Ugrás a tartalomhoz

Európa társadalomtörténete a 20. században

Tomka Béla (2009)

Osiris Kiadó

A jóléti fejlődés meghatározói: az iparosodás logikája versus osztályok szövetségei

A jóléti fejlődés meghatározói: az iparosodás logikája versus osztályok szövetségei

Mint láttuk, a 19. és 20. század során Európa minden országában megjelent a jóléti állam valamilyen formája, s emellett a jóléti szolgáltatások – időnként igen gyors ütemű – expanziója is megfigyelhető. A jóléti állam ezen „univerzális" elterjedésére számos magyarázat született a nemzetközi történeti és szociológiai-politológiai irodalomban. Más kutatók ezzel szemben éppen a jóléti államok közötti különbségek okait próbálták feltárni, vagyis azt, hogy az ipari államok, s köztük az európai országok miért eltérő időpontban és más módon vezették be jóléti intézményeiket, s ezek miért futottak be különböző fejlődési pályákat. Az alábbiakban mi is a jóléti fejlődést meghatározó legfontosabb tényezőkkel foglalkozunk.

◄ A FUNKCIONALISTA IRÁNYZAT ► Az interpretációk nagy hagyományokkal rendelkező, gyakran funkcionalistának is nevezett irányzata a jóléti állam kialakulását és fejlődését a szocioökonómiai változásoknak, az „indusztrializmus logikájának" tulajdonítja.79 Ezen irányzat képviselőinek érvelése szerint egyrészt az iparosodás eredményeként megváltozott életkörülmények igényelték, másrészt pedig az iparosodás által teremtett javak lehetővé tették, hogy a 19. század végétől állami jóléti rendszereket vezessenek be. Az életkörülmények változása ebben az összefüggésben mindenekelőtt a mezőgazdasági foglalkoztatottság arányának visszaesését, széles körű urbanizációt, a munkaerő és a termelőeszközök tulajdonának elkülönülését, egy tulajdon nélküli, városokban koncentrálódó munkásosztály kialakulását jelentette. Az iparosodás nyomán az egyéni és családi jövedelmek elváltak, a családi és rokoni kapcsolatok meglazultak, s egyszersmind nőtt az idős korosztályok aránya. Az ily módon a különböző kockázatokkal szemben kiszolgáltatottabbá vált rétegeket az állam segítette jóléti programokkal. A későbbiekben, a 20. század során a szociális bizonytalanság ugyan mérséklődött, de ekkor a jól képzett és megbízható, mobil munkaerő iránt jelentkezett kereslet, melynek kielégítését szintén nagyban elősegítették a nyugdíj- és más jóléti programok. Az iparosodás nyújtotta lehetőségek közé tartoztak mindenekelőtt a gazdasági növekedés teremtette erőforrások, az állami bürokráciák centralizációja és professzionalizációja, s így teljesítőképességének növekedése. Ehhez járult az is, hogy a javuló kommunikációs lehetőségeket mind az állami bürokrácia, mind pedig a szervezkedő társadalmi osztályok/csoportok kihasználhatták.80

Egyes szerzők kiemelik, hogy a gazdasági fejlődés hatásait mindenekelőtt a demográfiai tényezők közvetítik a jóléti rendszerek felé, hiszen az iparosodás nyomán csökken a halandóság és a születések aránya is, s az elöregedő népesség egyre nagyobb igényeket támaszt a jóléti szolgáltatások iránt. Szintén felmerült, hogy a programok kora is pozitív összefüggésben van azok kiterjedtségével, mivel az egyszer már létrejött programok tehetetlenségi erővel rendelkeznek, s ennek folytán törvényszerűen bővülnek.81

Valamilyen fokú összefüggés a szocioökonómiai fejlődés és az állam jóléti tevékenysége között nyilvánvalóan létezik. A modernizáció során keletkeznek olyan problémák, melyekre válasz lehet az állami szociálpolitika, s a gazdaságilag fejlettebb államok nagyobb forrásokkal rendelkezhetnek e célokra. Ugyanakkor a jóléti állam történetéről folytatott nemzetközi kutatások összességében cáfolni látszanak azokat az elképzeléseket, melyek a jóléti állam kialakulását és fejlődését közvetlenül a társadalmi-gazdasági átalakulásból vezetik le. Nem igazolható, hogy amikor a modernizáció elér egy bizonyos szintet, akkor kialakulnak, majd töretlen gazdasági növekedés esetén kiterjednek a jóléti programok; amikor ellenben a gazdasági fejlődés akadozik, felmerül a jóléti rendszerek viszzafejlesztésének szükségessége.82

Az empirikus vizsgálatok bebizonyították, hogy bár valóban Nyugat-Európa majd minden országában bevezettek társadalombiztosítási törvényeket 1880 és 1914 között, ezt azonban a nyugat-európai társadalmak a szocioökonómiai fejlődés különböző fokán tették meg. Sőt, Jens Alber, Gosta Esping-Andersen és mások joggal mutattak rá, hogy az első modern társadalombiztosítási rendszerek az 1880-as években nem a legiparosodottabb-legurbanizáltabb Angliában jöttek létre, hanem éppen az ekkor még lényegesen elmaradottabb Németországban és Ausztriában.83

Az állami szociálpolitika kiterjedésére, expanziójára ugyanez érvényes. A két világháború között az akkor még viszonylag kevéssé fejlett Skandinávia volt az a terület, ahol a legdinamikusabb jóléti fejlődés látható. Azonos gazdasági fejlettségű országok a második világháború után is nemzeti termékük eltérő hányadát fordították jóléti célokra, s jóléti intézményeik is jelentősen különböztek egymástól.84

De a gazdasági meghatározottság abban az értelemben sem érvényes, hogy a jóléti rendszerek fejlettsége idővel terhet jelent a gazdaság számára, s ezt kiváltja a korlátozás igényét. Száz év jóléti expanzió után, az 1980-as években nem Skandináviában kérdőjelezték meg leghevesebben az állami szociális rendszerek szükségességét, ahol azok a legkiterjedtebbek voltak, hanem Nagy-Britanniában, ahol a jóléti kiadások ekkor már egyébként is relatíve alacsonynak számítottak.85

◄ A KONFLIKTUSELMÉLETI ISKOLA ► A politikai tényezők meghatározó szerepét hangsúlyozza egy másik, az ún. konfliktuselméleti interpretációs irányzat. E szerint mind az első állami jóléti programok bevezetésében, mind pedig azok továbbfejlesztésében döntő szerepük volt a társadalmi mozgalmaknak. A társadalmi problémák ugyanis csak társadalmi küzdelmek eredményeként tudatosulnak. Megoldásuk is csak olyan mértékben lehetséges, amennyire az egy társadalmi csoport érdekében áll, s ez a csoport képes érdekeit érvényesíteni a többi csoporttal szemben. Természetesen ennek a küzdelemnek a kimenetele a politikai erőviszonyoktól függ, melyekben döntő változást hozott a politikai demokrácia kiteljesedése, konkrétabban a parlamentarizmus és a választójog kiterjesztése. Az irányzat (neo)marxista változata szerint ez a munkások politikai és szakszervezeti szerveződésének megélénkülésével járt, s éppen a megerősödött munkásosztály ezen szerveződései, s különösen a szociáldemokrata munkásmozgalom volt képes arra, hogy kikényszerítse a jóléti fejlődést.86

A társadalmi mozgalmaknak döntő szerepet tulajdonító felfogás pluralista változata szerint a demokratizálódás átalakítja a különböző politikai csoportok érdekérvényesítő képességét, de nem csupán a munkásosztály lép fel a szociális jogok kiterjesztése vagy védelme érdekében, hanem más osztályok, sőt, akár az osztályfogalommal le sem írható csoportok – így a nyugdíjasok – is ezt teszik. Ennek megfelelően mind a 19. század végén, mind pedig a 20. század során nemcsak a munkáspártok, hanem a konzervatív pártok is nagymértékben közreműködtek a jóléti állam kibővítésében, mint azt például az Adenauer kancellársága idején bevezetett német nyugdíjreform is demonstrálja.

Valóban fontos érvek szólnak a politikai tényezők fontossága mellett a jóléti állam kialakulásában és fejlődésében, s ezek a tényezők nem csupán a szociáldemokrata mozgalmat jelentik. Különböző országok társadalombiztosítási programjainak bevezetési körülményei cáfolni látszanak azt az egyszerű ok-okozati összefüggést, mely szerint a munkásmozgalom követelései jelentkeztek a törvényekben. Egyrészt ez esetben is igaz, hogy a programok a szociáldemokrata pártok és más munkásszervezetek-szakszervezetek egészen eltérő fejlődési színvonala mellett jöttek létre: volt ahol a munkáspártok egyáltalán nem kaptak szavazatokat, és volt, ahol azok a szavazatok nem kevesebb, mint felével rendelkeztek az első társadalombiztosítási program bevezetése idején.87 Másrészt a társadalombiztosítási programok megteremtése rendszerint nem a szocialista munkásmozgalom követelésére, sőt gyakran éppen annak ellenkezése ellenére történt meg.88 Németországban erre láthatunk példát: a bismarcki társadalombiztosítási törvények meghozatalát a német szociáldemokrácia ellenezte, mivel – nem alaptalanul – a forradalmi törekvések leszerelési kísérletét látta benne.

Nyilvánvaló összefüggés látható ugyanakkor a kormányzati rendszerek jellege és a korai társadalombiztosítási törvények között. Az autoriter – vagy inkább korlátozottan parlamentáris – rendszerek (Németország, Ausztria, Dánia 1901-ig, Finnország, Svédország) korábban bevezették ezeket, mint a parlamentáris demokráciák (pl. Franciaország, Belgium, Hollandia, Norvégia, Egyesült Királyság). Különösen a kötelező biztosítások terén volt nagy a különbség: 1900ig az előbbiek hétszer annyi kötelező biztosítási rendszert hoztak létre Nyugat- Európában, mint az utóbbiak.89 Ezek a korlátozottan parlamentáris rendszerek – pontosabban a legitimációs hiánnyal küszködő politikai elitek – a társadalombiztosítás megteremtése révén is legitimációhoz akartak jutni, erősíteni akarták helyzetüket. A legitimációs célokat mutatja az is, hogy a társadalombiztosítási programok igen nagy hányadát ezekben az országokban közvetlenül a választások előtt vezették be.90

A későbbi fejlemények sem igazolják, hogy a szociáldemokrata – vagy éppen a kereszténydemokrata – politikai erők domináns szerepet töltöttek volna be a jóléti állam fejlődésében. A századforduló és az első világháború közötti időszakban a liberális vezetésű demokratikus rendszerek fejlődtek a legdinamikusabban e téren. A két világháború között ismét változott a helyzet: ekkor érezhetően ott és akkor volt a leggyorsabb a fejlődés, ahol és amikor a szociáldemokrata pártok sikeresen szerepeltek a választásokon. Utóbbi legnyilvánvalóbb példáját a skandináv országok jelentették, melyek – mint láttuk – ekkor nagy lépéseket tettek a jóléti törvényhozás terén.

A kronologikusan egymást követő konzervatív-liberális-szociáldemokrata dominancia után a második világháború utáni évtizedekben – legalábbis a 70-es évek közepéig terjedően –, a jóléti állam legnagyobb növekedési periódusában egyik nagy politikai irányzat vezetése sem mutatható ki ilyen téren Nyugat-Európában.91 A szociálpolitika ekkor jó ideig nem tartozott a vitás politikai-ideológiai kérdések közé: nem csupán a kormányzati szerephez jutó szociáldemokrata pártok, hanem a konzervatív pártok is támogatták a jóléti szolgáltatások kiterjesztését, mint azt Hollandia vagy Franciaország példája is demonstrálja.92 Sőt, jelek mutatnak arra, hogy a jóléti kiadások növekedésére a tartós baloldali hatalomgyakorlás egyenesen fékező hatással volt. Ellenben ha a baloldali pártok erősen kompetitív politikai környezetben – a kereszténydemokrata pártokkal való gyakori hatalomváltások közepette – működtek, ez fokozta a jóléti programok expanzióját.93

Az állami szociálpolitika kialakulásának és fejlődésének dinamikája a különböző társadalmakban akkor válik valóban értelmezhetővé, ha a politikai megközelítés segítségével nem csupán a munkásosztályra és a szociáldemokráciára, hanem a jóléti állam mögött álló összes politikai erőre és a közöttük lévő viszony jellegére is kiterjesztjük vizsgálatunkat. G. Esping-Andersen szerint kiterjedt jóléti állam csak ott jöhetett létre, s ott maradhatott szilárd az ezredfordulóig, ahol a szociálpolitikára leginkább rászorult munkásrétegek mellett a középosztályt, s különösen az új középosztályt is egészében sikerült bevonni a jóléti rendszer juttatásaiból részesedők és így a támogatók közé. A skandináviai szociáldemokrata jóléti modell esetében ez maradéktalanul megtörtént. De a középosztály lojalitását biztosította a számára elkülönítve létrehozott társadalombiztosítás a Németország mellett legjellemzőbb formában Franciaországban és Ausztriában megtalálható konzervatív jóléti rendszerben is. Időnként a parasztság magatartása is jelentősen befolyásolta a jóléti állam fejlődését. Svédországban igen korán, már a század első felében sikerült a parasztságot is hosszú távra a jóléti állam támogatójává tenni azáltal, hogy a korban szokatlan módon az is részesedhetett a juttatásokból. Ahol ellenben – mint Nagy-Britanniában – hiányoztak a politikai koalíciókötés gyakran bonyolult feltételei, s csak a legalacsonyabb jövedelműek részesedtek a juttatások jelentős részében, ott gyenge volt a jóléti rendszerek bázisa, s különösen a 20. század utolsó harmadában hevesen megkérdőjelezték a jóléti programok létjogosultságát.94

Ebből következően önmagában sem a szociáldemokrata, sem a konzervatív politikai irányzatok befolyásának erőssége vagy gyengesége nem döntő a jóléti államok kialakulása és fejlettsége szempontjából. Ugyanakkor kétségtelen, hogy a különböző politikai irányzatok eltérő preferenciákkal rendelkeztek a rendszerek fejlesztésében: míg a szociáldemokrata pártok inkább jeleskedtek a részesülők körének kiterjesztésében, ami általában csekélyebb szolgáltatási színvonalat eredményezett, addig a konzervatív pártok a munkavégzést tartották a rendszer alapjának, s így jobban differenciálták a jóléti juttatásokat.

Minden meggyőző erejük ellenére azonban a politikai mozgalmakra koncentráló értelmezések sem képesek megfelelően magyarázni minden a jóléti fejlődéssel összefüggő jelenséget. Az egyik legfontosabb kritikai pont valószínűleg az lehet, hogy számos politikai folyamat mögött eleve gazdasági-társadalmi változások húzódnak meg. Például az állami szociális juttatások növelésében érdekelt szavazók száma nyilvánvalóan azért is nőtt, mert a munkavállalók aránya növekedett, s az egyes politikai irányzatok-pártok erejét nagymértékben befolyásolták a társadalmi változások. Ezenkívül vannak olyan jóléti programok, melyek ugyan kezdetben politikai döntésekhez kapcsolódtak, de később már inkább a gazdasági-társadalmi fejlődés határozta meg alakulásukat. Így például a demográfiai tényezők egyfajta automatizmusként is működtek. Ha a nyugdíjprogram – valóban politikai döntések nyomán – teljesen lefedte a lakosságot, akkor a népesség elöregedésével a nyugdíjra fordított kiadások automatikusan nőttek.95 Hasonlóképpen a munkanélküli-járadék bevezetése politikai küzdelmek eredményének is tekinthető, de ha egyszer létrejött a program, a munkanélküliség növekedése ugyancsak az ilyen célú ráfordítások emelkedését hozta.96

◄ EQYÉB TÉNYEZŐK ► Léteznek további értelmezései is a jóléti államok fejlődésének, melyek azonban nem képeznek olyan egységes elméletet, mint az előzőekben bemutatottak, s így azok igazi alternatíváivá sem váltak. Ide tartoznak az institucionalista iskola magyarázatai, melyek az útfüggőség, a nemzetállamok és a politikai elitek, vagy az államok közötti verseny szerepét emelik ki. Az útfüggőség tézise azt hangsúlyozza, hogy a szociálpolitika fejlődési lehetőségeit nagyban meghatározza a már meglévő intézményi struktúra, vagyis az egyszer meghozott döntések következményei később csak nehezen kerülhetők ki. Ez a megfontolás a már kialakult rendszerek szívós fennmaradásának okaira vonatkozik, míg mások az átfogó jóléti rendszerek bevezetésének fontos kiváltóját vélik megtalálni az államszervezetnek a nemzetállamok fejlődésével párhuzamos centralizációs és bürokratizációs folyamatában. Az erős bürokráciával rendelkező országok képesek voltak a társadalombiztosítással járó jelentős szervezésiadminisztrációs feladatokat jó hatékonysággal megoldani. A nemzetállami elit különböző – hatalmi, emberbaráti vagy más – okokból élére állhatott a szociális reformoknak, s ezzel a „reformok felülről" esete valósult meg. A nemzetállamok közötti verseny szintén számottevő hatással lehetett a jóléti rendszerek fejlődésére, s egyfajta nemzetközi diffúziós folyamat kiindulópontja lehetett.97 Feltűnő ugyanis, hogy a bismarcki elveken alapuló társadalombiztosítás más országokban milyen gyorsan elterjedt, s a társadalombiztosítás Németország környezetében még a kevésbé fejlett országok körében is haladottabb formát öltött, mint távolabb tőle. A politikai döntéshozók valóban nagy figyelmet szenteltek annak, mi történik ezen a téren Németországban, sőt az átvétel egyfajta intézményesített módjának létezését mutatja, hogy több országból már a 19. század végén delegációk érkeztek Németországba a társadalombiztosítás tanulmányozására.98

Ugyanakkor megállapítható, hogy bár a szociálpolitikával kapcsolatos gondolatok átlépték a határokat, de ezek jelenléte önmagában nyilvánvalóan nem elegendő a jóléti programok kialakulásához. További tényezők figyelembevétele szükséges annak megválaszolásához, hogy az elképzelések miért váltak valósággá az egyik társadalomban, s miért nem a másikban: a német példa miért talált korai követőkre egyes skandináv országokban, s miért nem utánozta Németországot Nagy-Britannia?99

A különböző kulturális tényezők, mint a politikai ideológiák, de különösen a vallási és erkölcsi elkötelezettségek jelentőségét szintén történeti kutatások igyekeztek feltárni. Régóta megfigyelték, hogy a jóléti rendszerek jelentős eltéréseket mutatnak a katolikus és a protestáns országokban.100 A vizsgálatok ezen a téren meglehetősen szórványosak, de számos bizonyíték van arra vonatkozóan, hogy olyan kulturális értékek, mint a becsületesség, a bizalom, az állammal szembeni engedelmesség elősegítették a fejlett jóléti államok létrejöttét. Így például a skandináv jóléti államok kialakulását és széles körű társadalmi támogatottságát összefüggésbe hozták a pietizmussal és a lakosság állammal szembeni bizalmának és lojalitásának magas fokával.101

Összességében azt mondhatjuk tehát, hogy a jóléti állam kialakulásának és fejlődésének nincsen átfogó elmélete, hanem a megismert interpretációk egyaránt hozzájárulnak annak megértéséhez. A jóléti állam széles körű európai kialakulását és elterjedését a szocioökonómiai fejlődésre koncentráló funkcionalista iskola képes leginkább magyarázni. Az egyes országok jóléti fejlődése közötti eltérések okait ellenben már a politikai, intézményi és kulturális tényezőkkel foglalkozó megközelítések tudják meggyőzőbben megragadni.102 Az egyes fejlődési szakaszok és jóléti államok konkrét vizsgálata döntheti el, hogy mikor melyik elméleti megközelítés a leginkább megfelelő.