Ugrás a tartalomhoz

Pártok és pártrendszerek

Enyedi Zsolt, Körösényi András (2001)

Osiris Kiadó

3.3. A demokratikus döntéshozatal két alapmodellje: a többségi és a konszenzusos modell

3.3. A demokratikus döntéshozatal két alapmodellje: a többségi és a konszenzusos modell

Az európai kis országok politikai rendszereinek tanulságait Lijphart általánosabb szintre emelte, és megalkotta a konszenzusos modell és a többségi modell részletesen kidolgozott ellentétpárját. A konszenzusos modell a társulásos modellből nőtt ki, de különbözik tőle abban, hogy inkább az intézményekre koncentrál (szemben a politikai viselkedéssel), és nem feltételez egy megosztott társadalmat. A konszenzusos-többségi ellentétpár sajátossága továbbá, hogy egy olyan általános tengelyt jelöl ki, amelyen minden országot el lehet helyezni.

A modellek kritériumait Arend Lijphart 1984-ben és 1999-ben megjelentetett munkái alapján tekintjük át.

A többségi modell szerint a demokratikus döntéshozatalban a többségi szabálynak kell érvényesülnie. A többségi elv a politikai intézményrendszer minden szintjét, valamint a politikai konvenciókat is áthatja. A politikai rendszer a Westmins- ter-modell szerint működik; az egyéni kerületi többségi választási rendszerre két- pártrendszer épül. A választásokon győztes párt egypárti többségi kormányt alakit, és így a végrehajtó hatalom nagyfokú koncentrációja jön létre. Mivel a kormánypárt a kormányzati és törvényhozási döntéseket egymaga hozza, a törvényhozó és végrehajtó hatalom szorosan összefonódik. A két szerv összefonódása valójában a kormánydominanciáját jelenti. Amennyiben koalícióra kerül sor, az a lehető legkevesebb taggal fog megalakulni.

3.2. táblázat - A többségi és a konszenzusos modell

Többségi modell

Konszenzusos modell

Végrehajtó hatalom (kormány)

koncentráció

(egypárti többségi kormány)

hatalommegosztás

(nagykoalíció)

Törvényhozó- és végrehajtó hatalom viszonya

fúzió

elválasztás és egyensúly

Törvényhozás

egykamarás (vagy aszimmetrikus kétkamarás)

kétkamarás és kisebbségi képviselet

Pártrendszer

kétpártrendszer

sokpártrendszer

Választási rendszer

egyszerű többségi (egyéni kerületi)

arányos

Kormányzat

egységes és centralizált

federális és decentralizált

Alkotmány

íratlan vagy könnyen megváltoztatható

írott, kisebbségi vétó

Érdekcsoportok

pluralista, versengő

korporatív

Bírói felülvizsgálat

nincs, a parlament szuverén

erős alkotmánybíróság

Központi bank

kormánynak alárendelt

autonóm, nagyhatalmú


Az ideáltipikus modellben a törvényhozás egykamarás: a választásokon győztes párt parlamenti többségét egy más elv alapján összehívott (és ezért más összetételű) felsőház vagy második kamara nem korlátozza. Ha van második kamara, annak hatalma lényegesen kisebb az alsóházénál.

A választások szerepe az, hogy kijelölje a kormányzó pártot. A kormánypárt mandátumot kap arra, hogy programját kormányprogrammá emelje. Az „igazság pillanata" a következő választások idején érkezik el, amikor a polgárok eldöntik, hogy a kormánypárt helyesen értelmezte-e az előző választásokon megfogalmazott üzenetet (Ware 1987a).

A választásokon vesztes pártnak, az ellenzéknek csak akkor van lehetősége a törvényhozás és a kormány befolyásolására, ha a kormánypárt valamely kérdésben megosztott. Ha a kormánypárt egységes, akkor az ellenzék funkciója a kormánypolitika kritikájára szűkül. Az ellenzék kontrollszerepe a kormány nyilvános kritikája mellett a periodikusan ismétlődő választásokon keresztül érvényesül.

Az ellenzéknek mindig megvan az a lehetősége, hogy rámutasson a kormányzati döntések hibáira, és saját, alternatív programját meghirdetve meggyőzze a választókat arról, hogy ő az alkalmasabb a kormányzásra. Ez a parlamenti váltógazdálkodás rendszere, ahol a tényleges kormányváltás természetesen mindig a választók döntésének a függvénye. (1979 és 1997 között a brit Konzervatív Párt például négy egymást követő választást nyert meg. A választók másfél évtizeden keresztül nem kívánták az ellenzék kormányra kerülését, nem érvényesült a parlamenti „váltógazdaság".)

A többségi modell akkor teljes, ha a parlament szuverenitását – és így a parlamenti többség hatalmát – sem írott alkotmány, sem pedig az állampolgároknak a politikai döntéshozatalban való közvetlen részvételi lehetősége[12] nem korlátozza. A parlamenti szuverenitás szerint tehát a mindenkori parlamenti többség hatalmának nincsenek alkotmányos és intézményi korlátai (korlátokat legfeljebb a politikai konvenciók és a politikai piac működése szab).

A hatalomkoncentráció tovább nő, ha az állam intézményi felépítése egységes és centralizált. Centralizált államszervezet esetén ugyanis az igazgatás különböző szintjei (például a helyi és középszintű igazgatás) szorosan alárendelt az egységes központi kormányzati hatalomnak. Ezzel teljesedik be a többségi modellben érvényesülő hatalomkoncentráció.

A többségi rendszerekben az érdekcsoportok egymással versengve próbálják befolyásolni az állami vezetést, vagyis az érdekaggregáció pluralista mintát követ. Egyik csoportnak sincs kitüntetett kapcsolata a közigazgatással, és az érdekszervezetek elsősorban mint társadalmi egyesületek lépnek fel. A bíróságoknak nincs joguk megsemmisíteni a parlament által hozott törvényeket. A nemzeti bank a kormány utasításait hajtja végre.

Az empirikus esetek a két „ideáltípus" között – de egyikhez vagy másikhoz általában közelebb – állnak. A többségi modellt Angliáról mintázták, a brit Westmins- ter-modell azonban természetesen nem mindenben felel meg a többségi modell ideáltípusának. Anglia[13] monarchia, ahol a szuverenitás – formálisan legalábbis – megosztott az uralkodó és a parlament között. Ugyanakkor a századelő óta az uralkodók már kivételes esetekben sem szólnak bele a politikai életbe. A törvényhozás is kétkamarás, bár a Lordok Házának szerepe jobbára csak szimbolikus, s legfeljebb halasztó hatályú vétót emelhet az Alsóház döntéseivel szemben. Népszavazásra is csak néhány kivételes esetben került sor, bár egyre kedveltebb eszköze az érzékeny kérdések kezelésének (például a regionális parlamentek ügye).

Jelentősebb eltérés a klasszikus többségi modelltől, hogy Skóciában, Walesben és Észak-Írországban 1999 óta választott parlament működik. Az északír, skót, walesi parlamentet, London polgármesterét és az Európai Parlament képviselőit immár arányos rendszerben választják. A nemzeti bank 1997 óta önállóan dönt a kamatlábakról és a font értékéről. Végül pedig a brit parlament szuverenitása ugyan még mindig szinte teljesnek mondható, de a rendkívül erős konvenciókon túl immár az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntései, az angol jogrendbe beépült európai uniós joganyag és az Emberi Jogok Európai Konvenciója is korlátozza.

A konszenzusos modellt elsősorban Svájcról és Belgiumról mintázták. A konszenzusos modellben a demokrácia fő döntéshozatali szabálya a konszenzuselv. A demokrácia elsődlegesen a döntések által érintetteknek a döntéshozatalba való részvételét jelenti, közvetlenül vagy választott képviselők útján. A minél szélesebb konszenzus elvét követik a döntéshozatalban, a kormányzati politika kialakításában. A többségi szabály ehhez képest a demokráciának csak egy másodlagos elve.

A Westminster-modellben a kormányzati politika a többség akaratát, a konszenzusos modellben a lehető legtöbb ember akaratát tükrözi (Lijphart 1984, 4). Míg a többségi elv garantálja az egyes szavazók, döntéshozók egyenlő súlyát, addig a konszenzuselv azokat részesíti előnyben, akiknek valamely kérdés különösen fontos. Az utóbbi elven alapszik az amerikai kormányzati rendszer is, amelynek (pluralista) alapító atyái a többségi akarat azonnali érvényesülésénél fontosabbnak tartották a kormányzat korlátozását, a kisebbségek védelmét.

A többségi logikában a hatalmat koncentrálni kell: a hatalom szétdarabolása lehetetlenné teszi a többségi akarat érvényesítését. A konszenzusos logika mellett érvelők ezzel szemben nemcsak azt mondják, hogy a kisebbségnek is vannak jogaik, hanem azt is, hogy a választások önmagukban nem alkalmasak a többségi akarat felszínre hozására, már csak azért sem, mert különböző kérdésekben különböző többségek léteznek. Amennyiben a kormány odafigyel a parlamenti képviselőkre, az érdekszervezetekre és a civil társadalmi mozgalmakra, pontosabban fogja érzékelni a társadalom akaratát, mintha csak a választási eredményekből próbálná azt kiolvasni (Powell 2000).

A konszenzusos rendszerekben a végrehajtó hatalmat a formális és informális hatalommegosztás, a kormányzati nagykoalíció jellemzi. Svájc példáját már említettük. Belgiumban – az alkotmányos előírásoknak megfelelően – a tárcák felét vallon, a másik felét flamand politikusok töltik be. A konszenzusos rendszerek kormányaiban általában több tagot találunk, mint amennyi a többséghez szükséges. A törvényhozó és végrehajtó hatalom egymástól el van választva kölcsönösen egymás ellensúlyait alkotják, és a kettőjük közötti együttműködésre, konszenzusra van szükség a hatékony kormányzati politikához. A kormány gyengébb, a parlament erősebb, mint a többségi rendszerekben. Ez általában a kormányok rövidebb élettartamában is tükröződik.

Svájcban a kormány egy előre meghatározott négyéves terminusra kap felhatalmazást a törvényhozástól, s ez idő alatt már formálisan sem függ a parlament bizalmától: nem lehet bizalmatlansági indítványt beterjeszteni ellene. Belgiumban sincs kormányzati túlsúly a törvényhozás felett, mivel a kormány mögött ritkán áll tartós és koherens törvényhozási többség. (A stabil törvényhozási többség hiánya vagy a kormány koalíciós összetételének sajátosságaiból, vagy pedig a parlamenti frakciók fegyelmezettségének hiányából adódhat.)

A kétkamarás törvényhozás felépítése is a hatalommegosztást intézményesíti: az egyik kamara a különböző kisebbségeknek nyújt képviseleti lehetőséget. A kamarák megválasztásának módja, ideje és ezek nyomán a kamarák összetétele eltérhet egymástól, s így a felsőház az alsóházi többség akartának érvényesülését akadályozhatja. Svájcban a törvényhozás két háza, a Nemzeti Tanács és a Kantontanács azonos hatalommal bír, a belga második kamarának pedig döntő szava van a federális rendszert érintő kérdésekben.

Mivel a konszenzusos modell középpontjában a reprezentáció és a participáció áll, ezért arányos választási rendszer és sokpártrendszer tartozik hozzá. Az arányos képviselet ugyanis nem gátolja meg a politikailag jelentősebb érdek- és nézetcsoportok, ideológiai és kulturális csoportok képviseletét a parlamentben. Az ilyen módon létrejött sokpárti parlament csak egy minimális konszenzus esetén képes működni és működőképes kormányt létrehozni. (A gyakorlatban azonban a parlament működőképességét és a kormányalakításhoz szükséges „minimális konszenzus" létrejöttét mégis a többségi elv biztosítja. A konszenzusos modell normatív követelményei így a gyakorlatban tehát nem vagy csak részben teljesülnek.) A svájci és a belga parlamentek egyaránt erősen fragmentáltak.

Az állam szervezeti felépítésében a területi vagy/és kulturális federalizmus és decentralizáció, a jogrendszerben az írott alkotmány biztosítja a kisebbségek képviseletét és vétójogát s ezáltal a konszenzuselv beépítését a döntéshozatalba. Belgiumban az alkotmánymódosítás csak a törvényhozás mindkét házának a kétharmados jóváhagyásával lehetséges. Svájcban az alkotmány csak népszavazással módosítható, országos többség, valamint a kantonok többségének jóváhagyásával. Általában az az elv, hogy minden csoport többsége elfogadja a változásokat.[14] A népszavazás kiterjedt alkalmazása országos és helyi ügyekben a képviseleti demokrácia közvetlen részvétellel történő korlátozását intézményesíti.

A különböző érdekek egy korporatívrendszer keretében összegződnek. Az érdekszervezetek országos, specializált, hierarchikus és monopolisztikus csúcsszerveket alkotnak, nem folytatnak versenyt egymással, garantált szavuk van a kormányzati döntésekben és fontos részt vállalnak a döntések végrehajtásában. Az alkotmánybíróságok joga kiterjedt, a kormányzati rendeleteket és a parlament által alkotott törvényeket megsemmisíthetik. A nemzeti bankok önálló pénzügyi politika folytatására jogosultak, a kormánynak nincs eszköze a bank megrendszabályozására.

Lijphart kutatásai szerint a fenti tíz változó két dimenziót alkot. A végrehajtó hatalom koncentráltsága, a kormány és a parlament viszonya, a pártrendszer, a választási rendszer és az érdekszervezetek szerepe és struktúrája egyfelől, másfelől a federalizmus, az írott alkotmány, a parlament egy- vagy kétkamarás jellege, a nemzeti bank szerepe és a bírói felülvizsgálat lehetősége gyakran együtt járó jellegzetességei egy-egy ország intézményi rendszerének. Az egyes országoknak az első dimenzión elfoglalt pozícióját 28%-ban az angolszász hagyomány, 11%-ban a társadalom kulturális heterogenitása, a másodikat 23%-ban a népesség nagysága, 6%-ban heterogenitása magyarázza (Lijphart 1999).

(Az új normatív tézis) Míg a hagyományos szemlélet a többségi modellt tartotta stabilabbnak és hatékonyabbnak, ma már kevesebben vallják ezt az álláspontot. Lijphart vizsgálatai azt mutatják, hogy miközben a gazdasági teljesítményt illetően nincs különbség a két rendszer között, a konszenzusos rendszerek a demokrácia „gyengédebb" arcát mutatják: esetükben alacsonyabb az infláció, nagyobb a politikai egyenlőség és a választási részvétel, elégedettebbek a polgárok, magasabb a nők parlamenti képviseletének aránya, a polgárok és a kormányzat több kérdésben képvisel hasonló álláspontot (Lijphart 1999).

Természetesen minden „társadalmi teljesítményre" irányuló kutatásnak szembe kell néznie azzal a ténnyel, hogy a valóságos okok rendkívül nehezen azonosíthatók. Nincs ez másképpen Lijphart eredményeinél sem. És még ha teljes bizonyossággal megállapíthatnánk, hogy valóban a konszenzusos technikáknak tulajdoníthatók mindezek az eredmények, az sem jelentené azt, hogy a döntéshozási technikák szabadon „exportálhatók", vagyis hogy más kulturális környezetben is ugyanolyan hatásúak. Ezt a tanulságot demonstrálja Franciaország példája is.

A francia politikai kultúra fragmentált volt, miként a kontinentális politikai kultúra általában, de nem szegmentált, mint a holland vagy belga politikai kultúra. Az egyes pártok mögött nem voltak átfogóan intézményesült szubkultúrák, „oszlopok". Az egyház, különösen a világi katolicizmus gyengébb volt, mint a német nyelvterületeken, s a baloldal mögött álló szakszervezetek sem dicsekedhettek magas „szervezettségi szinttel". Szavazók és pártok között nem alakult ki olyan szoros kapcsolat, mint a konszenzusos demokráciákban. A szavazatingadozás egyike volt a legmagasabbaknak Európában.

A francia politikai rezsimek történetét az instabilitás jellemezte. A rendszerszinten jellemző instabilitás az alkotmányteremtés csapdái mellett elsősorban az egyes szubkultúrák, a politikai családok közötti mély ideológiai és politikai ellentéteknek, az alkotmányos konszenzus hiányának volt köszönhető. Az alapkonszenzus hiányában az egymással ellenséges viszonyban álló politikai szubkultúrákat képviselő pártoknak a politikai döntéshozatalba való „participatív" jellegű bevonása nemhogy csökkentette volna, de még inkább elmélyítette az ellentéteket.

A Negyedik Köztársaság (1944–1958) példája azt mutatta, hogy a konszenzusos modell intézményi elemeinek az erősítése (például arányos képviselet, végrehajtó hatalom korlátozása) – ha a politikai kultúra fragmentált, de nem szegmentált – erősítheti a pártok közötti polarizációt és a parlamentarizmus instabilitását. Mivel a pártok számára szavazótáboruk kevéssé „kontrollálható", a magas szavazatingadozás agresszív piaci stratégiára készteti a pártokat, ami növeli az instabilitást.

A többségi rendszer jellemzőinek a bevezetése (végrehajtó hatalom megerősítése, a parlament jogosítványainak korlátozása, az egyéni kerületi választási rendszer, a hatalom egy kézben való összpontosítása stb.) az Ötödik Köztársaságban (1958-) csökkentette a parlament fragmentációját, megnövelte a kormányok élettartamát, erősítette a pártok egységét és stabilizálta a politikai rendszert. Vagyis a fragmentált, de nem szegmentált politikai tagoltság mellett, ahol a politikai paletta polarizált, a többségi modell intézményi elemeinek a bevezetése, illetve érvényesülése – esetünkben éppen a „félelnöki" rendszer révén – stabil demokráciát teremtett.



[12] A népszavazás lehetősége még az egyik változó volt Lijphart nyolcvanas évekbeli modelljében, de a későbbiekben elhagyta.

[13] Az Anglia és Nagy-Britannia elnevezéseket - a közbeszédnek megfelelően - szinonimaként használjuk. Miután Észak-Írország politikai rendszere nagymértékben különbözik az Egyesült Királyság többi részétől, az ország egészére tett megállapítások nem mindig vonatkoznak erre a régióra is.

[14] Az ugyancsak a kisebbségek védelmének elvét követő Egyesült Államokban a 13 legkisebb állam, melyben a populáció 5%-a él, megakadályozhatja az alkotmánymódosítást.