Ugrás a tartalomhoz

Jogi alaptan

Szilágyi Péter (2014)

ELTE Eötvös Kiadó

5. A jogalkotás

5. A jogalkotás

a) A jogalkotás a kifejezetten jogalkotó hatáskörrel fölruházott állami szerveknek a tudatosan, kimondottan és kizárólagosan közvetlenül, általános és absztrakt magatartásszabályok formájában megfogalmazódó jogi normák létrehozására irányuló tevékenysége.

A kizárólagosság itt nem azt jelenti, hogy a jogalkotó szervek másfajta tevékenységet (például személyi döntések meghozatala) nem végezhetnek, hanem azt, hogy amikor jogot alkotnak, tevékenységük csak a normaalkotásra irányul, az nem olvad össze egyedi ügyek eldöntésével. A jogalkotó szervek ennek során közvetlenül jogszabályok létrehozására törekszenek, ez tulajdonképpeni, lényegi céljuk és feladatuk, tehát a jogalkalmazói jogképződéstől eltérően a jogi normákat nem valamely, elsődlegesen más feladat megoldását célzó tevékenység folyamán közvetetten, mintegy a lényegi funkciótól eltérően, annak nem szándékolt melléktermékeként alkotják (Peschka 1965, 211.).

b) A jogalkotásnak és így a jogalkotói (más néven írott vagy tág értelemben vett törvényi) jognak a következő fő jellemző vonásait emelhetjük ki (vö. Peschka 1965, 212–217.).

1. A jogalkotás fogalmából következően szándékolt, akaratlagos folyamat, abban különböző egyének akaratai fejeződnek ki és kapcsolódnak össze. Nincs azonban szó valamilyen egyének fölött álló szubjektumnak – az államnak, népnek vagy az uralkodó osztálynak – az akaratáról. (Az államakarat vagy osztályakarat kifejezések csak metaforikusan értelmezhetők.)

A jogalkotás során nyíltan kifejezésre jut és tudatossá válik a jog alkotottsága, az, hogy emberi akarathoz kapcsolt, attól függő, elvben változó és változtatható jelenség.

Akarati a jogalkotás abban az értelemben, hogy társadalmi lehetőségek közötti tudatos, szándékos választásokat tartalmaz, amelyek normatív előírásként, külső idegen akaratként jelennek meg (Sajó 1985, 389.). Az, hogy a jogalkotói jog szándékos akarati alkotás, egyben azt is jelenti, hogy a jog megváltoztatható társadalmi jelenség, vagyis mint alkotás a jog a társadalmi befolyásolás mind tudatosabb, tervezett célokat szolgáló eszköze lehet (Sajó 1985, 389.). A jognak ez az akarati jellege nem jelenti azt, hogy valamely jogszabályt az uralkodó osztály vagy a hatalmi elit tetszés szerinti, önkényes hatalomgyakorlási eszközének tekinthetnénk, mivel ennek az önkénynek – a jog funkcióiból és társadalmi meghatározottságából eredő korlátokon túl – határt szabnak a jog sajátos belső törvényszerűségei is, mivel az azoknak meg nem felelő jog hatástalanná válik, végül normativitását is elveszítheti.

2. A jogalkotói jog jövőben előforduló lehetséges elképzelt esetekre megfogalmazott jogi normákból áll, érvényessége általában a jövőre szól; előre történő szabályozást jelent. Mindez természetesen nem jelenti azt, hogy a jogalkotás során ne lenne jelentősége a múltbeli tapasztalatoknak is. A múlt mint a jövőre vonatkozó elképzelések alapja, illetőleg esetleges korrekciója a jogalkotás során jelentős szerepet játszik, akár mint megőrzendő hagyomány vagy vívmány, akár mint kritikai viszonyítási pont. Előre szabályozó jellege folytán azonban a jogalkotói jog kevésbé kötődik a múlthoz, nagyobb lehetőségekkel rendelkezik az új társadalmi viszonyok kialakítása, a társadalmi viszonyok tudatos fejlesztése vonatkozásában.

3. A jogalkotásban a korábbi konkrét esetekből kiinduló indukció mellett nagy szerepe van a korábbi jogi szabályozás kritikájából, valamint általános politikai értékelésekből és célkitűzésekből kiinduló dedukciónak is.

4. A jogalkotói jog elvontan és általánosan megfogalmazott jogi normákból áll, mivel a jogalkotó nem egyedi esetből indul ki, hanem a szabályozásra kerülő viszony vagy vonatkozás esetleges egyedi mozzanataitól elvonatkoztatva, e viszonyokat és a bennük megnyilvánuló emberi magatartásokat általánosságukban, pontosabban tipikusságukban igyekszik megragadni. A valóságban azonban ez a törekvés eltérő sikerrel jár, különböző általánosságú normákat eredményez. A jogi szabályozás általánossága megfelelő szintjének, a különösség szintjén történő szabályozásnak a kialakulása a jogalkotás történelmi fejlődésének, a jogalkotás-technikai tapasztalatok fölhalmozódásának az eredménye (ami a jog viszonylagos önállóságának egyik megnyilvánulása) és mint ilyen viszonylag kései termék.

5. A jogalkotói jog általánosan kötelező jelleggel, általánosan érvényesként megfogalmazott és kihirdetett jogi normákból áll. A jogalkotó általánosként fogalmazza meg követelményeit és rendelkezéseit olyképpen, hogy azok a társadalom minden tagjára nézve vagy személyek túlnyomó többsége számára érvényes, követendő normaként jelennek meg. A jogalkotás útján létrejött jogszabály nemcsak a befolyásolt társadalmi viszonyok és a szabályozott emberi magatartások fogalmi megragadásának tartalmi általánossága, hanem érvényességének formai általánossága folytán is általános jellegű, vagyis általánosan fogalmaz és általánosan, mindenkire kötelező.

6. A jogalkotói jog érvényessége, kötelező ereje magából az alkotás akarati aktusából fakad, illetőleg az azt kifejező és képviselő írásbeli objektivációhoz kapcsolódik (és nem például a hagyományhoz).

7. A jogalkotás alkalmas arra, hogy nagy társadalmi csoportoknak, osztályoknak és rétegeknek a politikai törekvéseit, a különböző politikai erők kompromisszumait is az általánosság szintjén juttassa érvényre. Ez a jogalkotó szerveknek a politikai rendszerben elfoglalt helyéből következik és ennek a lehetőségnek a megvalósulása is a politikai rendszer jellegének (demokratikus, paternalista-autokratikus, diktatórikus) a függvénye. Ezért a jogalkotás, illetve a jogalkotói jog nyíltabban és kifejezettebben politikai jellegű, mint a jogalkalmazói jogképződés, illetve jog.

8. A jogalkotói jog a jogalkalmazói jognál stabilabb, de egyben merevebb, kevésbé rugalmas. Ennek az oka egyrészt abban keresendő, hogy a jogalkotás normáinak jelzett tartalmi általánossága miatt alaposabb előkészítést, nagyobb és ezért gyakran nehézkesebb előkészítő apparátust és ennek megfelelően több időt igényel, mint a jogalkalmazói jogképződés; másrészt pedig kifejezettebb politikai jellege miatt politikai ellentétek is fékezhetik a jogalkotó szervek működését.

9. A jogalkotói jog logikailag rendezett és nyelvileg szabatosan meghatározott és rögzített formában jön létre. Ez teszi lehetővé, hogy a jog a maga társadalmi gyakorlatában kiszámítható legyen.

10. A jogalkotói jog a laikusok számára is áttekinthető és könnyebben megismerhető.

c) A jogalkotásnak két fajtáját különböztetjük meg: a törvényhozást és a rendeletalkotást. E megkülönböztetés alapja az, hogy milyen állami szerv jogalkotó tevékenységéről van szó, ami mögött azonban – legalábbis tendenciájában – a szabályozás tárgyát képező társadalmi viszonyok, illetőleg emberi magatartások tartalmi sajátosságai húzódnak meg. Ezek a különbségek a jogalkotási folyamat eltérő jogi szabályozásában is kifejeződnek.

A törvényhozás általában a legfelső állami szervek kimondottan jogalkotásra irányuló tevékenységét jelenti. Ebben az értelemben törvényhozással, az állam kimondottan törvényalkotó tevékenységével a történelem során mindvégig, az ókortól napjainkig minden államilag szervezett társadalmi formációban, társadalomban találkozunk. A prekapitalista társadalomban azonban ezek a törvényhozás kezdetleges, primitív megnyilvánulásai, amelyek lényegében a fönnálló szokásjogi úton kialakult jogi normák kisebb-nagyobb módosításokkal történő rögzítését, összefoglalását jelentik (Peschka 1980, 858.). Ettől minőségileg különbözik a modern törvényhozás mint tudatos, a szó valódi értelmében jogalkotó tevékenység, amelyet rendszerint a legfelső népképviseleti szervek, a parlamentek végeznek az államfő közreműködésével. A törvényhozás esetében a jogalkotás előzőekben vázolt sajátosságai nagyobb mértékben érvényesülnek, mint a rendeletalkotás esetében. Erre is tekintettel a törvényhozás következő sajátosságait emelhetjük ki:

1. A törvényhozás a rendeletalkotáshoz képest nagyobb mértékben támaszkodik az elmélet eredményeire, és koncepcionálisan is megalapozottabb mind az általános társadalompolitika, mind pedig a jogpolitika szempontjából.

2. A modern törvényhozó testületeknek az államszervezetben elfoglalt helyüknél és speciális fölépítésüknél, összetételüknél fogva rendkívül kedvező lehetőségük van arra, hogy a jogalkotás során figyelemmel kísérjék a társadalmi összmozgást, a társadalmi viszonyok totalitását, hogy föltárják a különféle társadalmi viszonyok specifikus állapotát és a rendezendő konkrét társadalmi relációval való összefüggéseiket (Peschka 1980, 859.). Ugyanezen okoknál fogva képesek a szabályozási szükséglet adekvát fölismerésére, demokratikus működés esetén viszonylag védettek azzal a veszéllyel szemben, hogy valódi társadalmi szabályozási szükséglet helyett valamilyen hivatali érdek váljék a szabályozás vagy újraszabályozás indítékává.

3. A törvényhozás a legerősebben politikai jellegű jogképződési mód, mivel a leginkább alkalmas arra, hogy nagy társadalmi csoportok, osztályok vagy rétegek politikai törekvéseit is az általánosság szintjén juttassa érvényre, hogy különböző társadalmi osztályokat és rétegeket átfogó széles konszenzust hozzon létre, továbbá viszonylag védett a szűk körű partikuláris érdekek eluralkodásától.

4. Az előzőekből következően a törvényhozás időigényes jogalkotási forma.

5. A törvényhozás tárgyát általában a legállandóbb jellegű és legjelentősebb társadalmi viszonyok, illetve az azokra leginkább jellemző tipikus emberi magatartások képezik, mivel azok igénylik a törvényi formát. Ennek az az oka, hogy a társadalomban uralkodó osztály(ok) a legjelentősebb társadalmi viszonyok alakulásában és a legtipikusabb magatartások szabályozásában különösen érdekeltek, aminek a politikai törekvéseiket legközvetlenebbül kifejező törvényhozás felel meg (vö. Peschka 1965, 861.). Ezt az igényt gyakran alkotmányjogi garanciaként is rögzítik.

6. A törvényhozás során a jogszabályok megalkotása, a törvényjavaslatok megvitatása és elfogadása nyilvános vitákban megy végbe, amelyet az állampolgárok legszélesebb tömege a televízión, a rádión és más hírforrásokon keresztül állandó figyelemmel kísérhet. Ezt a nyilvánosságot fokozhatja a fontosabb törvénytervezetek széles körű, nyilvános megvitatása. A törvényhozás nyilvánossága lehetővé teszi, hogy az állampolgárok a törvényhozás munkájába betekintsenek, s a törvényhozási folyamat eredményeképpen létrejövő törvény tartalmával megismerkedjenek. A törvényhozásban hozott jogszabályról az állampolgárok tehát nemcsak a törvényeket közzétevő hivatalos lapból szereznek tudomást, hanem szélesebb körű és mindenki számára közvetlenül hozzáférhető orgánumok és hírforrások alapján is (Peschka 1980, 861.).

7. Az előzőekből következően a törvényhozás által alkotott jogszabályok számíthatnak a leginkább az állampolgárok támogatására, azok legitimitása (törvényesként való elfogadottsága) a legerősebb, a legkevésbé vitatható.

8. A törvényhozás folyamata általában részleteiben is jogilag szabályozott az alkotmányok, más törvények és a parlamenti házszabályok révén.

d) Rendeletalkotás minden olyan jogalkotás, amelyik nem törvényhozás; általában a parlamentnek alárendelt kormányzati és államigazgatási szervek kimondottan jogalkotó tevékenysége.

A rendeletalkotásnak három fő alfaját különböztethetjük meg. A kormányzati rendeleteket az általános hatáskörű kormányzati szervek (kormány, államfő, prezídium jellegű szervek) alkotják. A magyar jogban ilyen volt a minisztertanácsi rendelet vagy az Elnöki Tanács által alkotott törvényerejű rendelet, ilyen a kormányrendelet, a rendkívüli jogforrásként az alkotmányban rögzített Honvédelmi Tanács rendelete és köztársasági elnöki rendelet. Ebbe a csoportba tartozik a más államokban gyakran rendes jogforrásként létező elnöki rendelet. Az ágazati rendeletek az államigazgatás egy-egy ágát irányító minisztereknek, kivételesen testületeknek vagy más országos főhatóságoknak a rendeletei. Az ágazati rendeletek legjellemzőbb példája a miniszteri rendelet. A rendeletek harmadik csoportját az önkormányzatok rendeletei alkotják.

A rendeletalkotás esetében a jogalkotás előzőekben vázolt sajátosságai kisebb mértékben érvényesülnek, mint a törvényhozás során, sőt a rendeletalkotás alfajai között is vannak e tekintetben különbségek.

Mindezekre is figyelemmel a rendeletalkotás következő sajátosságait emelhetjük ki:

1. A rendeletalkotó szervek – különösen a miniszterek és a helyi önkormányzatok – tevékenységük során nem a társadalom egészére, ezen társadalmi viszonyok totalitására, hanem ennek csak bizonyos területeire vagy szelvényeire koncentrálnak, kevéssé képesek a nagy társadalmi összefüggéseket felölelni. Ezért e rendeletalkotási folyamatokban az egyedi, helyi, szakmai szempontok a nagy társadalmi összefüggéseket könnyen eltorzíthatják, illetve azokról a rendeletalkotó figyelmét elvonhatják. Ennek következtében a rendeletalkotás során a szabályozott társadalmi viszonyok, illetőleg magatartások egyedi vonásai annyira előtérbe kerülhetnek, hogy megakadályozzák a társadalmi viszonyok, illetőleg az azokhoz kapcsolódó emberi magatartások tipikus vonásainak a megragadását.

2. A rendeletalkotó szervek a különböző társadalmi csoportok és rétegek politikai törekvéseivel csak többszörös közvetítések révén és szelektív módon kerülnek kapcsolatba, ezért azokat szintetizálni és az általánosság szintjén kifejezésre juttatni önmagában és közvetlenül nem képesek.

3. Az előzőekből is következően a rendeletalkotást a rendeletalkotó szervek sajátos partikuláris (helyi, ágazati, hivatali) érdekei jelentősen befolyásolhatják.

4. A rendeletalkotást a nyilvánosság hiánya vagy annak korlátozott volta jellemzi.

5. A rendeletalkotás a törvényhozásnál jóval kevésbé időigényes, ezért annál rugalmasabb, gyorsabban tud reagálni a változó társadalmi körülményekre. Ez számos esetben előnyös lehet, azonban gyakran átgondolatlan megoldásokat eredményez, ha a partikuláris érdekek, az apparátus sajátos érdekei következtében torzul a szabályozás. Hasonlót eredményezhet a különböző partikuláris érdekek színfalak mögötti, változó befolyása.

6. Rendeletalkotásra általában, jogállami körülmények között pedig kizárólagosan csak törvényi fölhatalmazás alapján kerülhet sor, ami direkt módon vagy a feladatkörre utalással történhet [vö. Magyarország Alaptörvénye 15. cikkely (3) bek. és 18. cikkely (3) bek.].

Összességében megállapíthatjuk, hogy a rendeletalkotás nem éri el a törvényhozási folyamatban lezajló jogalkotó munka szintjét. Ezért nem helyes, ha olyan rendeletalkotás alakul ki, amely a törvényhozást igénylő társadalmi viszonyok jogi rendezését látja el. Ezért rendkívül fontos a rendeletalkotó szervek jogalkotó jogkörének pontos körülhatárolása és a legállandóbb és legtipikusabb társadalmi viszonyok jogi szabályozásának föltétlenül a törvényhozás számára való fönntartása (Peschka 1965, 467.).

A rendeletalkotás mindezen hiányosságai ellenére nélkülözhetetlen a modern társadalmakban. A történelmi fejlődés tapasztalatai nyomán illúziónak bizonyultak azok a törekvések, amelyek kizárólag a törvényhozás számára akarták fenntartani a jogalkotást. A rendeletalkotás szükségessége elsősorban a modern társadalmakban jelentkező kiterjedt szabályozási szükséglet és a törvényhozás időigényessége közötti ellentmondásból fakad, emellett egyes esetekben a törvények hatálybaléptetése és végrehajtása is sajátos rendeleteket igényel (ún. végrehajtási rendelet), a végrehajtó hatalom szervei nem teljesíthetik feladataikat bizonyos általános jogi magatartásszabályok kibocsátása nélkül, továbbá a helyi önkormányzatok működéséhez, autonómiájuk biztosításához és általában a helyi körülmények figyelembevételéhez elengedhetetlen rendeletalkotási jogkörrel való fölruházásuk. (A végrehajtási rendeletek szükségességét nem szünteti meg az azokkal való visszaélés, az a közelmúlt magyar jogalkotására jellemző gyakorlat, amelyik végrehajtási rendelet címén rendeletileg szabályozott törvénybe tartozó kérdéseket. Ez külön jogelméleti-jogpolitikai probléma, amelynek a részletezésétől itt el kell tekintenünk.)

A modern társadalmakban tehát szükség van mind törvényhozásra, mind pedig rendeletalkotásra. Meghatározott társadalmi tartalmak törvényhozási kifejezést igényelnek, mások adekvát jogforrási, jogalkotási kifejezésmódja pedig éppen a rendelet (Antalffy et al. 1970, 473.). A jogalkotás e két formája közötti mennyiségi arányok azonban az állam társadalmi szerepvállalásának, az állami beavatkozásnak a mértékétől és a politikai rendszer jellegétől függnek: demokratikus viszonyok között a törvények aránya kedvezőbb, diktatórikus vagy paternalisztikus politikai rendszerben pedig számuk elenyésző. A növekvő állami beavatkozás pedig a tőkés jogrendszerek fejlődése során a rendeleti jogalkotás mennyiségének és arányának a növekedését eredményezte.

A rendeletek számának a növekedését előidéző további tényező az elmaradottságból való fölzárkózásra törekvés, a modernizáció. Ez régóta befolyásolja a kelet-közép-európai és vele a magyar jogfejlődést. A XIX. század végén például Tisza István a következőképpen érvelt egy olyan kerettörvény elfogadása mellett, amelyik a kormánynak lehetőséget biztosított a rendeletalkotásra: „Speciális viszonyaink között, ahol a törvényhozási munka a dolog természeténél fogva sokoldalúbb és sokkal több feladattal kell foglalkoznia, mégpedig gyorsabb tempóban mint külföldön, ahol nem egy rohamos haladással kell századok stagnációjának rossz következményeit legyőzni, ahol lépésről lépésre a viszonyok fejlődésével lépést tartva lehet a szabályokat és törvényeket fejleszteni. Ezen körülménynél fogva, szerény nézetem szerint nálunk sokkal több dolgot kell rendeletre bízni, mint más államokban, ahol úgy az élet, mint a jogállapot lassanként fejlődött ki és a viszonyok konszolidáltak.” (Idézi Kulcsár 1989, 71.)

Tekintettel arra, hogy a jogalkotás jogi szabályozottságánál fogva az alkotmányjognak mint jogágnak és mint tantárgynak is tárgya, a jogalkotási folyamat elméleti problémáival, a jogalkotás szakmai követelményeivel és demokratizmusával a jog- és állambölcseletben foglalkozunk.