Ugrás a tartalomhoz

Jogi alaptan

Szilágyi Péter (2014)

ELTE Eötvös Kiadó

3. Az állam társadalmi szerepe

3. Az állam társadalmi szerepe

Az állam társadalmi szerepét kifejező kategóriákról általában

Az állam sajátosságainak fölsorolása kapcsán két idevágó jellemző vonását emeltük ki, nevezetesen azt, hogy az állam léte objektív társadalmi szükséglet, amit az állam társadalmi rendeltetésének nevezünk, és amit az állam funkcióin keresztül valósít meg. Itt tehát az állam két szorosan összefüggő sajátosságáról, illetve az azokat kifejező kategóriákról van szó. Tekintettel szoros kapcsolódásukra, célszerűbbnek tűnik e kategóriák együttes, egymásra vonatkoztatott tárgyalása. Így nyilvánvalóbb az a közös tulajdonságuk, hogy mind a társadalmi rendeltetés, mind a funkció kategóriája az államnak és környezetének arra az összefüggésére vonatkozik, ahol az állam az aktív fél. Ezt az összefüggést további kategoriális megkülönböztetés nélkül az állam társadalmi szerepének nevezzük. Ennek az összefüggésnek a további tagolására, elemzésére olyan sajátos államelméleti kategóriák szolgálnak, mint az állam társadalmi rendeltetése, célja, feladatai és funkciói. Az alapul szolgáló összefüggés azonossága miatt e kategóriák terjedelme többé-kevésbé megfelel egymásnak, mivel azonban ennek különböző mozzanatait, oldalait, vonatkozásait fejezik ki, a kategóriák tartalma lényegesen különbözik.

A következőkben az absztrakttól a konkrét felé haladva először az állam társadalmi szerepét különböző módon megragadó sajátos államelméleti kategóriák lényegét és öszszefüggéseit vázoljuk, majd az egyes kategóriák tartalmának a kibontására és kapcsolódásaik bemutatására kerül sor. Végül a kategóriák további konkretizálásaként az állami funkciók osztályozásának és történelmi változásának kérdéseit tekintjük át.

Az állam társadalmi szerepét kifejező kategóriák lényege

Az állam társadalmi rendeltetésének lényege az állam objektív szükséglet mivolta, az, hogy a társadalmi lét fönnmaradásához, a társadalmi újratermelési folyamat zavartalan lebonyolódásához, az adott közösség megmaradásához a társadalmi fejlődés meghatározott fokától kezdve szükség van az államra. Az állam keletkezésének vizsgálata arra az eredményre vezetett, hogy az állam objektív társadalmi szükségletként jött létre. Az államnak lényeges tulajdonsága, környezetéhez fűződő kapcsolatában meghatározó sajátossága az, hogy objektív társadalmi szükséglet. Ez az összefüggés nemcsak az állam keletkezése, hanem fönnmaradása és fejlődése szempontjából is döntő jelentőségű. Az állam társadalmi rendeltetése mint az államelmélet sajátos kategóriája ezt az összefüggést, ezt az objektív szükségletet fejezi ki, ami a társadalmi fejlődés során természetesen más és más formában nyilvánul meg. [Kétségtelen, hogy a kategória elnevezése nem a legszerencsésebb. Kifejezi ugyan a szükséglet szubjektumtól és így fölismeréstől független objektivitását, azonban érezhetők még a fogalom teológiai gyökerei (eleve elrendelés), ami definíció hiányában esetleg félreértéseket okozhat.]

Az államcél vagy állami cél kategóriájának a lényege az objektív szükségletek tudati megragadása, megfogalmazása az államot vezető csoport részéről, az állami feladat pedig az állami cél konkrétabb megfogalmazása, részekre bontása, meghatározott állami szervekkel, azok tevékenységével és eszközökkel való összekapcsolása. Az állami cél és az állami feladat jellegét tekintve tehát annyiban közös, hogy szubjektíve megfogalmazott követelményt tartalmaznak. A kettő abban tér el, hogy az állami cél csak annyit fejez ki, hogy az államnak mit kell elérnie annak érdekében, hogy fönnmaradjon és a kívánt módon fejlődjék az adott társadalmi berendezkedés; az állami feladat pedig azt, hogy az adott cél megvalósítása érdekében melyik állami szervnek milyen eszközökkel mit kell tennie, hogyan kell eljárnia, mit kell megvalósítania.

Az állami funkció kategóriájának az általunk használt értelemben az a lényege, hogy az az állam tényleges tevékenységét és annak tényleges hatását fejezi ki, nem a követelmények, a „kell” világához, hanem a realitás, a „van” világához kapcsolódik, azoknak a tevékenységeknek az általános vonásait fejezi ki, amelyeket az állami feladatok megvalósítása során az állami szervek végeznek. Az állam funkcióit ezért elvontan mint az állami tevékenység fő irányait tekintjük.

Az állam társadalmi szerepét kifejező kategóriák különbségét – tehát: objektív szükséglet, szubjektíve megfogalmazott szükséglet, ténylegesség – azért kell hangsúlyoznunk, mert még napjaink szaktudományos elemzéseiben is találkozunk ezeknek a vonatkozásoknak az összekeverésével. Ennek az az oka, hogy az állami funkció kategóriája is viszonylag késői eredménye az államelmélet fejlődésének, az itt vázolt vonatkozások határozott elkülönítése pedig a közelmúlt terméke. Ez a helyzet terminológiai eltérésekhez vezetett. A jogi szemléletű államtanban és az alkotmányjog szakirodalmában széles körben elterjedt az „állami funkció” kifejezésnek az egyes állami tevékenységformák (törvényhozás, közigazgatás, igazságszolgáltatás stb.) értelmében való használata és az általunk állami funkciónak nevezett összefüggésekre pedig az „objektív államcél” kategóriának az alkalmazása. Ezzel szemben a szociológiában és a szociológiai szemléletű államelméletben lényegében velünk egyezően használják ezeket a fogalmakat, és a hazai jog- és állambölcseletben is ez a terminológia az általánosan elfogadott. Más, itt nem részletezhető elméleti megfontolás mellett ez is az általunk használt terminológiát indokolja.

Az állam társadalmi rendeltetése

Az állam társadalmi rendeltetésének a tartalma általánosan (vagyis a konkrét történeti formáktól elvonatkoztatva) abban foglalható össze, hogy a társadalmi fejlődésnek és a társadalom differenciálódásának meghatározott fokától kezdődően a társadalmi újratermelési folyamat zavartalansága és továbbfejlődése meghatározott államnak (állami formáknak, intézményeknek, tevékenységeknek) a meglétét és fönntartását, újratermelését igényli. Ez azt jelenti, hogy meghatározott állami szervek és azok működése nélkül az adott termelési viszonyokkal jellemezhető újratermelési folyamatban olyan zavarok következnének be, amelyek válsághoz és ezáltal vagy az adott társadalmi-gazdasági berendezkedés, vagy az adott közösség hanyatlásához, esetleg megszűnéséhez vezetnének. A szükséglet objektivitása tehát a hanyatlás vagy pusztulás objektív veszélyének, a „pusztulás terhé”-nek a következménye. Az állam társadalmi rendeltetése továbbá annak is a kifejeződése, hogy a társadalmi újratermelési folyamat nem korlátozódik az anyagi javak termelésére, hanem az össztársadalmiság újratermelését – így többek között szükségletek, normák, intézmények, viszonyok és eszmék újratermelését – is magában foglalja. Ez egyben azt is jelenti, hogy a társadalmi újratermelési folyamat zavartalan menetének és továbbfejlődésének a megléte meghatározott állami intézményeknek és normáknak a meglétét és újratermelését igényli, vagyis bizonyos intézményeknek, normáknak a megléte a társadalmi-történeti fejlődés adott fokán objektív társadalmi szükséglet. Az állam társadalmi rendeltetése mint kategória ily módon az államnak a társadalmi totalitásban elfoglalt helyére vonatkozik, annak legfontosabb meghatározottságát fejezi ki.

Az állam társadalmi rendeltetése azonban mindig csak konkrét társadalmi totalitás, konkrét újratermelési folyamat objektív szükségleteit, igényeit fejezi ki. Ezért az állam társadalmi rendeltetésének tartalma történetileg változik, más és más formában nyilvánul meg. Az állam társadalmi rendeltetésének objektivitása tehát relatív.

Az állam társadalmi rendeltetése mint államelméleti kategória objektív viszonyt, objektív szükségletet fejez ugyan ki, azonban ez az objektív jelleg nem abszolút és nem föltétlen, azaz több vonatkozásban is relatív. Relatív egyrészt azért, mert adott társadalmi berendezkedést föltételez, és mint viszonyfogalom csak meghatározott társadalmi berendezkedés vonatkozásában értelmezhető. Másrészt azért, mert történetileg kondicionált és történelmileg változó, magában foglalja a továbbfejlődés biztosításának a mozzanatát, és ezért nem nélkülözheti a lehetséges változások, fejlődési alternatívák értékelésének a mozzanatát, ami viszont csak valamilyen és szükségképpen relatív jellegű társadalomideál alapján lehetséges. Ezért az állam társadalmi rendeltetésének konkrétabb elemzése és meghatározása során nem nélkülözhető a történetfilozófiai szempontok és az uralkodó politikai eszmék vizsgálata sem.

Az államcél

Az államcél kategóriája tartalmának a kibontása során először is ennek a célkitűzésnek a jellegét kell tisztáznunk. Az államcél az államelmélet legrégibb kategóriái közé tartozik, ami azzal járt, hogy azt igen sokféleképpen értelmezték. Röviden utalnunk kell arra, hogy ezekhez a korábbi fölfogásokhoz álláspontunk hogyan viszonyul, mindenekelőtt hogy melyek azok az értelmezési irányok, amelyek esetében egészen mást jelent az államcél kifejezés, mint itt.

Platóntól napjainkig igen sokan képviselik azt a fölfogást, amelyik az állam célját az ideális, eszményi, tökéletes állammal kapcsolja össze, ennek következtében az állam célját az államon kívül tételezik fel; valamilyen túlvilági összefüggésből vagy eszmei értékből vezetik le. Az így értelmezett államcél nézetünk szerint valódi összefüggést nem fejez ki. Meg kell jegyeznünk, hogy a következetes vallásos fölfogás számára legalábbis zavaró az államcél tételezése, mivel az az isteni célok fölösleges megkettőzését és az állam eszközjellegének az elhalványítását jelenti. Elutasítják az államcél kategóriáját azok is, akik az államot puszta uralmi eszköznek tekintik akár valamely osztály, akár pedig valamely nemzet vagy faj kezében. Az államcél kategóriájának a kidolgozása tehát a puszta eszközként való fölfogás közvetett elutasítását is jelenti. Az államot szervezetként megragadó és a reális állami folyamatokat előtérbe állító szerzők egy része is – az államot öncélnak tekintve – ugyancsak elutasítja az államcél fogalmát.

A modern rendszerelmélet ezzel szemben – leegyszerűsítve itt most e fölfogást – a társadalmi rendszerek jellemző vonásaként emeli ki, hogy azok sajátos „értelemmel” bírnak, ami megszabja működésüket. Az állam esetében ennek az „értelemnek” az államcél felel meg. Az államcél kritikusai ugyanakkor joggal utaltak arra, hogy a cél fogalmához hozzátartozik az elképzelések és az érzések föltételezése, vagyis céljaik csak az egyes embereknek vannak. Ezért le kell szögeznünk, hogy az államcél kategóriája jellegét tekintve különbözik az egyéni céltól mint sajátos tudati-pszichikai jelenségtől.

Az általános államtan képviselői – mindenekelőtt Jellinek – a különböző államcél-fölfogások kritikai elemzése alapján az államcél három típusát különböztették meg. Eszerint az objektív értelemben vett állami célok az állam társadalmi és kulturális hatásait ölelik föl – ez az értelmezés tehát az állami funkció általunk használt fogalmával azonos vagy legalábbis rokon. A szubjektív értelemben vett állami célok azon célelképzeléseknek az összességét jelentik, amelyek az állam nevében cselekvő személyeket vezérlik. Ezek az elképzelések is a valósághoz tartoznak, azonban csak azok számára adottak közvetlenül, akik az állami célokat megvalósítják. Mások csak közvetett módon állapíthatják meg ezeknek az állami célkitűzéseknek a létezését. Az állami cél tehát követelményeket tartalmaz – és ennyiben nem csak a már ténylegesen létező valóságot fejezi ki –, ugyanakkor azonban bizonyos követelményeknek a valóságos megfogalmazása, ami ténylegesen befolyásolja az államapparátus működését – és ennyiben valóságos. Az állami szervek képviselői, az állami alkalmazottak – legalábbis minimális mértékben – tartják magukat az állami célokhoz, pontosabban az azokat kifejező feladatokhoz. Ha ez nem így van, akkor az adott célkitűzések nem válnak valódi állami céllá, mivel az előírások kötelező ereje (érvényessége) föltételezi a tényleges követés (érvényesülés) minimális szintjét. Nem valódi követelmény az, amit senki sem tart be, nem valódi cél, amit senki sem kísérel meg megvalósítani, legföljebb az államcél – szimbolikus vagy propagandisztikus – látszata. Ez utóbbi összefüggés azért fontos, mivel az állami célok nemcsak az állami szervek befolyásolására irányulnak, hanem legitimációs funkciót is betöltenek. Ezért a legitimitás biztosítása érdekében olyan célokat is meghirdetnek, amelyeket az államot vezető csoport eszközök hiányában nem tud (például lakás állampolgári jogon) vagy nem is akar (például önigazgatás) megvalósítani.

Az államcélok legitimációs szerepével összefügg az általános államtan harmadik államcéltípusa, az ún. etikai-politikai értelemben vett államcél. Ez tartalmilag képviselői politikai-ideológiai nézeteitől függ, ezért tartalmának konkrétabb kifejtésére nincs lehetőség; ez továbbá nem valóságos államcél, mivel nem az állam működésével elérni kívánt hatásokra, a társadalmi viszonyok védelmére vagy közvetlenül napirenden lévő átalakítására vonatkozik, hanem a majdani tökéletes társadalom leírását és kívántként, elérendőként való tételezését tartalmazza. Nem államcél tehát, hanem társadalomideál. Általános és távoli időpontra vonatkozik, ezért könnyebben lehet téves, ám ez nehezebben derül ki. Azért sem valódi cél, mert közvetlenül nem befolyásolja az államapparátus működését, csak közvetve, a valóságos állami célokon és feladatokon keresztül. (Társadalomideál például az az elképzelés, hogy az ideális társadalom a termelőeszközök társadalmi tulajdonán nyugvó kommunista társadalom, állami cél az államosítás és a kollektivizálás, állami feladat meghatározott üzemek államosítása vagy a magángazdaságok fokozott adóztatása és zaklatása; ugyanígy társadalomideál az az elképzelés, hogy az ideális társadalom a tőkés magántulajdonon és szabad versenyen nyugvó piacgazdaság, állami cél a privatizálás és a piac liberalizálása, az állami feladat az egyes állami üzemek és államilag szervezett tevékenységek privatizálása, a vállalkozásbarát adóztatás vagy a fűtőanyagok állami ártámogatásának a fölszámolása.)

A társadalomideálok tartalmi vizsgálata elsősorban a politikai filozófia problémakörébe tartozik. Az államelmélet szempontjából annyiban van jelentőségük, amennyiben befolyásolják a valóságos állami célok megfogalmazását, kimunkálását. Mivel a társadalomideálok valamilyen ideológiához, világnézethez kapcsolódnak, ezért az állami célokat több vonatkozásban is befolyásolják: az államcélok tartalmának fő vonásain, a valóságos összefüggések elemzésére szolgáló paradigmán, a különböző jelenségek értékelésének szempontjain stb. keresztül. A társadalomideál ugyanakkor nem határozza meg egyértelműen az állami célokat és feladatokat, ugyanazon társadalomideál alapján eltérő állami célok és feladatok is megfogalmazhatók, így például ugyanazon kommunista társadalomideálon nyugodott a hadikommunizmus, a NEP, illetőleg a sztálini kollektivizálás és iparosítás politikája vagy Magyarországon a direkt tervutasításos rendszer és az 1968-ban bevezetett ún. új gazdasági mechanizmus.

A társadalomideál és az államcél összefüggésének kapcsán fontos kérdés, hogy az adott társadalomideál a társadalmi fejlődés milyen fölfogásához kapcsolódik: a tervszerű, tudatos, központi döntéseken alapuló társadalomalakítást részesíti-e előnyben (ennek legtisztább megnyilvánulása a marxizmus bolsevik változata) vagy a spontán fejlődést (mint a klasszikus liberalizmus). Mindez kihat az állam szerepére. Az első esetben az állami célok sokkal kiterjedtebbek, és megvalósításukhoz szélesebb körben tartják megengedhetőnek kényszereszközök fölhasználását is; a második fölfogás ezzel szemben az állami célok terjedelmének csökkentésére és a fölhasználható kényszereszközök szigorú korlátozására ösztönöz.

A valóságos állami célok kialakulása tehát a politikai rendszerben lezajló bonyolult folyamat, amit érthetően a politikai küzdelmek is befolyásolnak. Az állami célok megfogalmazását általában az állam politikáját irányító szűk körű vezető csoport végzi. (Az állami célok szélesebb személyi körben történő és netán kompromisszumot tartalmazó megfogalmazása további, itt nem részletezhető államelméleti problémákat vet föl.) Az állami cél tehát jellegét, teleológiáját tekintve lényegesen különbözik az individuális céloktól (az őrült abszolút egyeduralkodó abszurd esetét kivéve), inkább a politikai koncepciók és politikai stratégiák sajátos formáját jelenti. Az állami cél és az individuális cél különbsége abban is kifejeződik, hogy az állami célok szükségképpen objektiválódnak szóban és írásban, hisz különben titkos individuális célok maradnának, nem lenne társadalmi hatásuk. Objektiválódásuk módja nagyrészt a politikai berendezkedés függvénye. A leggyakoribb objektiválódási formáik a jogszabályok és a jogszabálynak nem minősülő állami határozatok és normák (például országgyűlési vagy kormányhatározatok). Egypártrendszerű politikai rendszerekben az állami célok gyakran párthatározatokban fogalmazódtak meg. A párt vezető szerepénél fogva ezek ténylegesen befolyásolták az állam működését, ezért valóságos állami célokat tartalmaztak. A párthatározatok azonban rendszerint nyilvános, korlátozottan nyilvános és titkos részeket is tartalmaztak, így ez a megoldás az államapparátus működésében is zavarokat okozhatott. Ez az oka annak, hogy a párthatározatokat általában állami határozattá alakították át. Pluralista demokráciákban a koalíciós megállapodások, választási programok és kormányprogramok játszanak hasonló szerepet.

Fölvetődik az a kérdés, hogy az államhatalmi ágak megosztásának következetes végigvitele esetén beszélhetünk-e egyáltalán egységes állami célról, hiszen például lehetséges, hogy a törvényhozás más célokat tűz maga elé, illetőleg követ, mint a kormány. Nézetünk szerint ez az ellenvetés nem kérdőjelezi meg az állami cél kategóriájának a létjogosultságát, csak még erőteljesebben aláhúzza, hogy itt nem individuális célról van szó. Az állami cél tartalmát ilyen esetben a különböző államilag is kifejeződő politikai törekvések eredője képezi, vagyis például a kormány politikai törekvéseinek azok az elemei, amelyeket a törvényhozás jogilag megenged és a költségvetés lehetővé tesz. A különböző politikai törekvések „eredője” gyakran konfliktusok árán alakul ki, a tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy előbb-utóbb kialakul és rögződik az egységes állami cél. (Jól mutatja ezt az USA Legfelső Bíróságának és a Roosevelt-adminisztrációnak a konfliktusa a New Deal kapcsán.) Másik ilyen lehetséges eltérés a központi kormányzat és az önkormányzatok célkitűzései között lehet, például bizonyos szociális szolgáltatások állami finanszírozását illetően. Ebben az esetben azonban egy sajátos feladatmegosztásról is beszélhetünk, ami szintén nem számolja föl az állami cél létét.

Az állami feladatok tartalmának konkrétabb kifejtése az általánosításnak ezen a szintjén nem lehetséges, csak az egyes állami célokhoz, illetve funkciókhoz kapcsolódóan. Ezért az egyszerűség kedvéért az előző elemzésben sem tettünk különbséget az állami célok és az állami feladatok között.

Az állami funkció

Az állami funkció kategóriájának az a meghatározása, miszerint az az állami tevékenység fő irányait jelenti, további pontosításra szorul. Ennek során abból kell kiindulnunk, hogy bár az államot társadalmi környezete nagymértékben befolyásolja, az állam is viszszahat a társadalomra. Ebben a leszűkített relációban az állam tevékenysége az ok, a társadalmi viszonyok változása pedig a következmény. Az állam azonban nem véletlenül végez meghatározott tevékenységet. Az adott társadalmi berendezkedés stabilizálásában érdekelt társadalmi osztályok, rétegek – atipikus esetben az egész társadalom, illetőleg az állami munkát végzők – érdekei az állam céljában fejeződnek ki, amelyet konkrétabb állami feladatokra bontanak. Az állami tevékenység az állami föladatok megvalósítását célozza és a társadalmi viszonyokra irányul. Az ott bekövetkezett változásokat az állam több-kevesebb tudatossággal figyelemmel kíséri, majd a célokkal és föladatokkal összeveti, értékeli. Ennek megfelelően vagy a célokat, föladatokat – mint nem megfelelőeket, illetve irreálisakat – módosítja, vagy pedig az állami tevékenységet korrigálja, majd mindez tovább folytatódik.

Az állam kialakulásától kezdve törekedett arra, hogy információkat nyerjen tevékenysége hatásáról. Ezt a szerepet kezdetben a közigazgatási szervek töltötték be, majd fejlettebb körülmények között kialakultak az információszerzés speciális szervei (például hírszerzés, statisztikai szervek, állami ellenőrzés, közvélemény-kutatás), illetőleg sajátos visszajelző szerepet tölt be a választási rendszer a hozzá kapcsolódó politikai pártokkal és érdekképviseletekkel. Az információknak ezt az állam tevékenységét módosítani képes áramlását a kibernetika nyelvén visszacsatolásnak nevezzük. A visszacsatolások az oksági kapcsolatok különlegesen bonyolult rendszerét alkotják, amelyet az jellemez, hogy az előző cselekvés eredménye hat a folyamat későbbi menetére. Ilyen ciklusban foglalható tehát össze az államnak a társadalomra való visszahatása, természetesen erősen leegyszerűsítve. Nem vettük ugyanis figyelembe, hogy az érdekek maguk is változnak, s hogy a helyi vagy részérdekek eltéríthetik az egyes szerveket a feladatok végrehajtásától.

A szerteágazó állami tevékenységből ki kell emelni azokat a közös vonásokat, amelyek az állami tevékenység lényegét jelentik. Ennek során az állami tevékenység tartalmából kell kiindulni.

Az állami tevékenységnek (amely az állami szervezeteken keresztül, adott esetben a privilegizált hatalmi eszközök közvetlen igénybevételével vagy lehetőségével realizálódik) a tartalma önmagában nem határozható meg. Az állami tevékenység nem öncél, tartalma a társadalmi viszonyok befolyásolása, tárgya pedig a befolyásolt társadalmi viszony.

Az állami tevékenység tartalmát az határozza meg, hogyan hat a társadalmi viszonyokra. E tevékenység – ha nem is lineáris-mechanikus – okozati összefüggésben van meghatározott társadalmi viszonyok fönnmaradásával, illetőleg megváltozásával. Az állami tevékenység tartalma tehát – vizsgálódásunk körére lehatároltan – formailag nem más, mint okozati összefüggés. Ezt fedi „az állami tevékenység iránya” kifejezés. Ha ugyanis az állami tevékenység irányát mint objektív kategóriát értelmezzük, akkor azt a befolyásolt társadalmi jelenség és nem a befolyásoló tevékenység alapján kell meghatározni. Az állami tevékenység arra irányul, amit befolyásol, azaz a társadalmi viszonyok, illetőleg a természet-társadalom viszonyának meghatározott körére, szférájára. Az állami tevékenység irányai tehát tartalmilag megfelelnek az állami tevékenység és a társadalmi viszonyok meghatározott köre közötti okozati összefüggésnek.

Annak megállapításával, hogy az állami tevékenység irányai sajátos okozati összefüggéseket jelentenek, megalapoztuk, de még nem válaszoltuk meg azt a kérdést, hogy melyek az állami tevékenység fő irányai. Erre akkor kapunk választ, ha az állami tevékenység és a különböző társadalmi viszonyok közötti okozati összefüggések közül, az állami tevékenység különböző irányai közül kiemeljük azokat, amelyek tartósak és lényegiek. Ezeknek az összefüggéseknek jellemző vonása, hogy azok nem egyszerű lineáris okozati összefüggések, hanem tartalmazzák a visszacsatolás mozzanatát is. A tartós és lényegi jegyek kiemelése csak ezen az alapon történhet.

Az állami tevékenység adott iránya abban az esetben bizonyul tartósnak, ha a viszszacsatoló mechanizmus az állami tevékenység irányát – különböző érdekek miatt torzítottan és színezetten – úgy jelzi vissza, mint ami az állami céloknak, föladatoknak megfelel, azokkal adekvát. Ilyenkor – föltételezve, hogy az állami tevékenység tárgyát képező társadalmi viszony nem szűnik meg – az adott és okként megjelölt állami tevékenységi forma mindaddig ismétlődik, amíg vagy a társadalmi viszonyok megváltozása miatt már nem megfelelő következményt vált ki, vagy pedig az állam megváltozott céljainak, feladatainak már nem felel meg. Ez a meghatározott ismétlődés jogszabály, szokásjog, állami határozat vagy szokás révén intézményesítetté válik.

Az állami funkció fogalmának tartalmául szolgáló összefüggésnek lényegesnek kell lennie. Ennek az elemnek a meghatározása során bizonyos differenciálás már semmiképpen sem kerülhető el, ezért igen gondosan ügyelni kell az objektivitásra, a megalapozottságra és arra, hogy differenciálásunk ne változzon pozitív-negatív tartalmat kifejező értékeléssé. Megállapítottuk már, hogy az állami tevékenység tartalma az okozati összefüggés, tárgya pedig a befolyásolt társadalmi viszony. Az állami tevékenység irányai közül a lényegeseket tehát a befolyásolt társadalmi viszonynak a társadalmi struktúrában betöltött szerepe alapulvételével lehet elkülöníteni. Ennek megfelelően az állami funkció fogalma csak azokat az okozati összefüggéseket tartalmazhatja, amelyek a társadalmi struktúrában lényeges szerepet betöltő társadalmi viszonyok összefüggő csoportjának megváltozását vagy fönnmaradását idézik elő.

Összefoglalva: az állami funkciónak mint az állami tevékenység fő irányának a fogalmát a következőképpen határozhatjuk meg: az állami tevékenység különböző formáinak egésze és a társadalmi (vagy a társadalom és a természet közötti) viszonyok meghatározott, a társadalmi struktúrában lényeges szerepet betöltő, viszonylag összefüggő csoportja közötti közvetlen (nem más társadalmi viszonyok befolyásoló szerepe által közvetített) okozati összefüggés, amelynek viszonylagos tartósságát visszacsatolás és – a visszacsatolás következtében – az adott tevékenységi formák intézményesítése biztosítja.

Az állam társadalmi szerepét kifejező kategóriák kapcsolata

Az állam társadalmi rendeltetése mint objektív szükséglet az állam funkcióin keresztülvalósul meg. Hosszabb távon ugyanis az adott társadalmi integráció az adott formában nem maradhat fönn, ha az állam tényleges tevékenysége nem látja el az objektív társadalmi szükségleteket. Ez az összhang – különösen primitív viszonyok között – spontán módon is kialakulhat, bonyolultabb viszonyok között azonban a hatékonyság és a tartósság föltételezi a tudatosság bizonyos fokát. Ez azt jelenti, hogy a társadalmi rendeltetés valamilyen formában való fölismerése politikai koncepciókban vagy jogi doktrínákban fogalmazódik meg, amelyek az állam társadalmi rendeltetésének mint objektív társadalmi szükségletnek a szubjektív megragadását tartalmazzák. Ezekre a politikai koncepciókra, jogi doktrínákra építve az államot irányító politikusok csoportja megfogalmazza, hogy az államnak milyen főbb tevékenységeket kell ellátnia, az általuk fölismert és elismert szükségletek biztosítása érdekében. Ezt tartalmazza az államcél kategóriája, amelyik tehát szubjektív szükségletet kifejező normatív kategória. Az államcélban összefoglalt teendőknek az állami szervek rendszerének és a közöttük kialakított munkamegosztásnak megfelelő részletezését, konkretizálását, cselekvő szubjektumokhoz, tipikus cselekvésekhez és eszközökhöz való kapcsolódását fejezik ki az állami feladatok. Az állami szervek tevékenységük során e feladatok megvalósítására törekednek, ennek eredményeként bontakoznak ki tevékenységük fő irányai, vagyis az állam funkciói.

Az állam társadalmi rendeltetése, az államcél és az állam funkciói mint kategóriák egymástól általános jelleggel terjedelmileg nem határolhatóak el, hanem fedik egymást, mindegyikük az államnak, illetve az állami tevékenységnek és a társadalmi viszonyok meghatározott körének a kapcsolatára vonatkozik. Ennek alapja az, hogy az állam társadalmi rendeltetése, az államcél és az állami funkció kategóriái, illetve az azok által megragadott összefüggések közül az állam társadalmi rendeltetése az elsődleges, a meghatározó. Ez a meghatározó szerep azonban nem közvetlen, nem teljes és nem egyértelmű. A vázolt kategóriák terjedelmi megegyezése sohasem teljes, a jelzett közvetítések, különösen az abban jelentős szerepet játszó ideológiai mozzanatok miatt az állam tényleges tevékenységének fő irányai sohasem felelnek meg teljesen az objektív szükségleteknek. Ebben az eltérésben az állam viszonylagos önállósága fejeződik ki.

Az állam társadalmi rendeltetése és funkciói között az eltérés két esetben következhet be. Egyrészt előfordulhat, hogy az állam nem látja el a társadalmi rendeltetéséből adódó feladatokat. Ebben az esetben azonban a tapasztalható válságjelenségek előbb-utóbb rendszerint kikényszerítik a megfelelő állami tevékenységet, vagy az állam jelentős átalakulására kerül sor. A másik lehetséges eltérés, ha az állami tevékenység túlterjed azon, ami az állam társadalmi rendeltetéséből következne és ezáltal idéz elő zavarokat. Ezeknek a zavaroknak a fölismerése és orvoslása azonban jóval időigényesebb és általában több érdekkonfliktust és vitát vált ki, ezért jobban elhúzódhat.

Ezeknek az eltéréseknek a jellegét és mértékét a konkrét társadalmi-történelmi helyzetben vagy a fejlődés adott szakaszán éppen a vázolt kategóriák segítségével elemezhetjük. Ennek során nem szabad elfelejtenünk, hogy az államcél alapjául szolgáló politikai koncepciók és jogi doktrínák esetében ideológiákkal állunk szemben, amelyeknek hatásossága, adekvát volta korántsem esik föltétlenül egybe ismeretelméleti értelemben vett igazságtartalmukkal. A tudatosság erősödésének tendenciája tehát nem a koncepcióknak az „abszolút igazsághoz” való közeledését jelenti, hanem azt, hogy a spontán mozgásokhoz, a rögtönzésekhez képest nő a valamilyen koncepció, nézetrendszer keretei között átgondolt politikai és jogi cselekvés szerepe, jelentősége. Így esetenként a fokozott tudatosság téves helyzetmegítélés, téves politikai koncepció esetén – szándékaival ellentétesen – éppen növelheti az állami funkcióknak az objektív társadalmi szükségletektől, vagyis az állam társadalmi rendeltetésétől való eltérését, mivel a fokozott tudatosság erőteljesebb szervezettséggel és így a spontán korrekciók visszaszorításával és általában a korrekciók nehezülésével jár együtt. Nem szabad elfeledkeznünk arról sem, hogy a tényleges hatások viszonylagos állandósulása révén időlegesen a társadalmi rendeltetéstől független, sőt azzal ellentétes hatások is kialakulhatnak (például az állam társadalmi bázisának leszűkülése, termelési potenciák korlátozása), ami általában társadalmi-politikai válsághoz vezet.

Az állam társadalmi rendeltetése, az államcél és az állami funkció kategóriáinak a különbsége azonban mindezen eltérések ellenére alapvetően tartalmi, mivel ezek a kategóriák a többé-kevésbé azonos terjedelmű összefüggések minőségi különbségét, eltérő jellegét – objektív társadalmi szükséglet, fölismert és célként tudatosított szükséglet, ténylegesen kifejtett tevékenység fő iránya – emelik ki.

Az állami funkciók fő csoportjai

Az állam társadalmi rendeltetésének, céljának és funkciójának előzőekben vázolt hozzávetőleges terjedelmi azonosságából következik, hogy az e kategóriákkal megragadott jelenségek csoportosítása, osztályozása is szorosan összekapcsolódik, mivel a fölosztás a kategóriák tartalma és nem azok terjedelme alapján történik. Hiszen itt valójában az állami tevékenységformák és az általuk kiváltott hatások csoportosításáról van szó, és az osztályozás szempontjából közömbös, hogy objektív szükségletről, megfogalmazott követelményről vagy tényleges megvalósulásról van szó. A következőkben az állami funkciók osztályozását vizsgáljuk ugyan közvetlenül, de nem szabad elfeledkeznünk arról, hogy mindaz, amit mondunk, az állam társadalmi rendeltetésére és az állami célokra is vonatkozik.

Az állami funkciók elsődleges csoportosítása az állami funkció fogalmából következik. Eszerint az egyes állami funkciókhoz és azok csoportjaihoz a társadalmi viszonyok meghatározott, a társadalmi struktúrában lényeges szerepet betöltő, viszonylag összefüggő csoportja révén, annak mint megkülönböztető jegynek a konkretizálásával juthatunk el. Ennek során különböző szinteken állhatunk meg, a társadalmi viszonyok egy-egy viszonylag összefüggő csoportját további csoportokra is fölbonthatjuk. A fokozatosságnak ez a betartása elősegíti egyrészt az áttekinthetőséget, másrészt az egyes funkciók összefüggésének, hasonló szerepének a megvilágítását. Így különböző funkciócsoportokat és azokon belül egyes funkciókat különböztethetünk meg.

Az állami funkciók csoportosításának további fontos kérdése a csoportosítási szint, vagyis az, hogy az állam, államtípus, államforma és államrendszer kategóriákkal jelezhető különböző absztrakciós szintek közül hol helyezzük el az egyes állami funkciókat.

Míg ugyanis teljesen nyilvánvaló, hogy minden állam esetében fönnáll valamilyen tartós és lényeges okozati összefüggés az állam és a társadalmi viszonyok alakulása között – tehát az állami funkció minden államra érvényes fogalma megalkotható –, korántsem biztos, hogy az egyik vagy másik konkrét állami funkció minden egyes államra jellemző. Ezért annak az igénynek, hogy minden államra kiterjedő érvényességgel határozzuk meg és soroljuk föl az állam funkcióit, csak két megszorítással tehetünk eleget.

Egyrészt rendkívül általános formában kell megjelölnünk a befolyásolt társadalmi viszonyt, hogy ez a megjelölés valamennyi államilag szervezett társadalom hasonló szerepet betöltő, analóg társadalmi viszonyára vonatkozzon. Ennél az egyes állami funkciók meghatározása sem lehet konkrétabb, azaz csak a funkciócsoportokat határozhatjuk meg. Másrészt az így nyert funkciócsoportok nem jellemzőek szükségszerűen minden államra. Pontosabban megfogalmazva: vannak olyan funkciócsoportok, amelyek csak néhány államtípusra jellemzőek; fölsorolásuk egészében tehát csupán lehetőségértékkel bír.

Mindezek alapján az állami funkciók következő csoportjait különböztetjük meg:

1. A társadalom és a természet viszonyának befolyásolását szolgáló funkciókat az indokolja, hogy atársadalom létezésének föltétele a külvilág, a természet, ugyanakkor bizonyos esetekben és vonatkozásokban a társadalmat védeni is kell a természettel szemben, és a természetet is védeni kell bizonyos emberi tevékenységekkel szemben. A társadalom-természet viszony (mint a társadalom külső föltétele) és az állami tevékenység közötti összefüggések az állami funkciók különálló csoportját képezik, amelyek felölelhetik az állami tevékenység és az egészségügyi, demográfiai viszonyok, természeti csapások elhárítása, természeti környezet állapota, természettudományok fejlettsége stb. közötti összefüggéseket. Napjainkban az állami funkcióknak ebben a csoportjában egyre jelentősebb az állam környezetvédelmi tevékenysége.

2. A gazdasági funkciók csoportja az állami tevékenység és a gazdaság szférája közötti összefüggéseket öleli föl. Így mindenekelőtt magában foglalhatja meghatározott tulajdonviszonyok, elosztási, valamint kooperációs viszonyok kialakítását és állami-jogi védelmét; az infrastruktúra állami eszközökből történő fejlesztését, állami tulajdonú gazdasági egységek létrehozását, és meghatározott termelőtevékenységek közvetlen megszervezését és biztosítását; állami tulajdonú gazdasági egységek privatizálását; a gazdálkodási egységek közötti viszonyoknak a befolyásolását, illetve meghatározott gazdasági tevékenységek gazdaságpolitikai (adó-, vám-, hitel-, pénz- és költségvetési politikai) eszközökkel történő befolyásolását, valamint a gazdasági tervezés rendszerét.

A gazdasági funkciók köre nem azonos az állam gazdasági hatásának egészével, mivel az utóbbi az állam közvetett hatásait is átfogja, így például az állam által kialakított iskolarendszernek a gazdaságra gyakorolt hatását.

3. A politikai-igazgatási funkciók csoportja alapvetően azokat az okozati összefüggéseket fogja át, amelyek egyfelől az állami tevékenység, másfelől az osztály- és rétegviszonyok, a politikai rendszer alakulása és az állami szervek rendszerének, feladataiknak és munkamódszereiknek az alakulása között jöttek létre. Az állami szerveknek ebbe a körbe tartozó tevékenysége igen sokrétű lehet. Magában foglalhatja a rendszerrel szemben álló politikai erők elnyomását (ami a nyílt terrortól a konszolidált büntetőbíráskodáson át a közigazgatási intézkedésekig terjedhet), valamely társadalmi réteg vagy osztály társadalmi-gazdasági értelemben vett fölszámolását vagy korlátozását, valamely társadalmi osztály vagy réteg számszerű erősítését (például földosztás, iparosítás, „középosztály-építés” révén), a politikai intézményrendszer (mindenekelőtt a politikai pártok és az érdekképviseletek) viszonyainak az alakítását, a politikai jogok szabályozását, a jogrend, közrend és közbiztonság védelmét és bizonyos szociálpolitikai intézkedéseket is.

Sajátos kérdésként vetődik föl az állam ún. önépítő funkciójának kérdése, vagyis a saját szervezet kialakítására irányuló állami tevékenység. Az állami funkciót ugyanis az eddigiekben – a funkcionális rendszerelmélet megközelítésével összhangban – az államnak a környezetére gyakorolt hatásaként definiáltuk, márpedig az ún. önépítő funkció ennek a kritériumnak nem felel meg. Noha az állami funkciók osztályjellegének a kérdésére később térünk ki, már itt utalnunk kell arra, hogy a politikai-igazgatási funkciók sem kizárólag osztály jellegűek, azokban is föllelhető az egész társadalom rendezettségét szolgáló organizatórikus mozzanat is (például népesség-nyilvántartás, statisztikai adatszolgáltatás, bűnüldözés, közlekedésrendészet megszervezése). Ha ugyanis az állam nem csak osztályfunkciókat lát el, akkor az állami szervezetrendszer kiépítése sem lehet tisztán osztály jellegű tevékenység.

4. Az ideológiai-kulturális funkciók csoportjához mindenekelőtt az állami tevékenység és az uralkodó ideológia kidolgozottsága, elterjedtsége és követettsége közötti összefüggések tartoznak. Ezek központi mozzanata az uralkodó társadalmi-politikai berendezkedés legitimációjának, vagyis annak a biztosítása, hogy ezt a berendezkedést a lakosság széles tömegei törvényesnek ismerjék és fogadják el. Az ideológiai-kulturális funkciók csoportjához tartoznak még az állami tevékenység és a képzettségi, műveltségi színvonal közötti összefüggések, amelyeknek lényeges mozzanata az újratermelési folyamat külső föltételét képező iskolarendszer alakítása, továbbá a tudomány és a művészetek támogatására és befolyásolására irányuló állami tevékenység. A pluralista demokrácia kibontakozásával az állam ideológiai jellegű tevékenysége is jelentősen megváltozott, az alapvető és általánosan elfogadott demokratikus értékek védelmére és terjesztésére korlátozódik. Elfogadottá vált az állam világnézeti semlegessége, ami azt is jelenti, hogy nincs már részleteiben is kidolgozott hivatalos állami ideológia. Az ebből adódó problémákkal a jog- és állambölcselet körében foglalkozunk.

5. A külpolitikai funkciók csoportja az állam katonai erejének, politikai-területi befolyásolásának, szövetségi kapcsolatainak stb. és az állami tevékenységnek a viszonyát fejezi ki.

6. A nemzetközi együttműködési funkciók csoportja az állami tevékenység és a nemzetközi gazdasági kapcsolatok (így a külkereskedelem, nemzetközi gazdasági kooperációs és munkamegosztási viszonyok), valamint a nemzetközi kulturális és környezetvédelmi együttműködés viszonyai közötti összefüggéseket öleli föl. Itt részben közvetlen állami tevékenységről van szó, részben pedig az állam szerepe közvetett, és csak megkönnyíti a civil társadalom nemzetközi együttműködésre irányuló törekvéseit.

A huszadik század utolsó harmadának hazai szakirodalmában általános volt az a fölfogás, amely az állami funkciók csoportosítását az osztályfunkcióknak és a nem osztály, hanem össztársadalmi jellegű organizatórikus funkcióknak a szembeállításával oldotta meg (vö. Samu Mihály fölfogásával, in Antalffy et al. 1970). E fölfogásnak – amelyik egyébként a szocialista állam kivételével az államnak csak osztályfunkcióját elismerő sztálini nézet kritikájaként fogalmazódott meg – igaza volt abban, hogy míg bizonyos állami tevékenységek közvetlenül osztály jellegűek (mivel közvetlenül az adott társadalmi berendezkedésnek és így az azon belüli alapvető egyenlőtlenségeknek, tehát az uralkodó osztály kedvező helyzetének a védelmét vagy megerősítését szolgálják), addig más állami tevékenységek a társadalmi együttélés rendezettségének és zavartalanságának biztosítását célozzák és ezen az alapon közvetlenül össztársadalmi érdekeket fejeznek ki. Ez utóbbiakat foglalták össze az állam organizatórikus funkciójának fogalmában.

Az állami tevékenység osztály jellegű és organizatórikus mozzanatai azonban így nem választhatóak szét. Azok ugyanis egyfelől kölcsönösen föltételezik egymást és összefonódnak, hiszen a társadalmi rendezettség, a társadalmi stabilitás biztosítása az uralkodó osztály érdekeit is szolgálja, illetve a társadalmi rendezettség biztosítása föltételezi a politikai hatalom védelmét, ami az adott viszonyok között csak az állam erőteljesebben vagy mérsékeltebben osztály jellegű politikai hatalma lehet. Az állam a társadalmi berendezkedést, a társadalmi újratermelést, a társadalmi együttélést nem védheti általában, hanem csak a konkrét társadalmi berendezkedést, amelyben társadalmi osztályok, osztályviszonyok, osztálykülönbségek is vannak. A társadalom védelme az uralkodó osztály kedvező helyzetének a védelmét is magában foglalja. Az adott társadalom védelméhez nemcsak az tartozik hozzá, hogy megakadályozzák az uralkodó osztály politikai hatalmának a megdöntését (ami egyébként modern viszonyok között nem is közvetlenül az uralkodó osztályé) vagy privilégiumainak megszüntetését, hanem hogy a jövedelmi különbségek ne érjék el a politikai stabilitást veszélyeztető mértéket és ugyanakkor az osztálykülönbségekből eredő jövedelmi különbségek ne süllyedjenek egy minimális szint alá, mert különben – mint azt az ún. jóléti állam válsága mutatta – működési zavarok lépnek föl a gépezetben, mivel a gazdasági kényszer motivációs szerepe lecsökken. Hasonló szerepük van a tömeges csődök megakadályozására irányuló állami intézkedéseknek is. A tőkés piacgazdaság működéséhez hozzátartozik a vagyonosodás lehetőségének a milliárdosokban megtestesülő vonzása, a polgári lét biztosítása és a pauperizálódás veszélyének a taszítása. Az állami tevékenység osztály jellegű mozzanatai modern viszonyok között azonban csak a társadalom strukturális viszonyainak a védelmére korlátozódnak, és semmiképpen sem jelentik az egyes egyének osztálypozíciójának a közvetlen védelmét. Másfelől az osztály jellegű és az organizatórikus mozzanatok az állami tevékenység gyakorlatában elválaszthatatlanul összefonódnak. Az osztály- és organizatórikus funkciókat szembeállító fölfogás nem vette figyelembe, hogy az organizatórikusnak tekintett gazdasági funkciók is tartalmaznak osztály jellegű mozzanatokat (gondoljunk például a kulákság korlátozásának politikájára, a beruházási politika következményeire vagy a szektorszelektív adópolitikára), illetve a tisztán osztály jellegűnek tekintett belső elnyomó funkciókhoz is kapcsolódtak organizatórikus jellegű mozzanatok, például a közrend fönntartása. Még nyilvánvalóbb az osztály jellegű és az organizatórikus mozzanatok összefonódása a kulturális-ideológiai funkciók esetében. Az osztályfunkciók és az organizatórikus funkciók szembeállítása tehát nem fogadható el, mivel az állami funkciók valamennyi csoportjában – ugyan államrendszerenként (egyedi államonként) és funkciócsoportonként eltérő mértékben – megtalálhatóak mind az osztály jellegű, mind pedig az organizatórikus mozzanatok. Ezek történeti alakulására a továbbiakban visszatérünk.

Az állami funkciók osztályozásának a jelentősége nem önmagában a logikus rendszerezésben rejlik, hanem hogy olyan állami tevékenységekről, illetőleg azok hatásáról van szó, amelyek a társadalmi viszonyok sajátos minőséggel jellemezhető csoportjára irányulnak, illetőleg vonatkoznak. E sajátos minőség következtében az egyes területekre más és más törvényszerűségek a jellemzőek, ezért az állami tevékenység nélkülözhetetlensége, pótolhatósága vagy éppen fölösleges és pusztán zavaró jellege másként jelentkezik, vagyis eltérő jellegű és intenzitású tevékenységekre van szükség a különböző funkciók tekintetében. Az állami funkciók osztályozása segít tehát megválaszolni az állami tevékenység indokoltságának és határainak a kérdését, ami az állam társadalmi szerepének egyik fontos eleme. Itt röviden annyit jegyezhetünk meg, hogy ezek a korlátok több forrásból is eredhetnek, amelyek közül a legfontosabbak a következők:

a) az állami tevékenység alkalmatlansága valamely cél elérésére vagy feladat megvalósítására;

b) az állami tevékenység a társadalmi viszonyok valamely köre vonatkozásában annak spontán mozgásaira is tekintettel fölösleges és zavaró (ez a kérdés napjainkban elsősorban a gazdasági és az ideológiai-kulturális funkciók kapcsán vetődik föl);

c) az állami tevékenység bizonyos értékek (például jogállamiság, világnézeti semlegesség) alapján való korlátozása;

d) a pénzügyi föltételek hiányából, az abból következő szelekciós kényszerből adódó korlátok.

Az állam funkcióinak történeti alakulása

Az állami funkciók történetisége az állam történeti kategória mivoltából következik, és az több vonatkozásban is megnyilvánul. Ezek közül a legfontosabb annak rögzítése, hogy az állam funkciói formációspecifikusak, vagyis azok terjedelme és jellege társadalmi-gazdasági formációnként és ennek megfelelően államtípusonként eltér egymástól. Ezért az államtípus kategóriájára jellemző absztrakciós szinten az állami funkciócsoportokat tovább konkretizálhatjuk, további tartalommal tölthetjük meg az állami funkció fogalmát. Ugyanakkor a két kategória összekapcsolása az államtípus tartalmának föltárását is elősegíti, annak sajátosságait is jobban kidomborítja.

Az állami funkciók formációspecifikussága kapcsán röviden utalnunk kell arra, hogy a prekapitalista államtípusokban – a politikai-jogi berendezkedés állami jellegének az elmosódottsága, valamint az uralkodó osztály és az államapparátus összeolvadása következtében – az állam funkcióinak az elkülönülése viszonylagos az uralkodó osztály tagjainak a tevékenységétől, illetőleg azok ellátásában jelentős szerepet játszanak az adott társadalmi berendezkedést és így az uralkodó osztályt is szolgáló más intézmények, például az egyház is. A prekapitalista államtípusok esetében továbbá a gazdaság és a politika összefonódása következtében – a modern államokhoz viszonyítva – még erőteljesebb az állami tevékenységben az osztály jellegű és az organizatórikus mozzanatok öszszekapcsolódása, amelyen belül – gazdaságon kívüli kényszer alkalmazása és a nyílt osztályelnyomás miatt – nyilvánvalóan és a modern államoknál erőteljesebben fejeződik ki az osztály jellegű mozzanatok túlsúlya, domináns szerepe. A prekapitalista társadalmakban – eltekintve most a közöttük tapasztalható különbségektől – az állam funkcióinak tartalma elsődlegesen abban fejeződik ki, hogy az újratermelési folyamat zavartalanságához arra van szükség, hogy a gyakran az uralkodó osztállyal összeolvadt állam biztosítsa az újratermelési folyamat nélkülözhetetlen belső mozzanatát, föltételét képező gazdaságon kívüli kényszert, vagyis hogy közvetlenül vegyen részt az újratermelési folyamatban.

A korai és a szabad versenyes kapitalizmusban az állam társadalmi rendeltetése a tőkés újratermelés külső előföltételeinek kezdeti létrehozásában, majd biztosításában merült ki. Ezt fejezte ki a liberális állam elmélete és gyakorlata. A XX. század jóléti államában az előző kiegészül a bővített újratermelési folyamatnak az alapvető strukturális viszonyok változatlanságát is biztosító irányításával, ami mindenekelőtt az anticiklikus gazdaságpolitikában és abban fejeződik ki, hogy az állam állampolgári jogon garantálja a minimális jövedelmet és a nélkülözhetetlennek tartott szolgáltatásokat (egészségügyi ellátás, oktatás, lakás).

A XX. század közepétől kezdődően a pluralista demokrácia és a demokratikus jogállam kibontakozásával és a politikai váltógazdaság ezzel járó általánossá válásával az állami funkciók osztályjellegű elemei lényegesen megváltoztak. Az állam ezirányú tevékenysége relativizálódott, a szükséges minimumra korlátozódott, eszközeit tekintve közvetettebbé vált és humanizálódott. Eltűntek az osztályjellegű állami tevékenység olyan nyílt és durva elemei, mint a cenzusos választójog vagy a sztrájk tilalma. Az állami tevékenység osztályjellegű mozzanatai jelentősen megváltoztak, de nem szűntek meg.

Az egyes állami funkciók konkrét meghatározása azonban még az államtípus szintjén sem lehetséges maradéktalanul, azok ugyanis az államtípuson belül az egyes fejlődési fokoknak megfelelően változhatnak. Igen jelentős a szerepe továbbá annak, hogy az adott államrendszer a társadalmi-gazdasági formációnak melyik alakzatát, fejlődési útját képviseli. Ezeknek a kérdéseknek a konkrétabb elemzésére csak az egyes államtípusok szintjén nyílik lehetőség, általános tendenciaként azonban annyit megállapíthatunk, hogy az új társadalmi-gazdasági formáció kialakításának, majd bomlásának időszakában erőteljesebb az állam szerepe, kiterjedtebbek az állam funkciói, nagyobb mértékű az állami beavatkozás a társadalmi viszonyokba, korlátozottabb a társadalmi mozgások autonómiája. Különösen határozottan jelentkezik ez a tendencia az ún. mintakövető alakzatok, modernizációs fejlődési utak esetében. Emellett szerepet játszik a politikai berendezkedés, valamint az államot vezető csoport által elfogadott társadalomideál is.