Ugrás a tartalomhoz

Jogi alaptan

Szilágyi Péter (2014)

ELTE Eötvös Kiadó

6. A jogszabályok közzététele, a jogszabályok megismerésének eszközei

6. A jogszabályok közzététele, a jogszabályok megismerésének eszközei

A jogszabályok közzététele nem azonos kihirdetésükkel. A kihirdetés a szűkebb fogalom, mivel az a jogszabálynak olyan, jogilag szabályozott módon meghatározott helyen és formában történő közzététele, amely egyben a jogszabály érvényességi föltétele. Kétség, szövegeltérés esetén a jogszabály kihirdetett szövege tekintendő hitelesnek. A kihirdetés azért is szűkebb, mivel csak a jogszabályokat hirdetik ki, a közjogi szervezetszabályozó eszközöket csak közzéteszik. Gyakorlatilag jelentős különbség, hogy a közzététel a jogszabályok szövegének a kihirdetést követő és gyakran könnyebben kezelhető formában történő megjelentetését is magában foglalja. A kihirdetés és a közzététel történhet nyomtatott és elektronikus formában. A jogszabályok kihirdetésének és közzétételének alapvető szabályait a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény tartalmazza, a részleteket pedig a 32/2010. (XII. 31.) KIM rendelet szabályozza.

A jogszabályokat az önkormányzati rendeletek kivételével a Magyar Közlönyben hirdetik ki, 2011. január 1. óta elektronikus formában. A Magyar Közlöny a Magyar Köztársaság hivatalos lapja, azt a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter felügyeli és az általa kijelölt felelős szerkesztő szerkeszti és adja ki. A Magyar Közlöny a www.kozlony.magyarorszag.hu honlapon, valamint papír alapú másolatban kerül kiadásra. A Magyar Közlönyben és annak mellékletében, a Hivatalos Értesítőben további dokumentumokat is közzétesznek. A jogszabályok kihirdetésén túl a Magyar Közlöny tartalmazza az Alkotmánybíróság fontosabb határozatait, a jogegységi határozatokat, az Országos Választási Bizottság állásfoglalásait, az országos állami szervek minősített adatot nem tartalmazó normatív határozatait, valamint a nem normatív határozatok meghatározott körét. A korábbiaktól eltérően a jelenleg hatályos szabályozás szerint a Magyar Közlönyben az eredeti jogszabálynak és módosításainak egységes szerkezetbe foglalt szövege nem tehető közé. A Hivatalos Értesítő minősített adatot nem tartalmazó normatív utasításokat, személyügyi híreket, alapító okiratokat, pályázati felhívásokat, közleményeket és hirdetményeket tartalmaz.

A jogszabályok közzétételének két fő típusa van: a jogszabályanyagot folyamatosan, illetőleg rövidebb időközökben közlő folyamatos (kurrens) közzététel, valamint a nagyobb időszak anyagát összefoglaló retrospektív (visszatekintő) közzététel.

A jogszabályok folyamatos közzététele elsősorban a hivatalos lapokban történik (emellett a jelentősebb jogszabályok esetenként a napi sajtóban vagy ismeretterjesztő kiadványokban is napvilágot látnak). A Magyar Közlöny mellett további hivatalos lapok a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek által kiadott ágazati közlönyök, ún. tárcalapok.

Korábban sajátos hivatalos lap volt a Határozatok Tára. Ez a Kormánynak azokat a határozatait közölte, amelyeknek a Határozatok Tárába való közzétételét a Kormány elrendelte. A Határozatok Tára más hivatalos lapoktól is eltérően nem volt nyilvános.

Hivatalos lapot adhatnak még ki az önkormányzatok is. Itt említhetjük meg, hogy sajátos hivatalos lap a Cégközlöny, az igazságügyért felelős miniszter által vezetett minisztérium elektronikus formában megjelenő hivatalos lapja. A Cégközlöny a cégekre vonatkozó fontosabb adatokat tartalmazza. További sajátos hivatalos lap a Közbeszerzési Értesítő, a Közbeszerzések Tanácsának hivatalos lapja. Szintén elektronikus formában jelenik meg.

Az Alkotmánybíróság Határozatai című, havonta megjelenő közlöny az Alkotmánybíróság hivatalos lapja. A lap papíralapú kiadása 2011 januárjától megszűnt, azóta csak elektronikus formátumban megjelenő kiadvány. A közlöny egyes számai ingyenesen letölthetőek az Alkotmánybíróság, valamint a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó honlapjáról.

A Bírósági Határozatok a Legfelsőbb Bíróság által kiadott havi folyóirat, a jogegységi döntések mellett a bíróságok fontosabb eseti határozatait közli. A Bírósági Határozatok anyaga alapján jogágankénti szerkesztésben néhány évenként döntvénytárak jelennek meg.

Bírósági döntéseket tesz még közzé a Bírósági Döntések Tára, valamint a Jogesetek Magyarázata című folyóirat is.

A retrospektív közzétételnek két fő formáját, a hivatalos jogszabálygyűjteményeket és a tematikus jogszabály-összeállításokat különböztethetjük meg. Ezek jelentősége az elektronikus jogszabálygyűjtemények elterjedésével nagymértékben csökkent. Az új jogalkotási törvény a Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye és az ötévenként kiadott Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye helyett elektronikus közszolgáltatásként működő Nemzeti Jogszabálytár felállításáról intézkedett; az itt elérhetővé tett jogszabályszövegek ugyanakkor utánközlésnek minősülnek, nem tekinthetőek hitelesnek. A Nemzeti Jogszabálytár a kormányzati portálon, elektronikus közszolgáltatásként működő, bárki számára térítésmentesen hozzáférhető, egységes szerkezetű szövegeket tartalmazó elektronikus jogszabálygyűjtemény lesz. A Nemzeti Jogszabálytárra vonatkozó rendelkezés 2012. január elsején lép hatályba.

A jogszabályok közzététele során gyakran alkalmazzák a joganyag rendszerezésének eszközeit, módszereit. Mind a jog hatékonysága, mind pedig a törvényesség érvényesülése szempontjából alapvető fontosságú követelmény, hogy a jogi előírások ne szétszórtan, különböző jogszabályokban legyenek fellelhetők, hanem összefoglalva és rendszerezetten, minden címzett és érdekelt, minden állampolgár számára hozzáférhetően és áttekinthetően. Az egyes területek joganyagának összegyűjtésére és rendszeres közzétételére, illetőleg a módosítások beiktatására a gyakorlatban négy fő, egymással gyakran együttesen is alkalmazott módszer alakult ki: a kompiláció, az inkorporálás, az egységes szerkezetbe foglalás és a revízió.

A kompiláció a hatályos jog hivatalos megállapítása – vagyis a hatályon kívül helyezett rendelkezések és szövegrészek elhagyása és a módosítások átvezetése – és a jogforrási forma és a kibocsátás éve alapján rendezett közzététele. Ilyen kompiláció volt a Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye,bár az az inkorporálás és az egységes szerkezetbe foglalás eszközeit is felhasználta. Az elektronikus jogszabálytárak általánossá válásával a kompiláció és az inkorporálás eredményeinek külön nyomtatott kiadványban történő közzététele fölöslegessé vált, ezeknek a technikáknak az alkalmazása azonban nem vesztette el jelentőségét.

Az inkorporálás az az eljárás, amellyel valamely jogszabály egyes részeinek a módosítása vagy kiegészítése esetén a módosított részeket és kiegészítéseket beillesztik az eredeti jogszabályba. Az inkorporálás az eredeti jogszabály és a módosító jogszabályok egységes szerkezetbe foglalása. Az inkorporálás nem érinti a jogszabály szerkezetét vagy szakaszainak sorrendjét. Az új törvényszakaszt úgy inkorporálják, hogy a megfelelő helyre új szakaszt iktatnak be, amelyet alszámmal jelölnek. Az inkorporálás úgy is történhet, hogy amikor a törvény a kódex egyes szakaszait módosítja, az új törvény melléklete egyben tartalmazza a módosított jogszabály teljes, egységes szövegét. Így például a Magyar Közlöny 74. számában kihirdetett 1989:XXI. tv. 5. §-a kimondja, hogy az Alkotmány a következő 19/A–19/D. §-sal egészül ki, és a törvény után a MagyarKözlöny ugyanezen száma közli a módosított alkotmány egységes szövegét, így többek között a 19. § után a 19/A., 19/B., 19/C. §-okat. Kevésbé jelentős jogszabályok esetén azonban ez általában később vagy külön kiadványban történik.

Az egységes szerkezetbe foglalás az a módszer, amely az alapjogszabályt és a végrehajtására vonatkozó jogszabály(oka)t oly módon foglalja egységbe, hogy az alapjogszabály egyes szakaszait, bekezdéseit közvetlenül követik a végrehajtási jogszabályoknak rájuk vonatkozó szakaszai, bekezdései, méghozzá többszintű végrehajtás esetén a jogforrási hierarchiának megfelelő sorrendben. A különböző szintű jogszabályokat rendszerint eltérő nyomdai szedéssel is megkülönböztetik. A többszintű jogi szabályozás és annak egységes szerkezetbe foglalása különösen az államszocializmus munkajogában volt gyakori. A joganyag rendszerezésének ez a módja, amit Szabó Imre nyomán hierarchikus koordinálásnak is nevezhetünk, azért különösen előnyös, mert világossá teszi, hogy a végrehajtási rendelkezések a törvény mely rendelkezéséhez kapcsolódnak. Ez felhívja a figyelmet az egyes rendelkezések kapcsolódására és megkönnyíti az összevetést. Ezért ennek a joganyag-rendezési technikának az alkalmazása az európai uniós és magyar jogszabályok vonatkozásában indokolt lehet.

A revízió meghatározott joganyag felülvizsgálatát, átszerkesztését és ennek során bizonyos tételek esetleges elhagyását, sőt a szöveg kevésbé jelentős módosítását is jelenti, vagyis több a joganyag puszta rendszerezésénél. Ezért ilyen eljárásra csak megfelelő felhatalmazás alapján kerülhet sor. Ilyen jellegű volt nálunk a büntetőjogi jogszabályok 1952-ben elkészült hivatalos összeállítása (BHÖ), amelyre az igazságügy-miniszter kapott felhatalmazást. Ebben az időben ugyanis egyidejűleg hatályban volt az 1878. évi Büntető Törvénykönyv (Csemegi-kódex) számos rendelkezése, azok módosításai és kiegészítései, az 1945 után hozott új büntetőrendelkezések és a Büntető Törvénykönyv általános részéről szóló 1950. évi II. törvény. Az említett revízió felülvizsgálta ezt a heterogén joganyagot, megállapította, hogy azok mennyire hatályosak, kódexszerű rendszerbe foglalta őket, és ennek során kiküszöbölt bizonyos ellentmondásokat, illetőleg elhagyott egyes rendelkezéseket, vagy az újabb törvényi rendelkezések alapján megfelelően módosított is egyes törvényhelyeket. Ezek a módosítások – a BHÖ előszava szerint – természetszerűen következtek az alkotmányból, az egyes állami szervek elnevezésének megváltoztatására vonatkozó és más hasonló jogszabályokból (például honvédség helyett néphadsereg, közigazgatás helyett államigazgatás, törvénytelen gyermek helyett házasságon kívüli gyermek). Így például a Csemegi-kódex lázadás miatt azt a csoportosulást büntette, amelynek célja, hogy az országgyűlést, annak valamely házát vagy bizottságát, a magyar kormányt erőszakkal hivatásának szabad gyakorlásában akadályozza. A BHÖ összeállítása során elhagyták az „annak valamely házát” szövegrészt, mivel az Országgyűlés már nem kétkamarás volt, és kiegészítették a szöveget a Népköztársaság Elnöki Tanácsával, mivel az alkotmányból folyik, hogy a NET-et mint az Országgyűlés által választott helyettesítő szervet ugyanolyan büntetőjogi védelem illeti meg, mint az Országgyűlést. A példa egyben azt is mutatja, hogy a revízió szükségessége egyben a kodifikáció időszerűségét is jelzi, ezért a revízió csak átmeneti jellegű megoldást adhat. A közelmúltban is került sor revíziós felhatalmazásra: az 1987. évi XII. törvény felhatalmazta az igazságügy-minisztert, hogy a törvény 2. számú mellékletében felsorolt, 1945 előtt kibocsátott jogszabályok hatályos szövegét közzétegye és ennek során az érdemet nem érintő szövegmódosításokat elvégezze.

Funkcióját tekintve a revízióhoz hasonló, de egyértelműen és tisztán jogalkotási tevékenység a dereguláció. Ez az összes hatályos jogszabálynak vagy azok egy részének a szisztematikus átvizsgálását jelenti abból a szempontból, hogy van-e közöttük túlhaladottá vagy fölöslegessé vált jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés, majd ezt követően ez utóbbiaknak a hatályon kívül helyezésére kerül sor. Természetesen bármely jogalkotó hatáskörrel fölruházott állami szerv „saját” jogszabályai vonatkozásában bármikor végezhet deregulációt, de arra rendszerint kormányzati kezdeményezésre és törvényi formában kerül sor. Ilyen deregulációs jogszabály volt az 1987. évi XII. az 1960 előtti és a 2007. évi LXXXXII. törvény az 1989. október 23. előtti jogszabályok tekintetében. Jogtechnikailag kétféle megoldás lehetséges. Az egyik esetben a hatályon kívül helyezett jogszabályokat és rendelkezéseket sorolják föl, a másikban pedig az egy meghatározott időpont előtt elfogadott jogszabályok közül csak a hatályban maradókat sorolják föl, egyes jogszabályi rendelkezések (vagyis nem egész jogszabályok) esetében viszont a hatályon kívül helyezett rendelkezést határozzák meg. Ez az utóbbi technika megbízhatóbb és eredményesebb, de munka- és időigényesebb. A deregulációs törvények az alacsonyabb szintű jogszabályok vonatkozásában rendszerint fölhatalmazást tartalmaznak, ami a fölhatalmazott számára egyben kötelezettséget is jelent.