támogatta a munkanélkülieket, illetve azok egy részét (6.1. táblázat).

A bevezetési sorrend ilyen alakulásában nyilvánvalóan közrejátszott, hogy a baleset-biztosítás volt a leginkább összebékíthető a 19. század végén uralkodó liberális gazdaságpolitikai nézetekkel, melyek az egyéni felelősséget hangsúlyozták és az önsegélyt részesítették előnyben. Mivel a baleset-biztosítás összeegyeztethető volt az okozott kárért viselt felelősség, illetve a kár megtérítésének hagyományos elvével, azt gyakran a munkaadói szervezetek kizárólagos költségére vezették be. Az egészségügyi és különösen a nyugdíjbiztosítás nagyobb törést jelentett a liberális elképzelésekkel, s ezek megszervezése a baleset-biztosításénál jóval nagyobb adminisztrációs feladatokkal járt és költségeket igényelt. A munkanélküli-biztosítás, illetve -járadék viszonylagos késését pedig szintén az magyarázhatja, hogy a liberális gazdasági elvektől és a felelősségbiztosítási szemlélettől és jogtól a legnagyobb mértékű eltérést ennek megteremtése hozta.12

Önmagában a bevezetés időpontja mindazonáltal keveset mond az adott jóléti program kiterjedtségéről és színvonaláról. A korai társadalombiztosítások rendszerint csak szűk társadalmi csoportokra, különösen az ipari munkásságra, vagy annak nagyipari részére terjedtek ki, s csekély juttatásokat biztosítottak. Az elérhető nyugdíjak szintje például az átlagjövedelem egytizedét, vagy annál is kevesebbet tettek ki. Azonban – mint később erről még szó lesz – a programok általában úgynevezett „érési" folyamaton mentek keresztül, vagyis idővel egyre szélesebb rétegeket fogtak át, s egyre nagyvonalúbb ellátásokkal jártak. Ugyanakkor vannak példák arra is – különösen Skandináviában –, hogy a viszonylag későn, a két világháború között induló biztosítások már kezdettől a lakosság vagy a foglalkoztatottak lényegesen szélesebb körének és nagyobb juttatásokat garantáltak, mint a korábban bevezetett rendszerek.

Az állam jóléti intervenciója – mint láttuk – országonként eltérő ütemben bontakozott ki, s a társadalombiztosítások szervezeti formáit illetően is erőteljes eltéréseket láthatunk a korai – első világháború előtti – évtizedekben. Az egyik alapvető típusként az ún. kötelező biztosítás terjedt el, melyben az állam kötelezően előírta valamely biztosításban való részvételt, de azt nem határozta meg, hogy melyik biztosítóval lépjen kapcsolatba az ügyfél. Az állam szerepe tehát e típusban a biztosítás működési alapelveinek meghatározásában és érvényesítésében nagy volt, s a biztosítás szervezetének működtetésében is részt vállalt, de a finanszírozásban az állam jelentősége csekély maradt. Ez a megoldás Németország programjain kívül már a kezdeti – első világháború előtti – időszakban jellemezte az osztrák és a norvég társadalombiztosítást, s a brit társadalombiztosítási rendszerben is megjelent 1908-tól. Mind a német, mind a brit rendszer integrálta a már nagyszámú önkéntes biztosítót, de ugyanakkor önállóságukat is elismerte.13

A másik típus, az államilag támogatott önkéntes biztosítás Belgium, Franciaország, Olaszország, Svédország, Dánia és Svájc programjaira volt kezdetben jellemző. Itt az állam szerepe az előzőnél lényegesen kisebb volt, s inkább csak a társadalombiztosítási rendszer működési kereteinek meghatározására és a működés ellenőrzésére, illetve szubvencionálására korlátozódott. A szolgáltatások mértékének, illetve a hozzájárulások nagyságának, valamint a folyósítás egyéb feltételeinek meghatározása az egyes biztosítópénztárak hatáskörébe tartozott. A juttatások többnyire arányban álltak a befizetett járulékokkal, s a különböző vagyoni helyzetű társadalmi rétegek közötti vertikális újraelosztás mértéke csekély volt. Ugyanakkor a magánbiztosítással szemben a járulékokat nem az egyéni kockázatok figyelembevételével állapították meg, vagyis e tekintetben szolidaritás érvényesült.14