Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. Az alkotmány

II. Az alkotmány

1. Az alkotmány fogalma: a politikai, a gazdasági és a szociális alkotmány

Mi az alkotmány? Erre a kérdésre többfajta válasz is adható. Egyesek szerint az alkotmány szuverén közösségek vagy egyes állampolgárok közötti többoldalú szerződés. Mások szerint az alkotmány egy különleges törvény. Ennek alternatívájaként jelenik meg az, hogy az alkotmány egy adott ország alaptörvénye, amely a nemzeti egység szimbólumaként társadalmi célokat határoz meg, korlátozza és elosztja a hatalmat, elismeri és rögzíti az alapjogokat illetve kötelezettségeket, szabályozza a vitás kérdések rendezésére szolgáló intézményeket és eljárásokat. A ma uralkodó nézet szerint az alkotmány egy olyan alaptörvény amelynek feladata a nemzeti egység szimbólumának kifejezésre juttatása, legfőbb értéke az egyéni szabadság és ezáltal az államhatalom korlátozottságának elismerése. Az államhatalom korlátozottsága azt jelenti, hogy vannak olyan dolgok, amelyeket a politikai intézmények akkor sem tehetnek meg, ha azok egyébként tükrözik a nemzet többségének legfőbb óhaját.[8]

Az alkotmánynak mindenekelőtt politikai tartalma van, miután az alkotmány tárgya az államhatalmi ágak szerveinek meghatározása, a közöttük lévő viszony rögzítése. Az alapjogok is vizsgálhatók a tekintetben, hogy mi a viszony az államhatalom és az egyén között. A politikai alkotmány kifejezés mellett különböző kiegészítő jelzőkkel is ellátják az alkotmányt, amely az alkotmány kifejezés gazdagságát bizonyítja.[9]

A pénzügyi alkotmányon az alkotmánynak a közpénzügyekre vonatkozó szabályainak az összességét értik. Ide tartoznak Magyarországon többek között a költségvetésre, az Állami Számvevőszékre és a Magyar Nemzeti Bankra vonatkozó alkotmányi szabályok. A pénzügyi alkotmánynak lehetnek azonban olyan normái is amelyek nem az alkotmány szintjén jelennek meg, mégis jelentőségüknél fogva a pénzügyi alkotmányhoz kapcsolódnak (ilyen pl. az államháztartásról szóló törvény).

A gazdasági alkotmány kifejezés Németországban alakult ki, az első világháború lezárását követően (Wirtschaftsverfassung): az állam gazdasághoz való viszonyának alkotmányi szintű rögzítése, a gazdasági szereplők mozgásterének alapelvi szintű meghatározása a gazdasági alkotmány tárgyköre. Egyes országokban az alkotmány olyan szerveket is szabályozási tárgykörébe von, mint pl. a Gazdasági és Szociális Tanács. Az ilyen típusú szervek konzultatív jogkörrel rendelkeznek, véleményezési jogosítványaikkal befolyásolni kívánják a gazdasági döntések meghozatalát.[10] A gazdasági alkotmányhoz tartoznak az olyan típusú alkotmányi rendelkezések, mint pl. a piacgazdaság meghatározása, a tulajdonjogi formák rögzítése, a nemzeti vagyon védelme.

A szociális alkotmány tágabb értelmű, mint a gazdasági alkotmány. Sokan a szociális alkotmányt fontosabbnak tartják, mint magát a politikai alkotmányt.

A szociális alkotmány legfontosabb érintettje az egyén, aki meghatározott viszonyban áll az államhatalom szerveivel. Az egyén, a család helyzetét meghatározzák a politikai és a gazdasági jellegű alkotmányi szabályok is, ezért a szociális alkotmányba nemcsak a gazdasági, szociális és kulturális jogok tartoznak, hanem az alkotmány többi rendelkezése is, amelyek előtérbe helyezik a szociális aspektusok érvényre jutását (pl. szociális piacgazdaság). Szociális alkotmány volt pl. az 1919. évi weimari alkotmány és az 1917. évi mexikói alkotmány.

2. Merev és rugalmas alkotmányok

Az alkotmányfogalmat formális és anyagi (tartalmi) értelemben is lehet vizsgálni. Formális értelemben az alkotmány egy különleges eljárás keretében elfogadott dokumentum, amely rendszerint törvény formájában jelenik meg. Az alkotmány formai értelemben a rendes törvény felett, a jogrendszer csúcsán helyezkedik el. Formai értelemben különbséget teszünk merev és rugalmas alkotmányok között. Merev alkotmánynak tekintjük azokat az alkotmányokat, amelyeknek módosítása nehézkes, ezért alkotmánymódosításokra csak rendkívül bonyolult és esetenként kockázatos eljárási szabályok betartását követően kerülhet sor. Belgiumban az alkotmány szerint az alkotmány felülvizsgálatához az szükséges, hogy a törvényhozó hatalom kijelentse, hogy az alkotmány bizonyos, általa megjelölt rendelkezéseinek felülvizsgálata szükséges. Ezt követően a parlament feloszlatására és új választásokra kerül sor, amely azt feltételezi, hogy a politikai pártok választási programjukban az alkotmány felülvizsgálatával kapcsolatosan állást foglalnak. A választásokat követően az újonnan összeülő belga parlament kétharmados többséggel felülvizsgálhatja az alkotmányt, de csak azokat a cikkelyeket, amelyeknek módosítását az előző parlament megjelölte. A belga, tehát formai értelemben merev alkotmánynak tekintendő, felülvizsgálatára csak speciális, politikai kockázatokkal járó szabályok betartása útján van lehetőség. Rugalmas alkotmánynak tekintendő az, amikor az alkotmány felülvizsgálata, módosítása nincs különösebben nehéz eljárási szabályokkal körülbástyázva. Ilyennek tekinthető a jelenleg hatályos magyar Alkotmány is, valamennyi képviselő kétharmadának szavazatával lehetőség van a módosítására. Mint az a gyakorlatból is kitűnik, 1989 óta a magyar Alkotmányt számos alkalommal módosították, azaz a politikai pártok gyakorta készek voltak arra, hogy kompromisszumot kössenek az alkotmány módosítása érdekében. Az, hogy egy alkotmány formai értelemben merev vagy rugalmas, nem jelent értékítéletet. A formai értelemben merev alkotmány előnye, hogy az alkotmány stabilitását megfelelőbben tudja biztosítani, ezzel szemben a társadalmi fejlődést is nehézkesebben tudja követni. A formai értelemben rugalmas alkotmány hátránya, hogy nem nyújt védelmet az indokolatlan módosításokkal szemben, ezzel szemben előnye, hogy a társadalmi fejlődésekre is jobban tud reagálni. Ennek megfelelően mindig csak egy konkrét ország viszonylatában lehet megítélni, hogy egy alkotmány formai értelemben megfelelő merevséget vagy rugalmasságot tud-e tanúsítani.

Az alkotmány tartalmi értelemben különböző szabályokat tartalmaz. Az alkotmánynak van jogi tartalma, azalkotmány jogi értelemben meghatározza a jogalkotó szerveket és az általuk alkotott jogszabályokat, így az alkotmány a jogrend alapját képezi. Az alkotmány – amely maga is egy különleges eljárásban elfogadott törvény – az alapja valamennyi jogi normának. Az alkotmány meghatározza az államszervezeti kereteket, a legfontosabb állami szervek feladatköreit és hatásköreit, az állami szervek vezetőinek kinevezési, illetve megválasztási rendszerét. Ezáltal legitimációt biztosít az államszervezeti rendszer felépítésének és működtetésének. Ugyancsak az alkotmány sorolja fel azokat az elveket, amelyek áthatják az alkotmányos rendet, így pl. a szuverenitás elvét, a képviseleti elvet, az államhatalmi ágak elválasztásának elvét. Politikai tartalmában is komplex jellegű az alkotmány. Mindenekelőtt az alkotmány rendelkezik a hatalom megszervezéséről és gyakorlásáról. A hatalomgyakorlás sohasem szolgálhatja a kormányzók egyéni érdekeit, hanem annak mindig a közérdeket kell szolgálnia: az alkotmányok tartalmazhatnak olyan rendelkezéseket is, amelyek a hatalom erőszakos megszerzését és gyakorlását kívánják megakadályozni. Az alkotmányok gyakorta használják a nép kifejezést, utalva arra, hogy a hatalomgyakorlás a népért, a nép által történik. Az alkotmány ideológiai tartalmat is hordozhat, az egyes alkotmányok önmeghatározásként rögzítik, hogy az adott ország pl. szociális jogállam, kifejezésre juttatják az állam és egyház szétválasztását (világnézeti semlegesség deklarálása), rögzíthetik a házasság védelmének fontosságát.

Tartalmi szempontból is különbséget tehetünk merev és rugalmas alkotmányok között. A tartalmi szempontból merev alkotmányok viszonylag részletesen kívánják szabályozni az alkotmányban rögzített tárgyköröket, ezért nem elégednek meg a rövid, ünnepélyes elvek kinyilvánításával, hanem a szabályozott tárgykörök tartalmi kereteit is meghatározzák. Ezek az alkotmányok mivel részletezőbbek, hosszabbak is. Ilyennek tekinthető a XX. század második felében elfogadott ún. legújabb kori alkotmányok közül a portugál, a spanyol, a görög és a török alkotmány is. Ezzel szemben a tartalmilag rugalmas alkotmányok nem kívánják a tárgykörök tartalmi kereteit meghatározni, röviden kívánják az államszervezeti kereteket rögzíteni, és az alapjogok lényeges tartalmának meghatározását is külön törvényekre bízzák. Ilyennek tekinthető a magyar és a francia alkotmány is.

3. Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai

Kinek a jogában áll az alkotmány kidolgozása és elfogadása? Az alkotmány elfogadása különböző módon történhet. Az egyik lehetőség az alkotmányozó nemzetgyűlés útján történő alkotmányozás. Erre az alkotmányozási metódusra általában egy forradalmat, vagy valamilyen nagy változást hozó fordulatot követően kerül sor. Az alkotmányozó nemzetgyűlést általában az alkotmány kidolgozása és elfogadása céljából hozzák létre, és miután az alkotmányt elfogadták, az alkotmányozó nemzetgyűlés feladata véget ért, így az vagy feloszlik vagy átalakul rendes parlamentté. A történelemben számos példa van alkotmányozó nemzetgyűlés összehívására. Van, amikor elégedetlen képviselők egy csoportja nyilvánítja magát alkotmányozó nemzetgyűlésnek (Franciaország 1789), van, amikor az alkotmányozó nemzetgyűlés tagjait a parlamenti választás szabályainak megfelelően a nép választja (Németország 1919, Olaszország 1947). Alkotmányozó nemzetgyűlések napjainkban is vannak, többnyire a rendszerváltozások után létrejövő törvényhozásokat hívják így. Alkotmányozó nemzetgyűlés ült össze Afganisztánban a tálib, Kelet-Timoron az indonéz uralom megdöntése után, Venezuelában Hugo Chavez államelnök hatalomra kerülését követően. Európában az utóbbi időben atipikussá vált az alkotmányozó nemzetgyűlés összehívása, legutóbb 1996-ban kísérletezett ilyennel Olaszországban Silvio Berlusconi olasz miniszterelnök, de elképzelése nem talált visszhangra. A rendszerváltásokat követően azonban volt példa alkotmányozó nemzetgyűlésre: Bulgária alkotmányát 1991. július 12-én a Nagy Népgyűlés fogadta el, Romániában pedig a parlament két kamarája 1990. július 11-én létrehozta az Alkotmányozó Gyűlést, amely 1991. november 21-én elfogadta az alkotmányt, és ezt hagyta jóvá a december 8-án tartott népszavazás.

Európában sokkal gyakoribb a törvényhozó hatalom útján történő alkotmányozás. A parlament általában a rendes törvényhozási szabályoktól szigorúbb eljárási rend keretében alkotmányozhat. Általában speciális többség szükséges az alkotmány elfogadásához (2/3, 3/5), illetőleg előírható, hogy az alkotmány elfogadásáról – ott, ahol kétkamarás parlament van – a két ház együttes ülésen döntsön. Előfordulhat az is, hogy az alkotmány elfogadását népszavazáshoz kössék, amely kapcsolódhat a parlament útján történő alkotmány elfogadásának utólagos megerősítéséhez, de lehetséges, hogy kizárólag csak népszavazás útján történjék az alkotmány elfogadása. Az alkotmány népszavazással történő megerősítése ma sem ritka, példaként említhető, hogy a korábbi föderációkból – szovjet, jugoszláv – kiszabaduló országok függetlenségük megerősítését és új alkotmányuk elfogadását gyakorta népszavazással hagyták jóvá. Magyarországon is, a ma már hatályon kívül helyezett, de 1998 februárjáig hatályos népszavazási törvény azt írta elő, hogy az alkotmány elfogadásáról (megerősítéséről) népszavazáson kell dönteni.

Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai között az elfogadás időpontját illetően megkülönböztethető az ún. forradalmi alkotmányozás és az ún. organikus fejlődés útján bekövetkező alkotmányozás. Forradalmi helyzetben, illetőleg társadalmi rendszerváltozáskor szokás alkotmányozási szükséghelyzetről beszélni. Ebben az esetben az alkotmányozás általában nem kerülhető meg. Organikus alkotmányfejlődésről akkor lehet beszélni, ha a társadalmi fejlődés vagy az országban végbemenő változások következtében a korábbi alkotmány rendelkezései elavulttá válnak és egy új alkotmány elfogadására van igény. Ilyennek tekinthető pl. Belgiumban az 1993. évi alkotmányreform, amely az 1831. évi alkotmány útján létrehozott unitárius államberendezkedés helyett megteremtette a belga föderatív állami berendezkedést.



[8]  Lásd Walter, F. Murphy: Az alkotmányértelmezés művészete. In: Paczolay Péter (szerk.) Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Rejtjel Kiadó, Budapest, 1995, 154–157. p.

[9]  Lásd Constantinesco, Vlad – Pierré-Caps, Stéphane: Droit Constitutionnel. Themis droit, PUF, Paris, 2004, 211–214. p.

[10]  Lásd az 1958. évi francia Alkotmány XI. címét a Gazdasági és Szociális Tanácsról.