Ugrás a tartalomhoz

Jogi alaptan

Szilágyi Péter (2014)

ELTE Eötvös Kiadó

6. A megismerési értelemben vett jogforrással összefüggő problémák

6. A megismerési értelemben vett jogforrással összefüggő problémák

A jogforrások fajai

A jogforrásoknak – a jogképződés két fő módjához kapcsolódóan – két fő faját különböztetjük meg: a jogalkalmazói jogforrásokat és a jogalkotói jogforrásokat. Ezek legfontosabb sajátosságaival és további fajtáikkal a jogképződés kapcsán már foglalkoztunk.

Más szempontból rendes és rendkívüli jogforrásokat különböztetünk meg. Rendes jogforrások azok a jogszabályok, amelyeket a jogalkotásra különleges, rendkívüli föltételek hiányában is följogosított szervek alkotnak jogilag rögzített hatáskörükben.

Rendkívüli jogforrások azok a jogszabályok, amelyeket az alkotmányos rendelkezések keretei között ugyan, de a rendkívüli körülményekre tekintettel vagy az éppen emiatt létrehozott sajátos szerv (például Honvédelmi Tanács), vagy jogalkotásra egyébként föl nem jogosított szerv (például köztársasági elnök), vagy jogalkotásra eredetileg is följogosított szerv (például kormány) kibővített hatáskörben alkot meg. A rendkívüli jogforrások érvényessége általában sajátos föltételekhez kötött, és időbeli hatályuk is korlátozott.

A rendkívüli jogforrások szükségessége, célszerűsége és megengedettsége, a rendkívüli, abnormis (normáktól eltérő, nem normális) helyzetek normákkal történő szabályozásának ellentmondásossága a jog- és állambölcselet problémája. A rendkívüli jogforrások tételes jogi szabályozása, illetőleg annak tudományos vizsgálata az alkotmányjog és tudománya körébe tartozik.

Az alkotmányos rendelkezések keretein túllépő, azokat megsértő jogalkotás – hivatkozzon bár a körülmények rendkívüliségére – nem rendkívüli jogforrást hoz létre, hanem illegitim, többnyire forradalmi jogalkotást valósít meg. Az ún. illegitim jogalkotás kérdéseivel – ezek között a tilalom ellenére történő bírói jogalkotás problémáival – a jog- és állambölcselet foglalkozik.

A jogforrási rendszer sajátosságai

A modern kontinentális jogforrási rendszerek három sajátosságát emelhetjük ki. Ezek a következők: a jogalkotói jog kizárólagosságára való törekvés, a törvény kiemelkedő szerepe, a jogforrások hierarchiája.

A jogalkotói jog kizárólagosságára való törekvés olyan jogpolitikai elvet jelent, amely egyfelől követelményjelleggel bír, másrészt azt a tényleges megvalósulás tendenciája jellemzi. Alapjául egyrészt az államhatalmi ágak elválasztásának elve, másrészt pedig az a jogképződési módok sajátosságaiból levont következtetés szolgál, hogy a jogalkotás és különösen a kodifikáció a legcélszerűbb jogi szabályozási forma, ezért ahol annak föltételei biztosítottak, azt kell megvalósítani. Tekintettel azonban arra, hogy ez nem történhet meg minden föltételtől függetlenül, a jogalkotói jog kizárólagossága nem lehet teljes, annak két vonatkozásban is korlátai lehetnek. Egyfelől, ha a történeti fejlődés következtében valamely jogterületen hiányzik a jogalkotói jog (akár a hagyományok, akár a korábbi jog hatályon kívül helyezése miatt), annak kiépítése hosszabb időt igényelhet, erre azonban előbb-utóbb sor kerül. Másfelől – a jogalkalmazói jogképződés kapcsán kifejtettek szerint – egyes területeken és időlegesen elkerülhetetlen bizonyos bírói jog kialakulása. Az írott jog kizárólagosságára való törekvés ekkor úgy valósul meg, hogy a bírói gyakorlatban kialakult megoldásokat beillesztik a jogalkotói jogba.

A törvény kiemelkedő szerepének a kontinentális hagyományokhoz kapcsolódó, régóta hirdetett elve szerint az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit törvényben kell szabályozni. Ez azonban ténylegesen sokszor nem érvényesült. A sztálini politikai rendszerben, az ún. személyi kultusz időszakában a törvények száma elenyésző volt, a minisztertanácsi rendelet volt a domináns jogforrás, és az állampolgárok alapvető jogait érintő rendelkezések is születtek minisztertanácsi vagy miniszteri rendelet formájában (például 1954-ig bűncselekményt MT-rendelet is megállapíthatott). A posztsztálinista, paternalista politikai rendszerben formálisan érvényesült az az elv, hogy az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit törvényben kell szabályozni. Ennek gyakorlati jelentőségét azonban semmissé tette, hogy az Elnöki Tanács törvényerejű rendeletekkel szinte korlátlanul helyettesíthette a törvényhozást, illetőleg hogy a törvények a részletes szabályozást a végrehajtási rendeleteknek engedték át. Az 1980-as évek második felének politikai eseményei azt eredményezték, hogy a szocialista országok egy részében már a rendszerváltást megelőzően valóságos lett a törvény kiemelkedő szerepe, amit a törvények növekvő száma és a törvényhozási folyamat változásai is mutattak.

Magyarországon ennek a fejlődésnek az eredményeit az 1987. évi XI. törvény rögzítette azzal, hogy deklarálta: a társadalmi viszonyok jogi rendezésének alapvető elemeit törvényben kell megállapítani, így meghatározta a kizárólagos törvényhozási tárgyak körét, és ezzel jelentős mértékben korlátozta a törvényerejű rendelettel való szabályozás lehetőségét. A kizárólagos törvényhozási tárgyak rögzítése természetesen nem korlátozza az Országgyűlésnek azt a jogát, hogy bármely más életviszonyt is törvényben szabályozzon. Az idézett jogszabály a törvény kiemelkedő szerepét a végrehajtási jogszabályok alkotásának a korlátozásával is erősítette.

A korábbi jogalkotási törvényt hatályon kívül helyezte a 2010. évi CXXX. törvény, és a kérdéskört megváltozott koncepció jegyében szabályozta újra, a kizárólagos törvényhozási tárgyak meghatározását az alkotmányra tartozónak tekintette. Ezzel összhangban az új Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmazzák a kizárólagos törvényhozási tárgyakat, közöttük a sarkalatos törvényeket igénylőeket. Az Alaptörvény is tartalmazza azt a rendelkezést, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg.

A jogforrások hierarchiája – más jogelvekkel és jogtechnikai megoldásokkal együtt (ezekre a X. fejezetben térünk vissza) – a jogrendszer egységét biztosítja, koherenciáját segíti elő oly módon, hogy a jogszabályok között hierarchiát hoz létre, és a jogszabályok közötti esetleges ellentmondásokat a magasabb hierarchikus szint elsőbbsége alapján oldja meg. Ez a rendezés azonban csak akkor lehet hatékony, ha figyelembe veszi az állami szervek hierarchiáját. Ennek megfelelően az állami hierarchia magasabb szintjén álló állami szerv által kibocsátott jogszabállyal nem lehet ellentétes az alacsonyabb szinten elhelyezkedő állami szerv által alkotott jogszabály, azt nem módosíthatja és nem helyezheti hatályon kívül.

A magyar jogforrási rendszer hierarchiájának részletkérdéseivel az alkotmányjog diszciplínája és tudománya foglalkozik, így arra nem térünk ki. Annyit azonban szükségesnek tartunk megjegyezni, hogy a magyarországi rendszerváltozás sajátosságai folytán számos, a rendszerváltozás előtt alkotott jogszabály még ma is hatályban van. Ennek következtében a magyar jogforrási rendszernek vannak olyan elemei, amelyek a köztársasági alkotmányon alapulnak, és vannak még az államszocializmus időszakából megmaradt elemei is, amelyek közül a legjelentősebb a törvényerejű rendelet (tvr.). A még hatályban lévő törvényerejű rendeleteket a jogforrási hierarchia szempontjából a törvényekkel kell azonosnak tekinteni. A későbbiekben ismertetett 2007. évi LXXXII. törvénynyel megvalósított dereguláció után még 321 tvr. maradt hatályban, ezek nagy része nemzetközi szerződések kihirdetését tartalmazza. A jogforrási rendszert tovább bonyolítja, hogy az új Alaptörvény a jogforrási rendszert is módosította, annak részletes szabályai azonban a tankönyv megírásáig még nem készültek el.

A jogforrások hierarchiájába ütköző jogszabály elvileg érvénytelen. Különbséget kell azonban tennünk az érvénytelenség és annak megállapítása között. Az érvénytelenség automatikusan következik be, és az azt jelenti, hogy az érvénytelen jogszabály nem kötelező – hiszen a normák érvényessége nem más, mint azok kötelező ereje. Az egyszerűen megfogalmazható, hogy mikor érvénytelen egy jogszabály, ennek megállapítása azonban gyakran bonyolult értelmezési kérdéseket vethet föl, és így az érvényesség-érvénytelenség kérdése is vitatottá válhat. A jogbiztonság követelménye viszont szükségessé teszi az ilyen jellegű viták eldöntését is. Erre tekintettel az érvénytelenség megállapításának különböző esetei vannak. Elvileg ugyan a jogszabály címzettjei is megállapíthatják annak érvénytelenségét, ha azonban ennek alapján figyelmen kívül hagyják az adott jogszabály rendelkezését, magukra vállalják annak kockázatát, hogy tévednek vagy álláspontjukat nem tudják a jogalkalmazó szervekkel elfogadtatni, és így joghátránynak, esetleg büntetésnek teszik ki magukat. A jogalkalmazó szervek is megállapíthatják valamely jogszabály érvénytelenségét és mellőzhetik annak alkalmazását, ez azonban csak az adott ügy vonatkozásában jelenti az érvénytelenség megállapítását, másrészt magában rejti annak kockázatát is, hogy a jogalkalmazói döntés felülbírálására hivatott szervek, mindenekelőtt a felsőbb bíróságok nem fogadják el álláspontjukat. A modern alkotmányos államiság követelményeinek megfelelő jogrendszerekben ezért is meghatározott szervek, elsősorban az alkotmánybíróságok feladatává tették, hogy a vitatott jogszabály érvénytelenségéről immáron mindenki számára kötelező jelleggel döntsenek. Ezt a sajátos tevékenységet normakontrollnak nevezzük. A vitatott érvényességű jogszabály közvetlenül is érintett címzettjei vagy alkalmazói adott esetben a normakontrollt végző szervhez fordulhatnak. Az egyes jogrendszerek különböznek abban, hogy milyen széles körben teszik lehetővé a normakontrollnak, az érvénytelenség megállapításának a kezdeményezését.

A szocialista jogforrási rendszerek specifikumának tekintették hagyományosan a jogforrási rendszer nagyfokú differenciáltságát, mivel azoknak a differenciáltsága nagyobb mértékű, mint a polgári államok jogforrási rendszereié. Ez a nagyfokú differenciáltság a direkt adminisztratív irányítási módszereknek, mindenekelőtt a tervutasításos gazdasági rendszernek volt a következménye. Ezért a magyar jogforrási rendszernek ezt a nagyfokú differenciáltságát a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény megszüntette, azonban a jogrendszer egészét tekintve hatása nem szüntethető meg egyik napról a másikra – a korábban hozott ilyen jogszabályok nem vesztették el hatályukat automatikusan a rendszerváltás során sem, bár a hatályban maradtak jelentősége nagymértékben csökkent.

A nagyfokú differenciáltság lényegében azt jelentette, hogy a legtöbb jogalkotási jogkörrel fölruházott szervnek két jogforrási forma állt rendelkezésére. Az egyik forma fölhasználásával a jogalkotó mindenkire nézve kötelező jogszabályokat bocsáthatott ki. A jogforrások másik csoportja (az országgyűlési határozat, az elnöki tanácsi határozat, a minisztertanácsi vagy kormányhatározat, a miniszteri utasítás, az államtitkári rendelkezés, a tanácsi határozat és a végrehajtó bizottsági határozat) tipikusan az államapparátus belső viszonyait – az adott szerv működését vagy más állami szervek tevékenységét – szabályozta, az állampolgárok jogait és kötelességeit elvileg általában nem, vagyis a jog definíciójának nem felelt meg. Ennek ellenére azok esetenként olyan rendelkezéseket is tartalmaztak, amelyek kihatottak az állampolgárok jogaira és kötelességeire. Ezért ezt a jogforrási rendszert számos bírálat érte a szakirodalomban, mivel elmosta a jogi és az államigazgatási normák különbségét. Az 1987. évi XI. törvény ezeknek a belső normáknak a jogszabályi jellegét megszüntette, és helyette bevezette az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek nem túl szerencsés fogalmát. A jogállam kiépülésével az ebbe a körbe sorolt normafajták száma egyre csökkent, napjainkra kettő maradt, a normatív határozat és a normatív utasítás. Ezeket az új jogalkotási törvény közjogi szervezetszabályozó eszközöknek nevezte el.

A normatív határozatok (amelyek különböznek a konkrét ügyekben hozott egyedi határozatoktól) arra szolgálnak, hogy az irányító szerepet betöltő testületi jellegű állami szervek – így különösen az Országgyűlés, a Kormány és az önkormányzatok képviselő-testületei – szabályozzák saját működésüket és az általuk irányított szervek működését.

A normatív utasítás arra szolgál, hogy a központi államigazgatás meghatározott vezetői – így különösen a miniszterelnök és a miniszterek – az irányításuk alá tartozó szervek tevékenységét szabályozzák.

Az Európai Unió tagállamai esetében a jogforrási rendszernek további sajátosságai is vannak. Mivel 2004. május 1. óta Magyarország is az EU tagja, néhány szót erről is szólunk, csak a legfontosabb jellemző vonások leegyszerűsített és ezért némiképpen pontatlan ábrázolására szorítkozva. Nem térünk ki sem az elnevezéseknek az európai integráció fejlődése során bekövetkezett változására, sem pedig a fő tendenciák alóli kivételekre. A tartalomra koncentrálunk, ezért a terminológiai kérdéseket mellőzve, saját, célszerűnek tartott és a hagyományos jogbölcseleti szaknyelvvel összhangban álló kifejezéseinket használjuk, zárójelbe téve a még használatos kifejezéseket. Ugyanis ezen a területen nagy a terminológiai zűrzavar, már az EU eredeti dokumentumainak terminológiája sem egységes, amit fokoznak a szakirodalomban tapasztalható véleménykülönbségek és a fordítások eltérései is.

Az Európai Uniónak saját, mind a belső jogtól, mind a nemzetközi jogtól különböző jogrendszere van, amit (európai) uniós jognak (korábban közösségi jognak) neveznek. Az uniós jognak a tagállamok belső jogához képest elsőbbsége van. Ennek az elsőbbségnek mint átfogó sajátosságnak, illetőleg fogalomnak három összetevője van: a felsőbbség (supremacy), a közvetlen érvényesség továbbá a közvetlen érvényesíthetőség és alkalmazandóság. A felsőbbség azt jelenti, hogy ha az uniós jog ellentétbe, összeütközésbe kerül a tagállamok jogszabályaival, akkor az uniós jogot kell alkalmazni. Ennek megfelelően az uniós jog normáit egyoldalúan egyetlen nemzeti jogalkotó sem változtathatja meg, nem helyezheti hatályon kívül, és azokon a jogterületeken, amelyeket az uniós jog már kimerítően szabályoz, illetve ahol kizárólagos az Unió hatásköre, a továbbiakban már nincs is lehetőség nemzeti jogalkotásra.

A közvetlen érvényesség (elméletileg pontatlan szóhasználattal közvetlen hatály) azt jelenti, hogy az uniós jog a tagállam bármiféle közreműködése, megerősítése, hatályba léptető, kihirdető aktusa nélkül érvényes, azaz kötelező a tagállam területén is, ezért külön belső kihirdetésre nem is kerül sor. A nemzetközi szerződések esetében viszont a belső érvényességnek többnyire föltétele a megerősítés (ratifikáció) és a Magyar Közlönyben való kihirdetés. A közvetlen érvényesíthetőség és alkalmazandóság azt jelenti, hogy a jogalanyok (természetes és jogi személyek) az uniós jog normáiból fakadó jogaikat a nemzeti bíróságok és más hatóságok előtt közvetlenül érvényesíthetik, az uniós jog alapján pert indíthatnak és a perekben az uniós jogra hivatkozhatnak, és azt a tagállamok jogalkalmazó szervei kötelesek alkalmazni. Az uniós jog közvetlen érvényesíthetősége szűkebb körben érvényes, mint az elsőbbség és a közvetlen érvényesség: míg az első kettő föltétlen, addig az utóbbinak értelemszerű föltétele, hogy olyan jogszabályról legyen szó, amelyből közvetlenül fakadnak alanyi jogok, vagyis a jogszabály nem csak állami feladatot állapít meg, mint ez az irányelvek esetén jellemző.

Az uniós jog elsőbbsége gyakorlatilag és leegyszerűsítve azt jelenti, hogy az uniós jog szabályai magasabb jogforrási szintet képviselnek, mint a belső jog bármely forrása, vagyis viszonyukban is érvényes a lex superior elve, annak minden következményével együtt. Azért csak gyakorlatilag, mert ez a megfogalmazás így eléggé pontatlan, másrészt pedig elméletileg vitatható, hogy a uniós jog primátusa az ismert jogforrási hierarchia sajátos esete, vagy pedig más, bár a jogforrási hierarchiához funkcionálisan hasonló jelenség. A leegyszerűsítve kitételt pedig azért kell külön is hangsúlyozni, mert az Európai Unió szerveinek jogalkotó hatásköre nem univerzális, nem teljes körű, eltérően az integráción kívüli nemzetállamok legfőbb jogalkotó szerveinek a szuverenitásból fakadó csaknem teljes törvényhozási hatáskörétől. Ugyanis az Európai Unió és a tagállamok viszonyában vannak olyan szabályozási tárgykörök, amelyeknek a szabályozása az unió szerveinek kizárólagos hatáskörét képezi, vannak olyan tárgykörök, ahol a jogalkotó hatáskör párhuzamos (és amelynek további, bonyolult változatai vannak), és vannak olyan tárgykörök, ahol jelenleg a közösségnek nincs jogalkotó hatásköre, s az együttműködés kormányközi politikai megállapodások útján valósul meg. Ebbe a csoportba tartozik a korábban második pillérnek nevezett közös kül- és biztonságpolitika, valamint a korábban harmadik pillérnek nevezett igazságügyi és belügyi együttműködés körébe sorolt kérdések egy része.

A uniós jog forrásai részben államközi szerződések, részben pedig az Unió szerveinek jogi aktusai által jönnek létre. Az előbbiek képezik a uniós jog elődleges, az utóbbiak pedig másodlagos forrásait, amelyek rendeletek, irányelvek vagy határozatok lehetnek.

A uniós jog legfontosabb forrásai a következők:

a) Az alapító szerződések és azok módosításai, közülük is a legfontosabb az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó, 1958-ban hatályba lépett Római Szerződés és az eredeti gazdasági jellegű közösségekből az Európai Uniót létrehozó, 1993-ban hatályba lépett Maastrichti Szerződés, valamint a 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződés.

b) Szubszidiárius szerződések, amelyek a tagállamok között az alapító szerződések alapján, részben azok által előírt további szerződések. Ebbe a körbe tartoznak a tagállamok csatlakozási szerződései is.

c) A rendeletek (regulations), amelyek alkotására az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa jogosult, rendszerint az Európai Bizottság javaslata alapján. (Az EU Tanácsa a tagállamok minisztereiből áll, nem tévesztendő össze sem az EU állam- és kormányfőiből álló Európai Tanáccsal, sem pedig az EU-nál tágabb, összeurópai együttműködés parlament jellegű szerveként tevékenykedő, Strasbourgban székelő Európa Tanáccsal. Az Európai Bizottság a tagállamok egyetértésével létrehozott, jelenleg 27 tagból álló testület, az Unió „kormánya”.) A rendelet általános hatályú, minden részletében kötelező, részletes és közvetlenül alkalmazható normákat tartalmaz. Rendeletekkel általában egy adott kérdés pontos és részletes szabályozására törekszenek. A rendeletet a Közösségek Hivatalos Lapjában ki kell hirdetni, és ha a rendelet ettől eltérően nem rendelkezik, az a megjelenését követő 20. napon lép hatályba.

d) Az irányelvek (directives), amelyek alkotására a rendelethez hasonlóan az Európai Parlament és az EU Tanácsa rendelkezik hatáskörrel. Az irányelv alapvetően a jogharmonizáció eszköze, az elérendő célokat határozza meg, a megvalósítás formáit és módszereit a tagállamokra, vagyis a belső jogalkotásra bízza, így annak mérlegelését is, hogy egyáltalán szükség van-e jogalkotásra vagy más intézkedésre, hiszen lehet, hogy a kitűzött célok az adott tagállamban már megvalósultak. Ezért az irányelveknek nem föltétlenül valamennyi állam a címzettje, vannak egy vagy néhány tagállamhoz szóló irányelvek is. A Közösségek Hivatalos Lapjában csak a minden tagállamnak címzett irányelveket kell kihirdetni, a hatálybalépésre ekkor ugyanazok a szabályok vonatkoznak mint a rendeletre. Az irányelvek megvalósítására határidőt állapítanak meg, általában 1 és 3 év között, azok betartásán a Bizottság éberen őrködik. A tagállam mulasztása esetén a Bizottság az Európai Bírósághoz fordulhat. A Bíróság megállapíthatja, hogy a tagállam az irányelv átültetésére vonatkozó kötelezettségét nem teljesítette. Ha a tagállam kötelezettségét ezt követően sem teljesíti, a Bíróság vele szemben bírságot szabhat ki.

e) Az Európai Bíróság joggyakorlatából képződő jogalkalmazói jog, amelynek jogforrási jellege vitatott. Álláspontunk szerint a korábban kifejtettek alapján magának a bírói jognak a jogforrási jellege nem kérdéses, csak az egyes döntéseké. Az már más kérdés, hogy ennek a jognak a tartalma és jogi jellege sokszor csak nehezen állapítható meg.