Ugrás a tartalomhoz

Jogi alaptan

Szilágyi Péter (2014)

ELTE Eötvös Kiadó

6. Az állam mint a munkamegosztás külön ágát képező szervezet

6. Az állam mint a munkamegosztás külön ágát képező szervezet

Az állam mint sajátos hatalmi viszony elsődlegesen az államban mint szervezetben, az állami szervek rendszerében objektiválódik. Az állami szervek szociológiai értelemben szervezetek, és más szervezetekhez hasonlóan többek között jellemző rájuk, hogy 1. meghatározott cél(ok), illetőleg feladat(ok) ellátása érdekében hozták őket létre; 2. formalizált struktúrával rendelkeznek, amelynek lényeges eleme a tagok szervezetben elfoglalt helyének, a tagok státusának és az ahhoz kapcsolódó várakozásoknak, szerepeknek a meghatározása; 3. a szervezethez meghatározott emberek és emberi magatartások kapcsolódnak, a szervezet tevékenységét meghatározott emberek tevékenysége alkotja; 4. a szervezet a tagjai változásától bizonyos fokig független, állandó képződmény.

Az államnak mint szervezetrendszernek, az állami mechanizmusnak az államelméleti vizsgálata két, egymással szorosan összefüggő csoportra tagolódik:

az állami szervek rendszerének, az államnak mint differenciált és egységes szervezetrendszernek, a formalizált struktúrának a kérdései;

az államapparátusnak, az államnak mint a munkamegosztás külön ágát képező szervezet tagjainak, mint sajátos embercsoportnak a kérdései.

Az állami szervek rendszere

Noha a tantárgy és a tankönyv jellegéből egyértelműen következik, itt mégis ismételten fölhívjuk a figyelmet arra, hogy a következőkben nem az aktuális magyar államszervezet ábrázolására kerül sor, hanem a modern államra általában jellemző szervezet fő vonásainak és kategóriáinak a bemutatására. Az államszervezet itt tárgyalt sajátosságai a részleteket illetően az egyes államok esetében természetesen különböznek. Ezek a különbségek elsősorban az adott állam kormányformájától függnek, illetőleg a kormányformában fejeződnek ki. (A kormányforma fogalmát az államok rendszerezése kapcsán, jelen fejezet 8. pontjában tárgyaljuk.) Ennek során azonban természetesen tekintettel vagyunk a magyar viszonyokra is, de elsősorban utalások és példák formájában.

Az állami szervek rendszere állami szervekből összetevődő, összekapcsolódó, differenciált és egyben egységes, jogilag szabályozott rendszer. Az elsőként említett jellemző vonás, nevezetesen az, hogy az állami szervek rendszere állami szervekből tevődik össze, magától értetődőnek tűnik, amiről beszélni is fölösleges. Mégis szólnunk kell erről, mivel ebben az összefüggésben nem ugyanabban az értelemben használjuk az állami szerv kifejezést, mint a köznyelvben. A köznyelvben minden állami jellegű szervet, minden az állam tulajdonában lévő intézményt (állami vállalat, állami iskola stb.) állami szervnek tekintünk. Amikor azonban az állami szervek rendszeréről mint az állam fogalmi eleméről beszélünk, akkor csak azokat a szerveket tekintjük állami szerveknek, amelyek tevékenységében a közhatalom, a szuverenitás gyakorlása fejeződik ki, amelyek tehát másokra kötelező, végső soron állami kényszerrel kikényszeríthető döntéseket hozhatnak, illetőleg állami kényszert gyakorolhatnak. Az állami szervek rendszere tehát a szónak ebben a szűkebb államelméleti értelmében vett állami szervekből tevődik össze. Nem tartoznak tehát ezek közé sem az állam tulajdonában álló vállalatok, intézmények (iskolák, kórházak stb.), sem pedig azok a hivatal jellegű szervek, amelyek az állami politikai szervek segédszervei, azok munkáját segítik, államilag kikényszeríthető döntéseket azonban nem hozhatnak.

Az itt tárgyalt államelméleti-államtudományi értelemben vett állami szervek tehát azok, amelyek közhatalmat gyakorolnak, amelyeknek erre hatáskörük van. (A hatáskör kérdését részletesen a közigazgatási szervek kapcsán tárgyaljuk.)

Az állami szervek rendszerének második jellemző vonása az, hogy differenciált rendszer, vagyis különböző típusú és különböző szintű állami szervekből tevődik össze. Az állami szervek rendszere tehát horizontálisan is differenciált – egymás mellett különböző típusú szervek működnek –; és vertikálisan is differenciált, mivel minden szervtípuson belül különböző szintű, egymásnak alá-, illetve fölérendelt szervek működnek.

Az állami szervek differenciálódása a társadalmi fejlődés eredménye. Kezdetleges viszonyok között az állami szervek feladatai összeolvadnak, vezetési módszereik kevéssé differenciáltak, többnyire a fizikai kényszerítésre és a nyilvántartásra korlátozódnak. A fejlődés során újabb és újabb jellegű állami szervek jöttek létre, az állami szervek rendszere bonyolultabbá vált. Ez a fejlődési tendencia azonban nem egyenes vonalúan, hanem egyenlőtlenül és társadalmi formációként eltérő módon zajlott le. (Így például az ázsiai birodalmak államszervezete bonyolultabb volt, mint a görög poliszoké, a Római Birodalomé, mint a korai feudális államoké.)

Az állami szervek horizontális differenciáltsága azok különböző fajtáiban fejeződik ki. Az állami szervek sokfélesége miatt azoknak számos fölosztása, csoportosítása ismeretes. Az államelmélet szempontjából a legfontosabb a különböző állami szervtípusokra történő felosztás. Az állami szervek különböző típusai azon az alapon különböztethetők meg egymástól, hogy azokat

– sajátos feladat;

– sajátos hatáskör;

– sajátos tevékenység és munkamódszer;

– sajátos szervezeti fölépítés, ezen belül az alá- és fölérendeltség sajátos formája és

– tevékenységük sajátos jogi szabályozása jellemzi.

Az állami szervek típusainak a megkülönböztetése során azonban nem szabad abszolutizálni ezeknek a jellemző vonásoknak a szerepét, mivel az állami szervek a rájuk jellemző alaptevékenység mellett más jellegű tevékenységet is folytatnak, illetőleg a rájuk jellemző tevékenységet más szervtípusok is kifejthetnek. Jól látható ez a bíróság és a közigazgatási szervek jogalkalmazó tevékenységének a viszonyában. (Ezzel bővebben a jogalkalmazás típusai kapcsán foglalkozunk.)

Mivel az állami szervek típusainak sajátosságai jogi szabályozásukban is kifejeződnek, és a jogi szabályozás minőségileg eltérő jellegű szerveket is azonos módon kezelhet, ezért az állami szervek típusainak államelméleti és alkotmányjogi-államigazgatási jogi megkülönböztetése eltér egymástól (például a rendőrség mint fegyveres szerv, illetve mint államigazgatási szerv).

Így az előbbi sajátos vonások alapján az államelmélet szempontjából hét fő állami szervtípust különböztetünk meg:

1. fegyveres rendvédelmi szervek;

2. közigazgatási szervek;

3. bírósági szervek;

4. törvényességi felügyeleti-ellenőrző szervek;

5. diplomáciai szervek;

6. központi állami képviseleti szervek;

7. területi önkormányzatok.

1. A fegyveres rendvédelmi szervek állami szervekként való megjelenése fejezte ki legnyilvánvalóbban az államnak mint néptől elkülönült közhatalmi apparátusnak a kialakulását, ebben az összefüggésben némiképp leegyszerűsítve azt mondhatjuk, hogy az állam kialakulása a fegyveres szervek kialakulásával kezdődött, az állam első szervei a fegyveres szervek voltak. A fegyveres szervek kiemelkedő jelentőségét az adja meg, hogy az erőszak alkalmazása az állam legfőbb és végső eszköze ahhoz, hogy feladatait ellenállás esetén is ellássa. Az mindig is nélkülözhetetlen volt az állam számára mind a belső rend fönntartása, mind pedig a külső támadásokkal szembeni védekezés szempontjából. A fegyveres szervek hiánya ezért rendszerint azonnal az állam fölbomlásához vezet, míg más szervek hiányában rövid ideig még képes létezni az állam.

A fegyveres szervek ezért az állam fejlődésének minden szakaszában léteztek, azonban sajátos, történelmileg változó formában. A prekapitalista államokban a fegyveres szervek feladatait – az állammal, illetve az adott társadalmi berendezkedéssel szembeni ellenállás elnyomását is beleértve – alapvetően a hadsereg látta el. A hadseregnek ez a szerepe három tényezőre vezethető vissza. Először is a prekapitalista termelési módok sajátosságaiból adódóan a rabszolgák és a jobbágyok „mindennapos” féken tartását és elnyomását, a körükben végzett rendfenntartást a rabszolgatartók és a feudális földbirtokosok látták el saját fegyveres apparátusukkal, az állami hadsereg csak a jelentősebb ellenszegülések, lázadások esetén lépett föl. Másodszor nincs elvi különbség a meghódítandó és a már meghódított között (ezért is láthatta el privilegizált néphadsereg – például az athéni vagy a római – ezt a funkciót). Végül ezt lehetővé tette az is, hogy a katonai technika legfejlettebb színvonala is közvetlenül ember elleni, mondhatni test elleni volt.

A hadsereg személyi összetételének változását az jellemezte, hogy az állam kialakulásakor a hadsereg a szabadokból, a kialakuló uralkodó osztály tagjaiból álló kaszt jellegű hadsereg vagy privilegizált néphadsereg volt. Ezeket zsoldoshadseregek és a hűbéri függésen alapuló feudális hadseregek váltották föl, ahol a seregnek a hadvezérnek való alárendeltsége, engedelmessége, iránta való hűsége személyes és nem „állami” jellegű volt, ezért ezeknek a hadseregeknek részben magánhadsereg-jellege volt. Ez a magánhadsereg-jelleg az abszolút monarchiákkal szűnt meg, amikor a hadsereg már csak királyi hadsereg lehetett, mivel a legitim erőszak monopóliumával már csak a királyi hatalom rendelkezett. Ekkor jelentek meg a kényszerrel (fogdosás, kényszertoborzás) létrehozott tömeghadseregek, ahol a tisztikar az uralkodó osztály, a legénység pedig az alávetett osztály tagjaiból került ki. A polgári forradalmak után alakult ki az általános hadkötelezettségen nyugvó hadsereg, amit viszont a XX. század végétől kezd fölváltani az önkéntességen alapuló és fizetésért ellátott katonai szolgálat.

A rendőrség a prekapitalista társadalmakban általában alárendelt szerepet játszott, és nem az adott berendezkedés elleni tömeges föllépések fölszámolását végezte, vagyis nem végzett karhatalmi tevékenységet, hanem az egyedi jogsértésekkel szembeni rendészeti feladatokat látott el. Csekélyebb jelentőségét az is mutatja, hogy gyakran rabszolgákból állt. Engels mutat rá arra, hogy „az állammal egyidejűleg rendőrséget is létesítettek… De ezt a zsandárságot rabszolgákból alakították. E kopószolgálatot a szabad athéniak oly megalázónak érezték, hogy inkább fogatták le magukat fegyveres rabszolgákkal, semmint e gyalázatos munkára maguk vállalkoztak volna… Rendőrség nélkül az állam nem állhatott fönn, de még fiatal volt, nem rendelkezett elegendő erkölcsi tekintéllyel ahhoz, hogy tiszteltté tegye ezt a mesterséget.” (Engels 1963, 245.)

A belső elnyomásnak, a nemkívánatos politikai törekvések féken tartásának a fő szervévé a rendőrség a polgári forradalmak és a restauráció korában vált. Az általános hadkötelezettségen nyugvó, az állampolgárok egészét átfogó hadseregnek belső elnyomó feladatokra való fölhasználása problémákat okozott, szükségessé vált a sajátos kiválasztási szempontokon (politikai megbízhatóság) nyugvó különálló rendőri-karhatalmi erők létrehozása. A hadsereg és a rendőri karhatalom elválása irányába hatott a haditechnika fejlődése is. Ez természetesen nem szüntette meg teljesen a hadsereg belső elnyomó szerepét, hiszen végső esetben, az állam biztonságát fenyegető súlyos veszély esetén ennek a feladatnak az ellátása végül is a nagyobb létszámú hadseregre hárult, amit a katasztrófa, az anarchia elkerülésére való hivatkozás általában ideológiailag is megkönnyített.

A fegyveres szervek alapvető meghatározó jellemzője, hogy azok tevékenységében fejeződik ki a modern állam egyik meghatározó sajátossága, a fizikai erőszak legitim alkalmazásának a monopóliuma.

A fegyveres szervek sajátos feladata tehát az, hogy fizikai erőszak alkalmazásával vagy az azzal való közvetlen – személyhez szóló és azonnali – fenyegetéssel fölszámolják az adott rend, az állam és jogrend elleni külső és belső támadásokat, akár szervezetten, akár egyedileg, elszigetelten követik el azokat.

A fizikai erőszak alkalmazása azonban az állam végső eszköze, annak alkalmazása csak akkor célszerű, ha az állam- és jogrend fönntartása más eszközökkel nem biztosítható. (Ez természetesen mérlegelést igényel, és ennek a mérlegelésnek igen különböző eseteit ismerjük a történelemből: voltak kormányok, amelyek a legkisebb ellenszegülés esetén lövettek vagy akasztattak. Ennek a kérdésnek, az ún. állami terror kérdésének a vizsgálata nem tartozik a Jogi alaptan mint alapozó tárgy feladatai közé.) A fizikai erőszak alkalmazásának korlátait jól jelzi Talleyrand mondása: „A szuronyokkal sok mindent meg lehet csinálni, csak rájuk ülni nem lehet.” Ez azt jelenti, hogy a mindenkori kormány számára is az a célszerű, hogy az állami erőszakot csak indokolt esetben alkalmazzák. Ezért állami feladattá vált a közvetlen erőszak-alkalmazás eseteinek lehetőség szerinti megelőzése. Ez a társadalompolitikai eszközök mellett a fegyveres rendvédelmi szervek információgyűjtését és sajátos közigazgatási tevékenységét tette szükségessé.

Az állami erőszak alkalmazásának, eszközeinek és formáinak, valamint az előbbiekben jelzett megelőző tevékenységnek a célszerűsége tekintetében először is a külső és belső támadások között kell különbséget tenni, az utóbbiakon belül pedig két szempont alapján. Az egyik szempont az, hogy a támadás, illetve fenyegetés az állam- és jogrend egésze vagy csak egyes intézkedések és jogi normák ellen irányul. Ez utóbbiak közé olyan, egyébként igen különböző cselekmények tartoznak, mint az útelzárás (blokád), a tüntetés, az adócsalás vagy a lopás. Lényegében ezt a különbséget fejezi ki az államvédelem és a közrendvédelem megkülönböztetése. Jogállamban az államellenes és a kormányellenes cselekmények szigorú elválasztása miatt az államvédelmi (állambiztonsági, alkotmányvédelmi) tevékenység lényegesen szűkebb, a közrendvédelmi tágabb. A másik itt mérlegelendő szempont a támadás, illetve fenyegetés intenzitása, tömeges vagy egyedi jellege.

A fegyveres szervek alaptevékenysége kezdetben az ezeket a feladatokat közvetlenül ellátó katonai-karhatalmi-rendőri tevékenység, a fizikai erőszak alkalmazása vagy annak közvetlen kilátásba helyezése volt. Ez a fejlődés során két további alaptevékenységgel egészült ki, az információgyűjtéssel és a rendészettel. Magának a fegyveres (katonai vagy karhatalmi) tevékenységnek az ésszerű ellátása is csak széles körű informáltság alapján lehetett eredményes. Ezért a fegyveres szervek rendszerén belül (egyes országokban a hagyományos katonai és rendőri szervek keretében, más országokban azok mellett) a fegyveres szervek újabb bizalmi vagy titkos információgyűjtő tevékenységet ellátó fajtái jöttek létre (felderítés, nyomozás, hírszerzés, elhárítás szervei).

A fegyveres szervek eredményes működése sajátos igazgatási feladatok ellátását is igényelte, ezért a fegyveres szervek rendszerén belül igazgatási tevékenységet végző részlegek jöttek létre, amelyek a fegyveres szervek belső igazgatásán (például gazdálkodás, tárgyi feltételek biztosítása) túlmenően az állampolgárokat is érintő végrehajtó-rendelkező tevékenységet, más szóval honvédelmi és rendészeti államigazgatási tevékenységet is magukra vállaltak (például Magyarországon korábban szolgálathalasztás engedélyezése, napjainkban hadkötelesek nyilvántartása, sajátos esetekben építési engedélyezési eljárásban szakhatóságként való közreműködés, illetőleg idegenrendészet, menekültügyi igazgatás, tüntetések, fölvonulások engedélyezése vagy tiltása). A fegyveres szervek tevékenységében tehát összefonódik a szó tulajdonképpeni értelmében vett fegyveres tevékenység és a meghatározott irányú közigazgatási, azaz rendészeti tevékenység, sőt demokratikus jogállami körülmények és konszolidált társadalmi viszonyok között mennyiségileg ez utóbbi válik jelentősebbé. Márpedig a honvédelmi és a rendészeti igazgatás – mind e tevékenység sajátos munkamódszereit, mind jogi szabályozottságát tekintve – a közigazgatás egyéb ágaival lényegében azonos vonásokkal jellemezhető, ezért azok a fölfogások, amelyek az állami szervek különböző típusait pusztán a jogi szabályozás alapján különböztetik meg, a fegyveres szerveket nem tekintik külön szervtípusnak, hanem azokat a közigazgatási szervek körében tárgyalják. Rendészetnek nevezzük azt az állami tevékenységet, amelyik tiltó, kötelező és korlátozó cselekmények (ún. jogi aktusok) útján a közrend fönntartására irányul. Tág értelemben vett rendészeti tevékenységet a közigazgatás szinte minden területén kifejtenek, ilyen például az építésrendészet vagy a közegészségügyi (járványügyi) rendészet; szűkebb értelemben a rendészet kifejezést a rendőrség ilyen jellegű tevékenységére használjuk.

A fegyveres szervek fejlődésére tehát egyfelől a tevékenységi és szervezeti formák differenciálódása, a jogi szabályozás növekvő jelentősége és az eredeti alaptevékenységnek, a közvetlen kényszeralkalmazásnak a háttérbe szorulása a jellemző. Ebben igen jelentős volt a jogállam kibontakozása. Ennek egyik következménye lett a külső védelmi és nemzetközi katonai együttműködési vagy esetleg támadó feladatokat ellátó fegyveres katonai szerveknek és a belső feladatokat ellátó fegyveres rendvédelmi szerveknek az egyre határozottabb és a jogi szabályozásban is kifejeződő megkülönböztetése. A másik következmény a belső fegyveres rendvédelmi szervek további differenciálódása. Ennek konkrét formája – tehát hogy például a karhatalmat és a politikai rendőrséget a „közönséges” rendőrségen belül vagy attól elkülönítve szervezik-e meg – államonként eltérő.

Államelméleti értelemben a fegyveres rendvédelmi szervek – államszervezeten belüli elhelyezésüktől és a tételes jogi elnevezéstől függetlenül – az állami szervek egyik alapvető típusát képezik. Más állami szervektől elhatárolja őket a legitim erőszak-alkalmazás lehetősége, tagjaik végső esetben fegyverhasználatra is jogosultak. Ezen belül azonban az egyes szervek esetében eltérő lehet a kifejezett fegyveres katonai vagy karhatalmi tevékenység és a pusztán eseti fegyverhasználattal járó rendvédelmi tevékenység aránya. Alaptevékenységüknek három fajtája van: a fegyveres-karhatalmi (ennek egyik, napjainkban sajnos aktuális formája a terrorelhárítás), a rendészeti és az információgyűjtési tevékenység. Ez a három tevékenység a fegyveres rendvédelmi szervek esetében funkcionálisan szorosan összekapcsolódik, közvetlenül az ország védelmét és az alkotmányos rend megőrzését, ezen belül a fegyveres tevékenység célszerű megszervezését és fölhasználását szolgálja (eltérően például a tág értelemben vett rendészet más területeitől vagy a statisztikai információgyűjtéstől). Mint minden állami szerv, a fegyveres rendvédelmi szervek is ellátnak további kisegítő tevékenységeket. Ilyen a belső igazgatás, a gazdálkodás és az ügyvitel.

A fegyveres rendvédelmi szervek szervezeti fölépítésére – vázolt sajátos történelmük miatt is – a közvetlen és föltétlen alá-fölé rendeltség jellemző, nem vagy csak részlegesen érvényesül az alsóbb szervek hatáskörének a védettsége, a hatáskörelvonás tilalma és parancs esetében a szolgálati út betartásának a kötelezettsége. Ez a sajátosság az említett három alaptevékenység esetében különböző mértékben és módon jelenik meg.

A fegyveres rendvédelmi szervek alaptevékenysége más állami tevékenységekhez képest jogilag kevésbé szabályozott. A jogállam kiépülésével ugyan a helyzet ebben a tekintetben jelentősen megváltozott, de a kisebb mértékű jogi szabályozás továbbra is jellemző. A szervezeti fölépítés jogi szabályozására mindig szükség van, de csak a demokratikus jogállamra jellemző a karhatalmi-rendőri tevékenység magas szintű jogszabályokban történő korlátozása, a jogi garanciák rendszerének a kiépítése. Mivel azonban ez a tevékenység jellegénél fogva a körülményekhez igazodó, széles körű mérlegelésen alapuló döntéseket igényel, egyes területei részletekbe menően jogilag nem szabályozottak, bár a belső szabályzatok tartalmaznak bizonyos szabályozást (például harcászati szabályzat, őrszolgálati szabályzat). A „laza” jogi szabályozásra az jellemző, hogy a jogszabályok a feladatokat rögzítik, a hatásköröket viszont nem, vagy csak túl általánosan, illetőleg a részletesebb szabályozást a nem nyilvános belső utasítások tartalmazzák. Ezt a szabályozási módszert a jogállam sem nélkülözheti, ott azonban azt csak korlátozottan, sajátos esetekre alkalmazzák. Tekintélyuralmi rendszerekre és ún. puha diktatúrákra az jellemző, hogy ez a „laza” szabályozás az általános, a „kemény” diktatúrák pedig ezen a területen rendszerint mindenféle jogi szabályozást mellőznek. A „laza” jogi szabályozásra jó példa volt a rendőrségről szóló 39/1974. (XI. 1.) MT rendelet.

Tanulságos ebből a szempontból az elmúlt évtizedek magyar jogi szabályozásának az áttekintése. Itt most csak a legfontosabb megállapításokra szorítkozunk.

A rendszerváltás előtt az alkotmány a fegyveres és rendvédelmi szervekre vonatkozó rendelkezést nem tartalmazott. A rendőrségről szóló és 1994-ig hatályos 39/1974. (XI. 1.) MT rendelet 2. §-a a rendőrséget mint fegyveres testületet határozta meg. A fegyveres és rendvédelmi szervekre vonatkozó szabályozást az Alkotmányba az 1989:XXXI. tv. 26. §-a iktatta be VIII. fejezetként „A fegyveres erők és a rendőrség” címmel. Ez a szabályozás a fegyveres erőket és a rendőrséget elválasztotta: a fegyveres erők közé a honvédséget és a határőrséget sorolta be, a rendvédelmi szerv kifejezést nem használta és a rendőrségen túl más rendvédelmi jellegű szervet nem említett. Ennek az alkotmányos rendezésnek az alapján több lépésben megtörtént a politikai változásoknak (NATO-hoz és Európai Unihoz való csatlakozás) és a jogállami követelményeknek megfelelő szabályozás, az azonban terminológiájában következetlen, sőt helyenként ellentmondásos volt, ami a jelenleg (2011. július) hatályos szabályozásban is kifejeződik. A 2011. április 25-én elfogadott és 2012. január 1-jén hatályba lépő Magyarország Alaptörvénye 45. cikke szerint Magyarország fegyveres ereje a Magyar Honvédség. Az Alaptörvény a fegyveres és rendvédelmi szervek közül a rendőrséget és a nemzetbiztonsági szolgálatokat nevesíti még, de nem minősíti őket sem fegyveres, sem rendvédelmi szervként. Az Alaptörvény indokolása az előbbiekben kifejtettekkel összhangban rögzíti, hogy „az Alaptörvény nem szakít azzal a hagyománnyal, hogy a Magyar Honvédséget és a rendvédelmi funkciókkal rendelkező főbb szerveket egy szerkezeti egységben szabályozza. A honvédelem és a rendvédelem közötti számos funkcióbeli egyezés mellett ugyanakkor ki kell fejeznie e két funkció közötti tartalmi és szervezetbeli különbségeket.”

Befejezésül meg kell jegyeznünk, hogy az előbbiekben kifejtettek alapján az állami szervek itt ábrázolt típusára a „fegyveres rendvédelmi szervek” elnevezést tartjuk a leginkább célszerűnek. A csak fegyveres vagy csak rendvédelmi szervként való megjelölés nem juttatja kellőképpen kifejezésre ezen szervek tevékenységének összetettségét. Hasonló megfontolásokból nem tartjuk célszerűnek a „rendészeti szervek” elnevezést sem, bármennyire is nemes célkitűzésből, a jogállami követelmények következetes érvényre juttatásának igényéből is fakad ez a terminológia. A terminológiai eltérések mögött meghúzódó elméleti kérdéseket a jog- és állambölcseletben tárgyaljuk.

2. A közigazgatási szervek, az adminisztratív-végrehajtó apparátus is kezdettől fogva nélkülözhetetlen volt a kialakuló állam számára, mindenekelőtt az államapparátus anyagi alapjainak a biztosítása és az állam gazdasági funkciói következtében. Ezért a közigazgatási szervek csíráját az adóztatás szervei képezték, azokat látták el a szükségessé vált újabb feladatokkal, majd az ezekre az újabb feladatokra szakosodó hivatalnokok önálló szervekként differenciálódtak.

Az adminisztratív-végrehajtó apparátus fejlődését a napjainkig tartó nagyfokú belső differenciálódás jellemzi. Ezt a folyamatot azonban a prekapitalista társadalmakban az egyenlőtlen fejlődés jellemezte: az ázsiai termelési mód alapján létrejött birodalmakban és a Római Birodalomban differenciált és nagy létszámú igazgatási apparátus alakult ki, míg az antik poliszokban és (az abszolút monarchia előtti) feudális államokban a kis létszámú és kevéssé differenciált igazgatási apparátus működött. A prekapitalista adminisztratív apparátusok jellemzője, hogy azok tagjai általában nem az államnak mint olyannak, hanem uruknak (az uralkodónak vagy a hűbérúrnak) tartoztak engedelmességgel, hozzájuk gyakran személyes függés (rabszolgaság, hűbéri viszony) is fűzte őket.

Az abszolút monarchiákkal jöttek létre az átfogó adminisztratív apparátusok és szűnt meg személyhez kötöttségük, kialakult a közigazgatás modern formája, a bürokratikus közigazgatás. Ennek jellemző vonásait Max Weber nyomán abban foglalhatjuk össze, hogy az itt tevékenykedő hivatalnokok

– személyükben szabadok, csak dologi természetű hivatali kötelességnek engedelmeskednek;

– rögzített hivatali hierarchiában helyezkednek el;

– rögzített hivatali hatáskörrel rendelkeznek;

– szabad megállapodás (szerződés vagy kinevezés és annak elfogadása), tehát (elvileg) szabad kiválasztás alapján alkalmazzák őket;

– szakképzettség – tipikus esetben vizsgával megszerzett és oklevéllel hitelesített szakképzettség – alapján alkalmazzák őket;

– ellenszolgáltatásként rögzített fizetést kapnak pénzben;

– hivatali teendőik ellátása egyedüli vagy főfoglalkozásuk;

– az „igazgatási eszközöktől tökéletesen mentesen” és hivatali állásuk tulajdonbavétele nélkül működnek;

– szigorú, egységes hivatali fegyelemnek és ellenőrzésnek vannak alávetve;

– eljárásuk alapjául jogszabályok és technikai normák szolgálnak.

A modern közigazgatási szervek sajátos feladatai rendkívül sokrétűek, szerteágazóak, azok általános vonásai az állami-képviseleti és az önkormányzati szervek határozatainak általános rendelkezések és egyedi döntések által történő végrehajtásában, a társadalom élete szempontjából fontos szükségletek kielégítésének, illetőleg feladatok megoldásának a szervezésében foglalhatóak össze. A közigazgatási szervek tevékenységét ezért röviden és igen általánosan szervező-végrehajtó-rendelkező tevékenységként jellemezhetjük.

A közigazgatási szervek tevékenységének sajátos formái maguk is többfélék. A közigazgatási szervek az állami-képviseleti szervek döntéseinek a végrehajtása során másokra kötelező általános rendelkezéseket hoznak (például megállapítják a közlekedés rendjét és szabályait); feladataik ellátása érdekében az ún. hatósági jogalkalmazás körében más szervekre és az állampolgárokra kötelező egyedi döntéseket hozhatnak (például adó kivetése, telek kisajátítása, építési engedély megadása); az ún. vállalat- és intézményirányítás körében – a gazdasági berendezkedés adott formájától függő mértékben és módon, figyelembe véve a vállalatok önállóságát és az intézmények belső autonómiáját – a csak nekik alárendelt szervekre kötelező határozatok és utasítások révén irányítják a vállalatok és az intézetek munkáját (megszabhatják fő feladataikat, kinevezik vezetőiket, esetenként utasítják őket stb.); továbbá irányítják az alájuk rendelt közigazgatási szervek munkáját. Ezek mellett jelentős szerepet játszanak az állami képviseleti szervek és a kormányok döntéseinek az előkészítésében, elsősorban jogszabálytervezetek előkészítése útján.

A közigazgatási szervek tevékenységének módszerei is összetettek. Feladataik ellátása során többnyire jogalkalmazást végeznek. Tevékenységük azonban nem kizárólag jogalkalmazás (eltérően például a bíróságoktól), hanem a jogszabályok keretei között a célszerűségi szempontokra tekintettel lévő szervezőtevékenységet, valamint jogalkotó tevékenységet is ellátnak. A közigazgatási szerveken belül még lényeges az általános hatáskörű szervek és a szakigazgatási szervek megkülönböztetése.

Szervezetileg a közigazgatási szervek lehetnek mind testületi, mind pedig egyedi szervek (amikor egy személy, például a miniszter a döntésre jogosult szerv). A közigazgatási szervek szervezeti fölépítése és eljárása jogilag részletesen szabályozott. E jogi szabályozás alapvető fogalmai közé tartoznak a hatáskör és az illetékesség kategóriái. (Ezek természetesen minden más állami szerv tevékenysége szempontjából is alapvető fogalmak.) A jogállami közigazgatás jellemzője a törvényi fölhatalmazás elve, vagyis hogy nem a „minden szabad, amit a törvény nem tilt” elve az érvényes, hanem hogy a közigazgatási szerv csak azt teheti meg, amire közvetlenül vagy közvetve törvényi fölhatalmazása van.

A hatáskör kifejezésének két jelentése van.

Anyagi jogi értelemben a feladatkör ellátásra szolgáló jogi eszközökre (például engedélyezési jog, bírságolási jog stb.) vonatkozik, vagyis arra a kérdésre ad választ, hogy az adott állami szervnek feladatai ellátása érdekében milyen jogi eszközök állnak a rendelkezésére, vagyis milyen alanyi jogai (jogosultságai) és kötelességei vannak.

A hatáskör alaki jogi értelemben – ami elsősorban az eljárás során válik jelentőssé – az állami szervek közötti munkamegosztást fejezi ki, azt, hogy az adott feladat ellátását szolgáló jogosultságok és az azokhoz kapcsolódó kötelességek az állam melyik szervét illetik, illetőleg terhelik.

A „melyik szerv” kérdésnek is két egymásba kapcsolódó vonatkozása van:

– milyen típusú állami szervnek kell az adott feladatot ellátnia (például bíróságnak vagy közigazgatási szervnek, illetve ez utóbbiakon belül például az igazgatási vagy a műszaki osztálynak);

– a meghatározott típusú állami szervek közül milyen szintű szervnek kell az adott feladatot ellátnia, tehát például a helyi vagy a megyei bíróságnak kell az ügyet elbírálnia.

Az anyagi jogi értelemben vett hatáskör tehát a szervnek, a hatóságnak biztosít jogi eszközöket, kevésbé szabatosan, de talán szemléletesebben kifejezve, a szervhez kapcsol bizonyos ügyeket; az alaki értelemben vett hatáskör pedig az ügyeket osztja el az állami szervek között. Az első a hatóságnak mondja meg, hogy mit tehet vagy kell tennie, az alaki hatáskör pedig az ügyfélnek mondja meg, hogy milyen szervhez forduljon. Ebből a megfogalmazásból nyilvánvaló, hogy az anyagi és az alaki jogi értelemben vett hatáskör szorosan összetartozik, azok kölcsönösen föltételezik egymást: csak annak a hatóságnak lehet az ügyeket „kiosztani”, amelyiknek van anyagi jogi hatásköre az ügy elbírálására, és csak az a hatóság képes gyakorolni anyagi jogi hatáskörét, amelyiknek alaki jogi értelemben is van hatásköre. A hatáskör mint jogi fogalom egyszerre tartalmaz jogosultságot fölhatalmazás formájában és kötelezettséget a fölhatalmazás korlátozottsága vonatkozásában, a hatásköri túllépés tilalma formájában. A feladat, illetőleg feladatmeghatározás kötelezettséget jelent, a hatáskör pedig jogosultságok és az azokhoz kapcsolódó kötelezettségek összességét jelenti. A feladatmeghatározás és a hatáskör kifejezetten jogi vonatkozásait a tankönyv VII. fejezetében, a jogi normák fajtái kapcsán tárgyaljuk.

Az illetékesség fogalma szintén az állami szervek közötti munkamegosztást fejezi ki, mégpedig az azonos típusú és szintű szervek közötti munkamegosztást, vagyis arra a kérdésre ad választ, hogy a meghatározott szintű és típusú állami szervek (például a helyi bíróságok) közül konkrétan, területileg is meghatározottan melyiknek kell az adott feladatot ellátnia, egy adott ügyet eldöntenie (például a kecskeméti vagy a kiskőrösi bíróságnak).

Ha két állami szerv valamely konkrét ügy kapcsán eltérően ítéli meg hatáskörét vagy illetékességét, hatásköri, illetőleg illetékességi összeütközésről beszélünk. Ha két vagy esetleg több állami szerv is magának igényli az eljárást, pozitív, ha pedig egyik szerv sem akar eljárni hatáskörének vagy illetékességének hiányára hivatkozva, negatív hatásköri, illetőleg illetékességi összeütközésről van szó.

Az alaki jogi értelemben vett hatáskörhöz és az illetékességhez hasonló jellegű fogalom a joghatóság. Szintén arra a kérdésre ad választ, hogy valamely állami szerv eljárhat-e és el kell-e járnia valamely ügyben, azonban ebben az esetben a kérdés nem az államszervezeten belül vetődik föl, hanem a magyar állam szervei és más állam szervei vagy nemzetközi szervezetek vonatkozásában. Ha valamely – értelemszerűen legalább részben külföldi vonatkozású – ügyben a magyar állam szervei eljárhatnak, akkor a magyar állam joghatóságáról, ellenkező esetben annak hiányáról beszélünk.

A közigazgatási szervek feladatainak és tevékenységének a sokrétűsége azt eredményezte, hogy a közigazgatási szervek különböző fajtái jöttek lére. A leglényegesebb az államigazgatási szerveknek és az önkormányzati igazgatás szerveinek a megkülönböztetése, aminek a kapcsán célszerű egy rövid terminológiai kitérőt tennünk. 1949 előtt a magyar jogi nyelv államigazgatásnak a központi és az azoknak alárendelt állami szervek igazgatási tevékenységét nevezte, amelyik az önkormányzatok igazgatási tevékenységével együtt alkotta a közigazgatást. 1949 után a közigazgatás kifejezést mint pontatlant elutasították, mondván, hogy közérdekű igazgatást, azaz közigazgatást nem csak állami szervek végeznek. Ezért kizárólag az államigazgatás kifejezést használták. A későbbiekben ismét polgárjogot nyert a közigazgatás kifejezés is, de mint az államigazgatás szinonimája. A rendszerváltást és az önkormányzati rendszer bevezetését követően ismét általánossá vált a korábbi terminológia. Ennek megfelelően ma a közigazgatásnak két területét különböztetjük meg, a szűkebb értelemben vett államigazgatást és az önkormányzati igazgatást, és ennek megfelelően teszünk különbséget az államigazgatási szervek és az önkormányzati igazgatás szervei között. A terminológiai megkülönböztetés azonban nem feledtetheti el, hogy alapjában véve azonos jellegű tevékenységről van szó, és hogy az önkormányzatok is állami szervek, igazgatási tevékenységük a szó tulajdonképpeni jelentését tekintve államigazgatás. Látnunk kell továbbá, hogy amikor a közigazgatáson belül megkülönböztetjük az önkormányzati igazgatást és az államigazgatást, akkor az „állam” kifejezést az általánosan használt jelentéstől eltérő, szűkebb értelemben használjuk.

Az államigazgatási szervezetrendszer sajátossága, hogy az annak csúcsán álló állami szerv (államfő, kormány) tevékenysége nem korlátozódik az államigazgatási feladatokra, hanem döntő mértékben befolyásolja az egész állami politika irányát, vagyis kormányzati tevékenységet is végez. Az államigazgatási szervezetrendszer további általános jellemzője, hogy az ide tartozó szervek túlnyomó többsége a kormány irányítása alatt áll. Ugyanakkor a legtöbb alkotmányos demokráciában vannak a kormánytól többé-kevésbé független ún. autonóm államigazgatási szervek is. Ilyen például Magyarországon jelenleg a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság.

Valamennyi államigazgatási szervről elmondható, hogy fölépítésük általában centralizáltabb, mint az állami képviseleti, illetőleg a bírósági szerveké, ugyanakkor nem olyan centralizáltak, mint az ügyészi vagy a fegyveres szervek. A közigazgatási szerveket ugyanis a szolgálati út betartásának a kötelezettsége és a hatáskörelvonás tilalma jellemzi, vagyis a fölöttes államigazgatási szerv az alárendelt szerv önálló döntési jogosultságát nem vonhatja el.

Magyarország Alaptörvénye bevezette az önálló szabályozó szervek fogalmát és ezzel az államigazgatási szervek sajátos, a magyar közigazgatásban eddig ismeretlen fajtáját hozta létre.

3. A bíráskodás (törvénykezés) feladatait is kezdettől fogva el kellett látnia a kialakuló államnak. El kellett dönteni az adott társadalmon belüli jogi jelentőségű vitákat, ami azonban nem járt együtt azonnal a bíráskodás szerveinek az elkülönülésével, az ítélkezést kezdetben az uralkodók vagy más, a törzsi-nemzetségi társadalomtól „örökölt” vezető tisztségviselők, gyakran papok végezték. Ezt követően azonban a bíróságok fokozatosan elkülönültek a többi állami szervtől, ami az igazságszolgáltatásnak mindinkább jogivá válásával járt. Előbb a fórumrendszer, majd az eljárás, végül az anyagi jog szabályozására került sor, így az igazságszolgáltatás jogalkalmazássá vált. Ez az abszolút monarchiák időszakára kiteljesedő folyamat az igazságszolgáltatás egységesedését, zömében állami (királyi) monopóliummá válását eredményezte.

A további fejlődés a bíróságok differenciálódását és az igazságszolgáltatás szervezetének bonyolultabbá válását hozta magával. Elkülönült a polgári és büntető-, ezen belül a katonai és a civil bíráskodás, kialakult a bíróságok hierarchiája. A polgári fejlődés során további sajátos bíróságok jöttek létre, mint az alkotmánybíróságok, közigazgatási bíróságok, munkaügyi bíróságok és a gazdasági bíróságok.

A bíróságok mint az igazságszolgáltatás szervei mellett azok tevékenységéhez közvetlenül kapcsolódó sajátos szervek jöttek létre: az ügyészség, a vizsgálóbírói intézmény és a büntetés-végrehajtás a büntetőbíróságok mellett; a telekkönyv, a közjegyző és a bírósági végrehajtás a polgári bíróságok mellett. A bíróságok tevékenységéhez kapcsolódóan alakult ki az ügyvédi kar.

Ennek következtében a szakirodalomban kialakult az igazságszolgáltatás szűkebb és tágabb fogalma. Szűkebb értelemben az igazságszolgáltatás a bíróságokkal azonos (nem értve ide a külön alkotmánybíróságokat), tágabb értelemben véve magában foglalja az előbb fölsorolt, a bíróságok tevékenységéhez kapcsolódó szerveket. Ezek köre államonként különböző.

A modern bíróságok sajátos feladata legáltalánosabban megfogalmazva az igazságszolgáltatás gyakorlása, vagyis a súlyosabb jogsértések elkövetőinek a felelősségre vonása, valamint a természetes és jogi személyek közötti jogviták eldöntése és ezáltal a jog előírásainak érvényre juttatása. Sajátos hatáskörük a feladatukat képező ügyek kötelező és államilag végrehajtható határozattal, rendszerint ítélettel történő eldöntése (jogosultságelem) a jogszabályok keretei között (kötelezettségelem). Ennek a feladatnak az ellátása és a hatáskörök gyakorlása a következő tevékenységekben nyilvánul meg:

– a bíróságok azokban az ügyekben, ahol valamilyen társadalmi konfliktus (akár magánszemélyek vagy szervezetek egymás közötti, akár az állammal szembeni konfliktusa) jogvita formáját ölti (például bűnös-e a vádlott, kinek jár az örökség);

– tárgyaláson az ügyfélként egyenjogú felek (felperes és alperes, vádló, vádlott és védő stb.) közreműködésével föltárják az ügy, a jogvita alapjául szolgáló tényállást;

– a jog szabályait alkalmazva az adott egyedi ügyben kötelező és államilag kikényszeríthető határozatot hoznak, eldöntik a jogvitát és megállapítják a jogkövetkezményeket;

– felülbírálják az alacsonyabb szintű bíróságok döntéseit, hogy megfelelnek-e a jogszabályok előírásainak és ily módon olyan jogerős ítéletet hoznak, amelynek rendelkezései kötelezőek az érdekelt személyekre és az állami szervekre.

A bíróságok szervezeti fölépítésének alapvető elve a bírói függetlenség: a bírói szerveket ítélkező tevékenységük során a döntés tartalmára vonatkozóan senki, még a felettes bíróságok sem utasíthatják, az ítélkező tevékenység során a bírák csak a jogszabályoknak vannak alávetve. A bírói tevékenység ezen alapvető jellemző vonása következtében az állami szervek közül általában a bíróságok élvezik a legnagyobb bizalmat, ami más garanciális szempontokkal együtt a bíróságok tevékenységének a kiterjesztését eredményezte további, elsősorban a tények, adatok hitelességével összefüggő kérdésekre (például cégbíróság). A bírói szervezeten belül az alá-fölé rendeltséget a fellebbezési fórumok felülbírálati joga és a legfelső bíróságok elvi irányító szerepe biztosítja. A bírósági tevékenységnek az államszervezet egészébe való harmonikus beilleszkedését a jogalkotáson túl az állami politika egyik sajátos területe, a jogalkalmazási jogpolitika is elősegíti.

Az alkotmánybíróságok sajátos, atipikus bíróságok, mivel elsődleges feladatuk nem egyedi ügyek elbírálása, hanem az ún. normakontroll: annak vizsgálata, hogy a jogszabályok összhangban vannak-e az alkotmánnyal. Sajátos hatáskörük az alkotmányellenesnek minősített jogszabályok megsemmisítése, érvénytelenné nyilvánítása. Az alkotmányos berendezkedés kérdése, hogy ezt a normakontrollt az állam legfelső bírósága látja el (ez a helyzet az USA-ban), vagy külön alkotmánybíróságot hoznak létre, mint az az európai államokra általában jellemző. Külön alkotmánybíróság esetén szintén az alkotmányos szabályozás függvénye, hogy annak hatásköre egyedi ügyekre (például alkotmányjogi panasz, legfontosabb állami tisztviselők felelősségre vonása) menynyiben terjed ki.

4. Törvényességi felügyeleti-ellenőrző szerveknek nevezhetjük az állami szervek egyik elkülönülőben lévő csoportját, amelynek elfogadott elnevezése még nem kristályosodott ki a szakirodalomban. Az állami szerveknek ebbe a típusába az ügyészség és a hozzá hasonló szervek tartoznak. Feladatuk, hogy a hierarchikus ellenőrzés keretein kívül valódi vagy föltételezett jogsértés vagy más jelentős visszásság esetén mozgásba hozzák a jogsértés elbírálására hivatott szerveket, többnyire a fölöttes szervet vagy a bíróságot. Alapvető tevékenységmódjuk a vizsgálat és az eljáráskezdeményezés. Jellemző vonásuk még, hogy az ügy végső eldöntése nem tartozik hatáskörükbe.

Az ügyészi szervek az állami szervek differenciálódásának viszonylag késői fokán jelentek meg, kezdetben mint a büntetőbíráskodáshoz kapcsolódó sajátos igazgatási szervek, amelyek azután külön szervtípussá alakultak.

Sajátos feladatuk, hogy biztosítsák a törvényesség érvényesülését és ennek érdekében felügyeletet gyakoroljanak a társadalom életének minden olyan területén, ahol az emberek vagy a különböző szervezetek (más szóval: természetes és jogi személyek) követendő magatartását a jogszabályok előírják. Az ügyészi szervek tevékenységük során – ritka kivételtől eltekintve – nem hoznak ügydöntő határozatokat, hanem ellenőrzik a jogszabályok megtartását, és ha jogellenes magatartást fednek föl, a jogszabálysértés tényének és a jogkövetkezményeknek a megállapítására följogosított állami szerv figyelmét fölhívják arra, vagyis az érdemi döntésre hatáskörrel rendelkező illetékes állami szervnél eljárást kezdeményeznek, és meghatározott esetekben maguk is részt vesznek az eljárásban, képviselve a közérdeket.

Meg kívánjuk jegyezni, hogy a magyar tételes jogi terminológia az ügyészség törvényességi felügyeleti tevékenységét az előbb kifejtetteknél szűkebben értelmezi, elválasztva azt az ügyész bírósági eljárásban való részvételétől és bűnüldözési feladataitól. Ezt az eljárásjogi szempontú megkülönböztetést az indokolja, hogy ezeken a területeken lényegesen különbözőek az ügyészek feladatai és hatáskörei. Államelméleti értelemben azonban a bűnüldözés is törvényességi felügyeleti tevékenység: jogsértés esetén kerül rá sor, és a végső döntést más szerv, nevezetesen a bíróság hozza meg.

Az ügyészi szervezetnek két modellje alakult ki: az egyik esetben a kormánynak, azon belül is általában az igazságügy-miniszternek alárendelten végzi tevékenységét; a másik esetben a kormánytól függetlenül, önálló államszervezeti alrendszerként.

Mivel a törvényesség megtartása alapvető központi érdeket fejez ki, az ügyészség szervezeti fölépítése a helyi befolyások minimalizálása érdekében igen erőteljesen centralizált. Az ügyészség helyi szervei más helyi állami szervektől függetlenül működnek, kizárólag az ügyészi szervezet vezetőjének (a legfőbb ügyésznek) vannak alárendelve. Az ügyészi szervezet további jellemző vonása, hogy az alsóbb ügyészi szerveknek – az államigazgatási és a bírói szervektől eltérően – nincs jogilag védett hatásköre. Meg kívánjuk jegyezni, hogy az utóbbi évtizedekben több fejlett demokráciában tapasztalhatóak olyan törekvések, amelyek az eljáró ügyészek önállóságának a növelésére irányulnak.

Funkcióját tekintve az ügyészséghez hasonló állami szerv az alapvető jogok országgyűlési biztosa (állampolgári jogok országgyűlési biztosa, ombudsman, parlamenti biztos). A svéd eredetű intézmény alapfeladata az állampolgári jogok védelme, a tapasztalt sérelmek, visszásságok orvoslása és ily módon a közigazgatás törvényességének biztosításában való közreműködés. Az országgyűlési biztos jogsértés esetén kezdeményezi a sérelem orvoslását, végső soron bírósághoz fordulhat, de nem ő maga orvosolja a sérelmet. Tevékenysége ezért hasonlít az ügyész szűkebb értelemben vett törvényességi felügyeleti munkájához. Az országgyűlési biztos lehet általános feladat- és hatáskörű ombudsman, vagy ún. külön biztos (szakombudsman), akinek a feladat- és hatásköre meghatározott alapjogoknak (például a nemzeti-etnikai kisebbségek jogai, információs alapjogok, egészséges környezethez való jog) a védelmére terjed ki. Az említett jogok védelmére a jelenleg (2011. július) hatályos magyar alkotmány szerint külön biztosok működnek. Adott esetben a különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek (például jövő nemzedékek, gyermekek, sorkatonai szolgálatukat teljesítők, szabadságvesztés-büntetésüket töltők) jogainak védelmére is indokolt lehet szakombudsman beiktatása. Az új Alaptörvény a szakombudsmani feladatok ellátását az alapvető jogok biztosának a helyetteseire bízza [Alaptörvény 30. cikk (3) bek.].

Az állami szerveknek ebbe a csoportjába tartoznak még a külső pénzügyi ellenőrző szervek, mint például az Állami Számvevőszék.

5. A külkapcsolatok szerveit a sajátos diplomácia tevékenység, az igen szigorú, esetenként még a viselkedés stílusára is kiterjedő centralizáltság és a kismértékű jogi szabályozás különbözteti meg az állami szervek más típusaitól.

6. Az állami képviseleti szervek kialakulása az állami fejlődés viszonylag kései eredménye, az a nagy létszámú és strukturált uralkodó osztályok létrejöttének a következménye. Első megjelenési formáinak a feudalizmusban kialakult rendi képviseleti szerveket tekinthetjük. (Az antik államfejlődés során is kialakultak ugyan képviseleti szervek, ezek funkciója azonban nagymértékben eltért a mai értelemben vett állami képviseleti szervekétől, így nem tekinthetjük azokkal azonos típusú állami szerveknek.)

Az állami képviseleti szervek a modern államokban általában, a demokratikus jogállamok esetében pedig mindig a parlamentáris népképviseletek, azokat az állampolgárok lakóhelyük alapján közvetlenül vagy közvetve választják. A parlamentáris népképviselet esetében további kérdés egyrészt a választópolgárok száma (általános vagy erősen cenzusos választójog), másrészt a parlament hatásköre és tényleges politikai súlya. Ebben az itt tárgyalt tág értelemben a dualizmus kori Magyarországon és a Magyar Népköztársaságban is parlamentáris népképviseletek működtek. A parlamentáris képviseleti rendszert nem szabad összetéveszteni a parlamentáris kormányformával. Ez utóbbival részletesebben az államok rendszerezése kapcsán foglalkozunk. A modern államokban további formaként jelent meg a korporatív és a szovjet típusú állami képviselet. A korporatív képviselet esetében a képviselőket szakmai szervezetek delegálják. Az eredeti (a Szovjetunióban 1936-ig működő) szovjeteket az üzemi elv alapján, az egy helyen dolgozó szavazópolgárok választották. Mindhárom képviseleti szisztéma esetében a jogi szabályozás és a politikai realitások jelentősen eltérhetnek egymástól, elsősorban azon az alapon, hogy a szavazópolgárok tényleges választási szabadsága milyen mértékű.

Az állami népképviseleti szervek sajátos feladata az, hogy kifejezzék és érvényesítsék a választók érdekeit, az adott társadalmi berendezkedésnek megfelelően biztosítsák az állami szervek fölött a társadalom politikai ellenőrzését és ezen belül az uralkodó osztályok befolyását.

A modern állami népképviseleti szervek legfontosabb szervezeti jellemzői röviden abban foglalhatók össze, hogy

– mindig testületi szervek;

– mindig a lakosság által – többnyire közvetlenül, kivételesen közvetetten – választott szervek;

– a különböző szintű képviseleti szervek alá-fölé rendeltsége elsősorban az általuk alkotott jogszabályok hierarchiájában fejeződik ki.

Az állami népképviseleti szervek központi és helyi területi képviseleti szervek lehetnek. Ez utóbbiakat a demokratikus jogállamokban rendszerint önkormányzati formában szervezik meg. Tekintettel arra, hogy az önkormányzatokkal külön pontban foglalkozunk, itt most csak a központi állami népképviseletek néhány jellemzőjét tárgyaljuk.

A központi állami képviseleti szervek legfontosabb feladata és egyben hatásköre a törvényhozás (ami nem tévesztendő össze a bíráskodást jelentő törvénykezéssel), ezért azokat törvényhozó szerveknek is nevezik. Számos, mindenekelőtt a föderatív felépítésű államban a központi állami képviseleti szerv két (esetleg több) különböző választási rendszer alapján létrehozott testületből, kamarából tevődik össze.

A központi állami képviseleti szervek sajátos tevékenységét és munkamódszerét az jellemzi, hogy vita alapján kimunkálják a szükséges politikai kompromisszumokat, ily módon biztosítják az állam kormányozhatóságához szükséges konszenzust és ezen az alapon a legjelentősebb állami kérdésekben döntéseket – az állami szervekre kötelező határozatokat és a lakosságra is kötelező jogszabályokat – hoznak, meghatározzák a legfontosabb központi állami szervek személyi összetételét és törvényhozás és ellenőrzés útján jelentős mértékben befolyásolják azok munkáját.

A központi állami képviseleti szervek a demokratikus jogállamok egyik legfontosabb szervét alkotják, mivel sajátos feladatukat, törvényhozási hatáskörüket valamennyi állami szerv vonatkozásában gyakorolják – ennyiben csaknem valamennyi más állami szerv fölött állnak. Kivételt ebben a tekintetben kormányformától függően az alkotmányozó hatalom, az államfő és az Alkotmánybíróság képezhet. Tevékenységük ily módon az államhatalom egységét fejezi ki.

A parlamenteknek ez a kiemelkedő jelentősége fogalmazódott meg korábban a korlátlan parlamenti hatalomnak, a parlamenti szuverenitásnak a doktrínájában, amelyet kb. a XX. század közepéig sokan a demokratikus berendezkedés alapelvének tekintettek. Ez a doktrína azonban a hatalommegosztás elvének az elfogadásával túlhaladottá vált.

7. A területi önkormányzatok a helyi állami képviseleti szerveknek az állami szervek egységes rendszerén belüli maximális önállósággal jellemezhető változatát képezik. Alárendeltségük csak a jogszabályoknak való alárendeltséget jelent. Feladatuk a helyi közügyek intézése, az ennek érdekében végzett sajátos tevékenység, az e körbe tartozó alapvető döntések meghozatala, a jogszabályalkotás, valamint a helyi közigazgatás ellátása. A különböző szintű önkormányzatok között nincs függési viszony. Nagyfokú önállóságuk és közigazgatási tevékenységük miatt célszerű az önkormányzatok kiemelése az állami képviseleti szervek köréből és önálló szervtípusként történő nevesítésük.

Az állami szervek típusaihoz kapcsolódik három további sajátos kérdés, nevezetesen az alkotmányozó hatalom, a kormányzás és az ún. kormányzati szervek, valamint az állam egységét reprezentáló államfői feladatok ellátása. Ezek a tevékenységek a modern állam esetében nélkülözhetetlenek, azonban a feladatokat nem mindig egy külön erre a célra létrehozott állami szerv látja el.

A külön alkotmányozó hatalom nélkülözhetetlensége az ún. írott vagy kartális alkotmányok kialakulásának és általánossá válásának a következménye. Az alkotmány kifejezésnek is számos (az itt említetteknél is több) jelentése van. Az egyik jelentése szerint az az állam alapvető állami és jogi rendjét fejezi ki, függetlenül a jogi megfogalmazás formájától. Ebben az értelemben minden államnak van alkotmánya, így például az antik Athénnak és a középkori Magyarországnak is volt. Más esetben az alkotmány kifejezés a már említett írott vagy kartális alkotmányt jelenti, vagyis azt az esetet, amikor az adott állam alapvető állami és jogi rendjét egy különleges dokumentumban, különleges jogszabályban rögzítik, amelyet a későbbiekben csak különleges eljárással lehet kiegészíteni vagy módosítani. Ebben az értelemben az alkotmány az állam alaptörvénye. Az írott alkotmányok az újkori természetjog szerződési elméleteinek a hatására a polgári forradalmak során jöttek létre, először az amerikai angol gyarmatokon. Az írott alkotmányok európai elterjedésére az Egyesült Államok 1789-ben hatályba lépett (és kiegészítéseivel még ma is hatályban lévő) alkotmánya gyakorolt igen jelentős hatást. Az írott alkotmány viszont szükségképpen maga után vonja az alkotmányozó hatalom kérdését: ki végezze el az alkotmányozás munkáját, mely szerv fogadja el és a későbbiekben mely szerv változtathatja meg az alkotmányt mint kiemelkedő jelentőségű különálló politikai és jogi dokumentumot. Erre a kérdésre a hatalomkoncentráló államformák esetében egyértelmű a válasz: az állam szuverenitása egyetlen állami szervben – legyen az az abszolút uralkodó, a korlátlan parlament vagy a mindenható vezér – koncentrálódik, és akkor a politikai realitás értelmében mindig, de sokszor formális jogi értelemben is ez a szerv dönt az alkotmányról. Hatalommegosztó államformák esetében nem ez a helyzet. (Az államforma fogalmát az államok rendszerezése kapcsán, jelen fejezet 8. pontjában tárgyaljuk.) A hatalommegosztás elve magában foglalja azt a követelményt is, hogy a központi állami szervek politikai befolyása egymással relatíve egyensúlyban álljon. Ennek az elvnek viszont ellentmond, ha az alkotmányozó hatalmat valamelyik állandóan működő állami szerv gyakorolja. Ebből az is következik, hogy a hatalommegosztó jogállamban az alkotmányozó hatalom közvetlenül nem lehet azonos a törvényhozó hatalommal. Ezért az alkotmányozó hatalom gyakorlásának különböző intézményesített formái alakultak ki, elkerülendő a túlzott hatalomkoncentrációt. A fontosabb változatok, a teljesség igénye nélkül: a) az alkotmányozó hatalmat egyedül a parlament gyakorolja ugyan, de sajátos módon, minősített többséghez kötött döntéssel vagy az újraválasztott parlament megerősítésével; b) több állami szerv együttes döntésével (ez elsősorban szövetségi államokban gyakori megoldás); c) a népszuverenitás elvének következetes érvényesítése külön erre a célra összehívott alkotmányozó gyűlés vagy az alkotmány népszavazással való elfogadása formájában. A probléma részletesebb tárgyalása az államelmélet körébe tartozik.

A kormányzásnak mint sajátos állami tevékenységnek az indokoltsága éppen az állami szervek differenciáltságából következik. Szükség van olyan sajátos állami tevékenységre, amelyik megszabja az állami politika fő irányát és ennek megfelelően koordinálja a különböző állami szerveket, biztosítja tevékenységük egységét. A hatalomkoncentrációt kifejező államformák esetében ezt egy domináns állami szerv végzi (például az abszolút uralkodó, az elnök-diktátor, a konvent), a hatalommegosztást kifejező államformák esetében viszont a kormányzást több fontos központi állami szerv, az ún. kormányzati szervek (általában a törvényhozó szerv, az államfő és a legfőbb közigazgatási szerv feladatát is ellátó kormány) együttes tevékenysége valósítja meg. Ezért a kormányzás az általánosságnak ezen a szintjén nem kapcsolható kizárólagosan egyetlen szervtípushoz sem, és a kormányzás ellátására csak azt végző külön állami szervtípus nem jött létre. (Valami hasonlót képeztek viszont kollektív vezetés esetén az uralmon lévő kommunista pártok politikai bizottságai.) Ezért a kormányzás kérdése nem az állami szervek típusaihoz kapcsolódik, hanem részben az alkotmányjog(tudomány), részben pedig az állambölcselet problémája.

Az államfőnek mint szervtípusnak a sajátossága az állam egységének a kifejezésre juttatása és az állam hangsúlyozott képviseletével járó reprezentációs és protokolláris feladatok ellátása. Emellett az államfő más feladatokat is elláthat. Az adott társadalom politikai rendszerétől és alkotmányától függően az államfő vagy más, jóval jelentősebb állami tevékenységek mellett látja el a tulajdonképpeni államfői feladatokat (például az Egyesült Államok elnöke), vagy tevékenysége a protokolláris feladatokra korlátozódik (például az angol királynő). E két véglet között természetesen számos átmeneti megoldás van. Az államfőről mint sajátos szervtípusról ezért általában keveset lehet mondani; a különböző államfői megoldásokhoz kapcsolódó problémák az alkotmányjog és az államelmélet körébe tartoznak.

Az állami szerveknek más, további szempontok szerinti csoportosítása is ismeretes a szakirodalomban. Ezek közül kiemelendő az állami szervek közjogi fölosztása, amelyik különösen az alkotmányjog és a közigazgatási jog tudományában alapvető fontosságú. Ennél a csoportosításnál az államszervezetben elfoglalt hely és az annak megfelelő alá-fölé rendeltség és jogi szabályozottság az elsődleges fölosztási szempont. Ez az osztályozás nagymértékben kapcsolódik az államhatalmi ágak megosztásának elméletéhez, és ennek következtében általánosan elfogadott a törvényhozó, végrehajtó (ezen belül a kormány és a közigazgatási szervek), valamint bírósági szervek megkülönböztetése. A közjogi fölosztás számos ponton megegyezik az államelméleti tipológiával; a különbség az, hogy az államelméleti tipológia esetében a feladat és a tevékenység a meghatározó szempont, a közjogi fölosztás esetén viszont a jogi státus. Ezért például az ügyészség államelméleti besorolása szempontjából közömbös, hogy a kormánynak alárendelten működik-e vagy sem; a közjogi csoportosítás szempontjából viszont nem.

Ez a közjogi fölosztás szorosan kapcsolódik az államhatalmi ágak megosztásának elméletéhez, de nem azonos azzal. A hatalmi ágak elválasztása és a hatalommegosztás kérdése elsődlegesen és közvetlenül nem az államszervezet szerkezetére vonatkozik, hanem a szabadságjogok érvényesülésének szervezeti garanciáira. Abból, hogy a hagyományosan meghatározott három hatalmi ágat el kell választani egymástól, még nem következik, hogy más további állami szervek vagy akár államhatalmi ágak ne lehetnének.

Mint korábban említettük, az államelméleti-államtudományi értelemben vett – mondhatjuk: a tulajdonképpeni – állami szervek tehát azok, amelyek közhatalmat gyakorolnak, s amelyeknek erre hatáskörük van: nincs állami szerv hatáskör nélkül. A hatáskör gyakorlása viszont föltételezi a döntést, ezért az állami szerv fogalmának lényeges tartalmi eleme a döntés. Ez néhány további megkülönböztetést tesz indokolttá, nevezetesen a hatáskör birtokosának és a kiszolgáló hivatalnak, a reális és formális döntésnek, valamint a többségi döntés, illetve együttes döntés különböző formáinak a megkülönböztetését.

Az állami szervek döntései rendszerint nem rögtönözve születnek, hanem egy folyamat során jönnek létre. A döntési folyamatok viszont jelentősen különböznek aszerint, hogy hányan hozzák meg a döntést. Az államelméletben ezen az alapon hagyományosan meg szokás különböztetni az egyszemélyi, kollegiális (például a római consulok) és testületi szerveket. Egyszemélyi állami szerv esetében – ilyen tipikusan és rendszerint a miniszter – egy személy hozza meg a döntést, de annak előkészítésében tervezetekkel, javaslatokkal vagy akár tanulmányokkal több személy is részt vesz. Ezért indokolt magának a döntést hozó szervnek és az előkészítő-kisegítő apparátusnak a megkülönböztetése. Az előző példánál maradva: a miniszter az állami szerv, a miniszternek van hatásköre és nem a minisztériumnak, a minisztérium a minisztert segítő, kiszolgáló hivatal. Ezeknek a hivataloknak a legfontosabb feladata a döntés előkészítését jelentő tervezetek és javaslatok elkészítése. A szabatos szóhasználat szerint javaslatról akkor beszélünk, ha a szöveg a döntésre jogosult elé kerül, tervezetről pedig akkor, ha az az apparátuson belül marad. Ennek a megkülönböztetésnek elsősorban a testületi szervek esetében van jelentősége. A hivatali szervek további feladata az ügyvitel ellátása, valamint – különösen a jogalkotó szervek esetében – tudományos alapokon nyugvó tanulmányok, elsősorban hatástanulmányok vagy tervtanulmányok készítése. Ez utóbbi tevékenységet vagy a hivatal belső szervezeti egysége, vagy ún. önálló háttérintézmény, vagy pedig tanácsadó testület látja el. A hivatali szerveknek feladata van, de a szervezeten kívüli viszonyokra vonatkozó hatáskörük nincs. (Ha van, akkor már valódi állami szervek.) A hivatal vezetőjének viszont személyi kérdésekben és más belső ügyekben rendszerint van hatásköre. A hivatali szerveknek ez a megkülönböztetése jogi jellegű, a jogi szabályozásra van tekintettel és nem a tényleges döntési folyamatra. Korábban ezt a különbséget a „hatóság” mint ügydöntő szerv és a „hivatal” mint kiszolgáló szerv szembeállításával próbálták megragadni. Tekintettel azonban arra, hogy a jogszabályok mindkét kifejezést igen sokféle értelemben használják, továbbá a hivatalnak ettől a jelentésétől különbözik a hivatalnak mint sajátos munkaszervezetnek a fogalma, a „hatóság” és „hivatal” ezen szembeállítása ma már inkább csak zavart okozna, ezért nem használatos. (Például az Országgyűlés Hivatala ebben az államelméleti-közjogi értelemben is hivatal, a Gazdasági Versenyhivatal viszont nem az.)

A döntéshozatal és az előkészítés viszonyát szociológiai oldalról ragadja meg a reális és formális döntés megkülönböztetése. Ebben az esetben arról van szó, hogy a döntés tartalmát nem az a személy vagy testület határozza meg, akinek vagy amelynek arra hatásköre van, hanem vagy az előkészítő apparátus, vagy a testület valamely kiemelkedő tekintélyű tagja, például a pártfőtitkár vagy a miniszterelnök. A formális és a reális döntés a nagy létszámú testületekben különösen gyakran válik el egymástól.

Testületi döntés esetében külön kérdés, hogy mikor érvényes a döntés. Ezt általában jogilag is szabályozni szokták, annak hiánya súlyos problémákat okozhat. Az érvényes döntés föltételeinek több eleme is van, például az érvényesség föltétele lehet, hogy a testületet arra följogosított személy hívja össze, kellő időben hívják össze, a döntés alapjául szolgáló dokumentumokat időben kiküldjék stb. Különösen fontos, hogy hányan hozták meg a döntést. A testületi döntés érvényességéhez az állami szervek esetében rendszerint szótöbbségre van szükség, és csak ritkán egyhangú döntésre. Ez utóbbi az államközi testületek esetében gyakori. A szótöbbséggel hozott döntésnek is többféle változata lehetséges. A javaslat mellett szavazók többségét lehet viszonyítani a testület tagjainak számához vagy a jelenlévő testületi tagok számához. Mivel a többségnek a jelenlévők alapján való számítása visszaélésekre adna lehetőséget, ezért annak meg kell határozni a minimumát. Ezt nevezzük határozatképességnek. A határozatképességet leggyakrabban a tagok felének, több mint felének vagy kétharmadának a jelenlétéhez kötik. A határozatképes létszámot kétféleképpen lehet a döntés érvényességi föltételévé tenni: annak vagy már a testületi ülés kezdetén meg kell lennie, vagy csak a szavazáskor. Utóbbi esetben elő lehet írni azt a minimális létszámot, amelyik a tárgyalás megkezdéséhez szükséges. Ezt nevezik tárgyalóképességnek.

A határozatképesség mindkét változata esetében különbséget kell tenni relatív többség, abszolút többség és minősített többség között. Relatív többséget kapott egy javaslat, ha az arra adott szavazatok száma nagyobb, mint bármely más javaslatra leadott szavazatok száma, de nem haladta meg a leadott szavazatok felét. Abszolút többséget kapott egy javaslat, ha az arra adott szavazatok száma nagyobb, mint a leadott szavazatoknak, illetőleg a szavazásra jogosultaknak a fele. Minősített többséget akkor szerez meg egy javaslat, ha az arra adott szavazatok száma eléri a szavazásra jogosultaknak vagy a leadott szavazatoknak az előre meghatározott hányadát. Ezt a hányadot többféleképpen is meg lehet határozni, de annak az 50 százalékot mindenképpen meg kell haladnia. Azt a leggyakrabban kétharmadban szokták meghatározni, de előfordul háromnegyedes, háromötödös vagy négyötödös többség előírása is. Magyarország Alaptörvénye az alkotmányozásra (Alaptörvény elfogadása, módosítása) és az ún. sarkalatos törvényekre ír elő minősített többséget. Eszerint az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához valamennyi országgyűlési képviselő kétharmadának szavazata szükséges; a sarkalatos törvény elfogadásához és módosításához pedig a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (A politikai zsargonban az előbbit „nagy kétharmadnak”, az utóbbit „kis kétharmadnak” szokták nevezni.)

A minősített többség a másik oldala az ún. blokkoló kisebbség intézménye. Blokkoló kisebbséget az a politikai erő képez, amelyik képes magakadályozni a minősített többség kialakulását és ezáltal az érvényes döntés meghozatalát. A minősített többség meghatározásának az itt bemutatottaknál bonyolultabb változatai is lehetségesek. Az érvényes döntéshez megkövetelt minősített többségnek bonyolult, több szempontot is alapul vevő, itt most nem részletezhető meghatározását tartalmazza az Európai Unió jogrendje.

Az állami döntés sajátos változata az együttes döntés. Együttes döntésről akkor beszélünk, ha a döntés tartalmát illetően két (esetleg több) állami szervnek egyet kell értenie ahhoz, hogy érvényes döntés jöjjön létre. Ez gyakran járhat konfliktussal, ezért célszerű az együttes döntés részletes szabályozása. Annak több formája alakult ki, a megjelölésükre szolgáló terminológia nem egységes. A legerősebb jogosítványt biztosító esetben az érintett szerveknek a döntés előtt kell megállapodniuk, hasonlóan a szerződéshez: amíg nincs megegyezés, nincs érvényes döntés. Az „egyetértési jog” kifejezést nézetünk szerint erre az esetre indokolt alkalmazni. Egy másik változat esetében az egyik szerv döntésének az érvényességéhez arra van szükség, hogy azzal utólag egy másik állami szerv is egyetértsen, vagy ami tartalmilag ugyanazt jelenti, ne kifogásolja, hozzájárulását ne tagadja meg. Erre az esetre célszerű az ókori római tribuni plebis jogaiból eredő vétójog kifejezés használata. A vétójog lehet abszolút (ilyen volt az említett római jogi példa) vagy felfüggesztő, amikor az eredeti döntéshozó a vétót valamilyen módon hatálytalaníthatja. Így az Egyesült Államok elnöke a kongresszus által elfogadott törvényeket aláírás helyett visszaküldheti a kongresszusnak, amit viszont a két ház (képviselőház és szenátus) külön-külön kétharmados többséggel hatálytalaníthat, és akkor a törvény érvényes lesz. A magyar köztársasági elnököt is hasonló, de lényegesen gyöngébb felfüggesztő vétójog illeti meg, amelynek a hatálytalanításához elegendő a törvény elfogadásához előírt többség. Az együttes döntés további változata a javaslattételi jog. Ebben az esetben a végleges döntéshozó vagy elfogadja a javaslatot, és akkor érvényes és tartalmában együttes döntés születik, vagy elutasítja, és akkor nincs érvényes döntés. Mind a jelenleg még hatályos Alkotmány, mind az Alaptörvény több állami tisztség tekintetében ilyen javaslattételi jogot biztosít a köztársasági elnök számára. A javaslattételi jog nemcsak személyi kérdésekre, hanem – ritkábban – más állami döntésekre is vonatkozhat. A javaslatot a másik szervnek ebben az esetben is vagy változatlanul el kell fogadnia, vagy azt el kell utasítania, módosításra nincs lehetőség.

Az együttes döntést meg kell különböztetni az egy szerven belüli egyetértés kérdésétől, amit a minősített többség és a blokkoló kisebbség kapcsán tárgyaltunk az előbbiekben. Meg kell továbbá különböztetni az együttes döntést a döntésben való kötelező részvétel eseteitől, mint amit például az eljárás indításának a joga vagy a véleményezési jog fejez ki. Az eljárás kezdeményezésére jogosult (például az ügyész vagy a felperes) cselekménye nélkül nem lehet sem polgári, sem büntetőper, de a döntés tartalma független a kezdeményező indítványától. Hasonló a helyzet a véleményezési jog esetében: a döntéshozónak ki kell kérnie a jogosult véleményét, de teljesen a saját belátása szerint veheti azt figyelembe, akár teljesen mellőzve az abban foglaltakat, vagyis a döntés itt is teljesen független lehet a véleménytől.

Itt jegyezzük meg, hogy időnként a publicisztikában és a szakirodalomban is fölvetődik annak igénye, hogy az állam szervek döntéshozatalába (jobban) vonjanak be nem állami, társadalmi szerveket is. A kérdés részleteit a jog- és állambölcseletben tárgyaljuk, itt csak annyit jegyzünk meg, hogy a pluralista demokrácia viszonyai között a nem állami szervek egyetértési vagy vétójoga elvileg aggályos, véleményezési joguk viszont csak célszerűségi kérdés.

Az állami döntések közül jogi szempontból a jogalkotói és a jogalkalmazói döntések a legfontosabbak. Ezek sajátosságait a jogalkotás és a jogalkalmazás kapcsán tárgyaljuk.

Az államelméletben és a közjogban elterjedt további fölosztások közül a döntéshozó és a döntést végrehajtó, valamint a rendes (közönséges) és a rendkívüli (különleges) állami szervek megkülönböztetését említjük még meg. Rendkívüli állami szervek létrehozására rendkívüli körülmények, különösen háborús veszély vagy fegyveres felkelés esetén kerül sor és ezek veszik át számos, normális körülmények között működő állami szerv feladatait és hatásköreit. Ilyen rendkívüli állam szerv volt az ókori köztársasági Rómában a dictator és ilyen a magyar jog szerint a Honvédelmi Tanács [a Magyar Köztársaság Alkotmánya 19/B. §, illetőleg Magyarország Alaptörvénye 48. cikk (1) bek.].

Az állami szervek vertikális differenciálódása az egész államterületre kiterjedő hatáskörrel és illetékességgel rendelkező központi, a kisebb vagy nagyobb területi egységekre kiterjedően illetékes területi (ezek maguk is többszintűek lehetnek) és a helyi szervek egymástól való elkülönülését jelenti.

Az állami szervek vertikális differenciálódása konkrét formáját tekintve szervtípusonként különbözőképpen alakul, fő vonásait tekintve azonban az államterület belső tagolásához igazodik. Az állam területét a közfeladatok eredményes megoldása érdekében úgy kell lépcsőzetesen tagolni, hogy a területi fokozatoknak megfelelően kialakított szervezeti egységek optimális feltételekkel rendelkezzenek a terület összehangolt fejlesztésének megoldásához, az igazgatási, bűnüldözési és igazságszolgáltatási feladatok eredményes és törvényes ellátásához.

Az állami szervek rendszerének vertikális differenciálódását nagymértékben befolyásolja az adott állam területi kiterjedése és tagoltsága, a népesség száma és összetétele, a településhálózat és a közlekedési útvonalak szerkezete, valamint az államterület belső tagolásának hagyományai (például tartományok, megyék). E tényezők befolyásoló szerepe mellett azonban döntően meghatározó az, hogy az állami szerveknek milyen feladatai és az állami irányításnak milyen módszerei kerülnek előtérbe. Az állami feladatoknak és irányítási módszereknek a módosulása a területi földrajzi tényezők változatlansága esetén is az állami szervek rendszerének vertikális átalakítását idézi elő, mint azt például Magyarországon a járási szintű szervek helyzetének az alakulása is mutatta, illetőleg ahogyan azt napjainkban a középszint átalakítására vonatkozó elképzelések (a megyerendszer fölött vagy helyett régiók) is jelzik.

Az állami szervek rendszerének harmadik jellemző vonása az, hogy a nagyfokú differenciáltság sem változtat azon, hogy az állami szervek egységes rendszert alkotnak. Politikailag ezt az egységet az biztosítja, hogy az állami szervek az egységes politikai berendezkedés, illetve rendszer részét képezik, azonos célok érdekében tevékenykednek. Ezért ennek az egységnek a konkrét formáját a politikai berendezkedés jellege szabja meg. Szervezetileg az állami szervek rendszerének egységét az alkotmányos rend és azon belül számos vonatkozásban a hierarchikus felépítettség biztosítja, vagyis hogy a legtöbb állami szerv alá van rendelve valamilyen őt irányító magasabb szintű szervnek. Minden államigazgatási szerv alá van rendelve a kormánynak és csaknem minden állami szerv végső soron alá van rendelve a központi állami képviseleti szervnek. Jogilag az állami szervek rendszerének egységét az egységes jogi szabályozás (a szervezeti fölépítés, az eljárás és az ügyek eldöntésének ún. anyagi jogi szabályozása) biztosítja. Az állami szervek rendszere egyben politikailag tagolt rendszer, ami különösen markánsan fejeződik ki az államhatalmi ágak ún. megosztásában. Ennek az igen jelentős kérdésnek a tárgyalására a jog- és állambölcseletben kerül sor.

Az államapparátus mint a munkamegosztás külön ága

Az állam mint hatalmi viszony sajátos intézményesítő tevékenységekben fejeződik ki, ezt a hatalmi viszonyt sajátos intézményesítő tevékenységek hordozzák és tartják fönn, amelyek – mint láttuk – állami szervezetként objektiválódnak.

Az állam kialakulása kapcsán láthattuk, hogy e folyamatban igen jelentős szerepe volt az intézményesítő tevékenység társadalmi munkamegosztáson belüli elkülönülésének. A társadalom közös ügyeinek, funkcióinak a végzésével megbízott emberek a társadalmon belüli munkamegosztásnak egy új ágát alkotják. Ezzel külön érdekekre tettek szert megbízóikkal szemben is, ami az állam kialakulásának az egyik tényezője volt.

Az államapparátus tehát már kialakulása pillanatától, legkorábbi csíráitól kezdődően a munkamegosztás külön ágát képezte és ily módon elkülönült a közösség más jellegű, főleg termelőmunkát végző tagjaitól. Ez a munkamegosztás az állam fejlődésével tovább növekedett, egyfelől technikailag (ami az állami szervek és az azoknak megfelelő tevékenységfajták differenciálódásában fejeződött ki), másfelől pedig – és az államapparátus mint sajátos réteg szempontjából ez a jelentős – társadalmilag. Ez az állami fejlődés korábbi szakaszaiban abban fejeződött ki, hogy az államapparátus felső szintű vezetői általában az uralkodó osztály vagyonosabb vagy előkelőbb rétegeiből kerültek ki, a középszintű vezetői kevésbé vagyonos vagy előkelő rétegekből, az alsóbb szinteken pedig a középrétegekből vagy akár az alávetett osztályokból származó személyek álltak. Ily módon az államapparátus már nemcsak a termelőmunkát végző dolgozóktól különült el, hanem az uralkodó osztállyal sem volt már teljesen azonos. Ez a tendencia a fejlődés során az alkalmassági, szakképzettségi szempontok jelentőségének a növekedésével egyre erősödött. Egyre gyakrabban kiderült, hogy az uralkodó osztály némely tagja alkalmatlan az állami munkára, másrészt pedig szükségessé vált az állami munkára alkalmas személyek – megfelelő kiválasztás alapján történő – bevonása más társadalmi osztályokból és rétegekből is. A modern állammal – mint arról korábban már volt szó – elvált egymástól az uralkodó osztály és a politikai elit. A XX. századtól kezdődően a demokratikus társadalmakra a politikai elitbe való bekerülés szempontjából a társadalmi származás szerepe háttérbe szorult, ezzel azonban nem szűnt meg az államapparátus társadalmi rétegződést előidéző hatása: az államapparátusba és különösen a politikai elitbe való bekerülés sokszor társadalmi átrétegződéssel jár együtt.

Az államapparátus tehát megfelelő szempontok alapján kiválasztott és kiválasztódott emberekből áll. A kiválasztás fő szempontjaiként a származást, a politikai megbízhatóságot és a szakmai alkalmasságot emelhetjük ki, emellett azonban időnként szerepet játszanak a személyes (baráti, rokoni) kapcsolatok is. A származásnak egyfelől a politikai megbízhatóság valószínűsége szempontjából lehet szerepe, másfelől pedig a weberi értelemben vett tradicionális uralommal jellemezhető társadalmakban befolyásolhatja a vezető pozíciót betöltő politikusok, hadvezérek legitimitását, elfogadottságát és ezzel politikai mozgásterét. A származásnak a XX. századtól csökkenő szerepe nem szűkíthető le az osztály-hovatartozás kérdésére: a családi-törzsi, etnikai-nemzetségi és vallási összefüggéseknek is jelentőségük lehet.

A politikai megbízhatóság kritériuma kevésbé fejlett viszonyok között bizonyos világnézeti (elsősorban vallási) azonosuláson túl elsősorban a vezető (uralkodó, hűbérúr, hadvezér stb.) iránti személyes lojalitás; fejlett viszonyok között pedig az állam, az uralkodó osztály politikájával való ideológiai-politikai azonosulás. Modern viszonyok között jelentkező sajátos kérdés, hogy a nem állami politikai szervezetekben, mindenekelőtt a politikai pártokban viselt tagságot a politikai megbízhatóság szempontjából hogyan ítélik meg. Valamely politikai pártnak a tagsága adott esetben a politikai megbízhatóság föltétele (például az államszocializmus egyes szakaszaiban), azt kizáró tényező vagy ebből a szempontból közömbös lehet. A politikai megbízhatóság konkrét megítélése természetesen jelentős mértékben eltér az államapparátusban betöltött különböző szintű és jellegű pozíciók szerint. A konkrét társadalmi-történeti szituációval, a politikai szövetségek változásával is módosul a politikai megbízhatóság megítélésének a szempontja (például a baloldali atomtudósok megítélése az Egyesült Államokban a második világháború alatt és a hidegháború idején).

Napjaink pluralista demokráciáiban különbséget tesznek az állami apparátuson belül a politikai és a közigazgatási vagy köztisztviselői állások között. Mindkét kategória esetében alapvető követelmény az alkotmányos rendhez való hűség, amelyet rendszerint esküvel is kifejezésre kell juttatni, és amihez a politikai állások betöltői esetében az adott politikai összetételű kormányzat iránti elkötelezettség, a köztisztviselők és más hasonló jogállású állami alkalmazottak (rendőrök, katonák stb.) esetében pedig a kormány iránti lojalitás és hivatali tevékenységük vonatkozásában a pártpolitikai semlegesség követelménye kapcsolódik. Ennek biztosítása érdekében egyes államokban általános jelleggel, azaz minden pártra kiterjedően tiltják vagy korlátozzák az említett körbe tartozó személyek párttagságát. Ennek indokoltsága jelentős mértékben függ a politikai kultúra fejlettségétől.

Az államapparátus politikai megbízhatóságát, lojalitását természetesen a kiválasztást követően is biztosítani kell. Ezt szolgálja az államapparátus dolgozóinak jelentős mértékű anyagi és erkölcsi megbecsülése, magas presztízsük védelme és esetenként privilégiumok (például szolgálati lakások, külön üzletek, felelősségre vonásuk korlátozott lehetősége) biztosítása. A politikai megbízhatóság stabilizálásának további eszköze a folyamatos ideológiai-politikai befolyásolás, ideológiai indoktrináció, amit a szervezett formák mellett az államapparátus testületi szelleme is elősegít. Végül természetesen ebben az irányban hat a politikai megbízhatatlanság gyanújába került állami alkalmazottakat eltávolító személyzeti politika.

A szakmai alkalmasság kezdetben a fegyverforgatásban való jártasságra korlátozódott, majd további kritériumként megjelent az írni-olvasni tudás, a szervezési-gazdálkodási készség és a szokások, jogszabályok ismerete. Ezzel párhuzamosan a gyakorlati tapasztalatok mellett mindinkább jelentőssé vált a műveltség és a kulturáltság. Az állami szervek differenciálódásával a szakmai alkalmasság is mindinkább differenciált szakismeretek formájában jelent meg, aminek a modern viszonyok között általában a megfelelő iskolai végzettség a kritériuma. Napjainkban az államapparátus szakmai színvonalának fontos tényezőjévé vált az új ismeretekkel való lépéstartás, a továbbképzés folyamatossága, valamint a tudományos eredmények fölhasználására való képesség.

A megfelelő színvonalon működő államapparátus kiválasztásának két fő szempontja a szakmai alkalmasság és a politikai megbízhatóság, lojalitás. Ha ezeket más szempontok háttérbe szorítják, az kontraszelekcióhoz, sőt esetleg még súlyosabb diszfunkcionális jelenségekhez (protekcionizmus, nepotizmus, korrupció) vezethet.

Az államapparátus jellemző vonása, hogy tagjai a termelőmunkában nem vesznek részt, megélhetésüket más forrásokból biztosítják. Az államapparátus – ma használatos kifejezéssel – zömében függetlenített emberekből áll, akik az állami munkát fizetett főfoglalkozásként végzik. Ennek a függetlenítésnek az anyagi alapját, vagyis az államapparátus fönntartásának a költségeit az állam elsősorban adók útján teremti elő. Az államapparátus függetlenítésének, javadalmazásának különféle formái alakultak ki (földbirtok adományozása, a beszedett adók részleges átengedése, ügyfelek által fizettetés, az apparátusnak a vezető, az „úr” magánvagyonából való fizetése stb.). A modern államapparátusban vált csak általánossá az állami költségvetés által biztosított, rögzített fizetésért való állami munkavégzés.