Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

IV. A magyar alkotmányfejlődés

IV. A magyar alkotmányfejlődés

1. Az alkotmányozás történeti háttere Magyarországon, alkotmányfejlődés a XIX. századtól a második világháború végéig

A magyar közjogi gondolkodás történetében az alkotmány és az alkotmányosság fogalma mindvégig az önálló magyar államisághoz kapcsolódott, az önkényuralommal szemben haladó gondolatként hivatkoztak az alkotmányra és az alkotmányosságra. Az első magyar nyelvű lexikon az alkotmány és alkotmányosság fogalmát a következőképpen határozta meg: „Alkotmánynak neveztetik, politikai tekintetben, az uralkodó hatalom és a nép közötti viszony fő vonásait magában foglaló s meghatározó alaptörvényt, alkotmányos rendszernek pedig, szorosabb értelemben a népképviseletet, vagyis: a népnek a törvényhozásban való részvétele által mérsékelt monarchia”, „az alkotmányos élet érett, mívelt, kifejlett népet kíván”, „oly nép, melynek az önkormányzásban semmi részvét sem engedtetik, elveszti értékét a haza és a közügyek iránt, elbutul s elerkölcstelenedik, és vészek idején semmi nemesebb erőfeszítésre s hazafias fellángolásra nem képes, mint ezt a történetírás száz meg száz példával bizonyítja”.[16]

A XIX. század végén Schwarcz Gyula az alkotmány és az alkotmányosság olyan definícióját adja, amely már számot vet az európai alkotmányfejlődés eredményeivel, elismeri az államhatalmi ágak elválasztásának szükségességét, a polgárok szabadságjogait: „De a mai államtudományi nyelv az alkotmány kifejezést csak oly állami szervezetrendszer megjelölésére használja, amelyben a közhatalom, különösen pedig a törvényhozás gyakorlása, a népnek vagy politikailag jogosult elemének részesedésével történik, az államhatalom magának korlátokat állít föl és ezeknek a törvénybe (szokásjogba) iktatásával a polgárok szabadságát szűkebb vagy tágabb téren biztosítja, továbbá ami ezzel mai napig együtt jár, az államhatalmat, az állam cselekvési fő köreiben, a törvényhozásnál, kormányzásnál, igazgatásnál, bíráskodásnál külön fő szervek kezelik, melyek egymástól jogilag függetlenek és feladatinak megfelelő jogállását élveznek. Ma az ilyen államot nevezzük alkotmányos államnak és a szervezetet a belőle folyó közélettel, alkotmányosságnak”.[17]

Az egyetemi oktatásban a második világháború végéig a közjog-magánjog elhatárolás dominált. A XIX. században az alkotmány-fogalom a sarkalatos törvényekhez kapcsolódott, a törvények között tartalmuk szerint tettek különbséget. Azokat a törvényeket nevezték sarkalatos törvényeknek, amelyek az államszervezet felépítését és működését szabályozták. Ezeket a törvényeket kiegészítette a sarkalatos intézményeket szabályozó szokás, amely lehetett írott és szokásbeli. Noha a XIX. században és a XX. század első felében hazánkban is ismertek voltak a más országokban éppen hatályos kartális alkotmányok, közjogi gondolkodóinknál az íratlan magyar alkotmány a tradíciók és a szabadságok védelmezőjeként jelent meg. Egyes szerzők, politikusok előszeretettel hivatkoztak az „ősi alkotmányra” vagy az „ezeréves alkotmányra”, amelyet azonban nem tekintettek merevnek, megváltoztathatatlannak. Ez tette lehetővé, hogy az ősi institúciók (Szentkorona-tan) megőrzésével Magyarország az 1867. évi kiegyezést követően áttérhetett a rendi formáról a kontinentális államok kormányzati formájára.

Az alkotmányrevízió, alkotmányreform fogalmak nem ismeretlenek a második világháború befejezését megelőző korszakokban sem. A Kiegyezés korában az 1848. évi alkotmányos cikkelyek érvényre juttatása útján a független magyar parlamentáris rendszer kialakítása volt Deák Ferenc és a kor más jogtudósainak, politikusainak feladata. Deák Ferenc az „Adalék a magyar közjoghoz” című művében utal az alkotmányfejlődés folyamatosságára: „Alkotmányunk történelmi alkotmány, nem egyszerre készült, hanem a nemzet életéből fejlett ki, s a nemzet szükségeihez és a kor igényeihez képest mind a nemzet jogait, mind a királyi jogokat illetően, lényegében és formában, időnként változásokon ment keresztül”.[18]

Deák szavai alapján az állapítható meg, hogy a Kiegyezés időszakában valódi alkotmányozás folyt Magyarországon, az „ezeréves” alkotmány keretein belül a parlamentáris monarchia rendszere épült ki a Magyar Királyságban, az Osztrák–Magyar Monarchia államán belül.

A Kiegyezést követően, a századforduló időszakában a polgári alkotmányok összehasonlító jogi vizsgálata lökést adott a magyar alkotmánytudománynak. A polgári alkotmányok vizsgálata elsősorban Jánossy Ferenc és Concha Győző munkásságához kapcsolható, a nyugati chartális alkotmányok szövegeit magyar nyelven tették közzé, és az egyes alkotmányokhoz külön tanulmányokat is szenteltek. A korszak más közjogászainak, Nagy Ernőnek, Polner Ödönnek, Ereky Istvánnak, Tomcsányi Móricznak, Molnár Kálmánnak munkásságával kapcsolatosan Kovács István akadémikus a rendszerváltozás időszakában a következőket állapítja meg: „A magyar jogtudomány történetének egyik nagy adóssága, hogy szinte napjainkig nem méltányolta kellőképpen sem a magyar államiság biztosítékait jelentő közjogi intézményeket, sem azoknak a közjogászoknak a munkásságát, akik ezeknek az intézményeknek a fenntartását szolgálták”.[19]

A kor jogtudósai szívesen foglalkoztak az „ezer éves magyar alkotmány” kérdéseivel. Nagy Ernő szerint: „A magyar alkotmány a nemzet életéből fokozatosan fejlődött ki, gyökérszálai ezer évre nyúlnak vissza. A történet darabonként rakja az egyik követ a másikra, az államépítés e nagy munkájában az alap mindig a régi marad. Alkotmányunk szembeöltően jellemző vonása, hogy benne a részletek simulnak az átalakuló korhoz, de az egészet fenntartó elvek nem változnak”.[20]

Nagy Ernő az alkotmány biztosítékai között sorolja fel: (1) a koronázási hitlevelek és eskük, (2) az országgyűlés adómegállapítási joga, (3) az országgyűlés budget joga és a miniszteri felelősség, (4) a törvényhatóságok azon joga, amelyeknél fogva a meg nem szavazott adók behajtására, az ujonczok kiállítására vonatkozó kormányrendeletet nem tartoztak végrehajtani, (5) a bírák függetlensége, (6) a sajtószabadság, a szólás- és véleményszabadságon alapuló politikai discussió joga, (7) a polgárok panasz- és kérvényezési joga.

A Monarchia széthullását és a Tanácsköztársaságot követően a király nélküli királyság időszaka, a közjogi provizórium alkotmányrevíziót tett szükségessé. Az alkotmány megváltoztatása a történeti alkotmány keretein belül a jogfolytonosságra épült. Egy chartális alkotmány megalkotása idegen volt a kor politikusaitól, jogtudósaitól. Az 1920. december 17-i Nemzetgyűlés ülésén Teleki Pál miniszterelnök a kormányprogram ismertetésekor külön kiemelte az alkotmányrevízió szükségességét: „Azok a világtörténeti események, melyek a lefolyt két év alatt bekövetkeztek és amelyekre bevezetésében az 1920. évi I. törvény utal, szükségessé teszik az ezeréves alkotmányunk revízióját, de alapjellegének megváltoztatása nélkül. Négy irányban lesz szükséges hozzányúlnunk alkotmányunk revíziójához. A kérdések egyike a választójog kérdése, az országgyűlési választójogé, melyet ennek a Nemzetgyűlésnek meg kell alkotnia, hogy átadja a maga munkáját, amelyet tulajdonképpen mint constituante végez és el kell végeznie, a nemzet rendes képviseletének, az országgyűlésnek. Ezzel szorosan kapcsolatos kérdés a felsőtáblának, a főrendiháznak a reformja, melynek tekintetében szintén számolnunk kell a modern kor igényeivel és meg kell találnunk a módját annak, hogy az ország összes körei bevonathassanak abba a törvényhozási munkába, melyet a felsőtáblának is végeznie kell. A harmadik kérdés, a törvényhatósági városi és községi reform kérdése, melyre nézve szintén törvényjavaslatot nyújtatott be és melyet szintén tárgyalás alá kell venni. A negyedik kérdés az, amely az utóbbi időben leginkább állott előtérben és amely sok izgalmat okozott, a királykérdés.”[21]

Még 1940-ben is szóba kerül az alkotmányreform kérdése. Teleki Pál szerint a magyar alkotmány az ország függetlenségének őre. Szerinte: „Alkotmányunk íratlan és azon törvények és jogszokások összessége, amelyek a nemzet vérébe mentek át, amelyekből kitörölhet valamit az idő, de egyetlen ember intézkedése, az országgyűlésnek egyetlen intézkedése soha.”[22]

A történeti alkotmány a politikai események következtében már nem tudta biztosítani a második világháborúban a szabadságjogok védelmét, és az ország függetlensége is megszűnt 1944. március 19-én. Ennek ellenére az ország történelmi alkotmányát a közjogászok többsége pozitívan értékeli, mint olyant, amely Magyarországon a parlamentarizmust biztosította. „1848-ban régi, feudális alkotmányunkat a többi európai példát követve átalakítottuk és az akkor is, ma is legdemokratikusabbnak talált angol parlamentáris rendszert fogadtuk el, amelyhez már 1848-ban a két nép küzdelmeinek hasonlósága vezetett el, s amely 1949-ig közmegelégedésre meg is maradt. És volt az angol történelmi Alkotmányhoz hasonló, történelmi szabadságainkat biztosító történelmi alkotmányunk, mely megvédett uralkodóházaink állandó próbálkozásaitól, mellyel a rendeleti kormányzás bevezetésére törekedtek.”[23]

2. Magyar alkotmányfejlődés a második világháborút követően 1989-ig

1944. december 21-én Debrecenben összeült az Ideiglenes Nemzetgyűlés. A Nemzetgyűlés tagjairól nem volt választás, a törvényhozó testületet az erre felhatalmazott szovjet vezetők állították össze. A testület nem volt reprezentatív, 72 kommunista, 57 kisgazda, 35 szociáldemokrata, 16 parasztpárti, 19 szakszervezeti és 35 pártonkívüli tagja volt. Az Ideiglenes Nemzeti Kormány tagjainak névsorát szintén Moszkvában döntötték el, a miniszterelnök Dálnoki Miklós Béla tábornok lett. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés legfontosabb alkotása az új választójogi törvény volt (1945. évi VIII. törvény), majd a testület az 1945-ben megtartott országos választások után feloszlott. Az 539/1945. M.E. sz. r. pedig törölte a királyi jelzőt a hatóságok, bíróságok és más intézmények használatából, azzal, hogy az államforma kérdésében az alkotmányozás keretében kell döntést hozni.

Az 1945. évi őszi választásokat követően megválasztott Nemzetgyűlés fogadta el az 1946. évi I. tv.-t a köztársaság kikiáltásáról. Ez a 18 paragrafusból álló törvény tartalma alapján alkotmányi szintű volt, noha alapvetően csak a köztársasági elnök jogállásáról rendelkezett. A törvény preambulumában kerültek meghatározásra a Magyarország függetlensége szempontjából fontos momentumok (ónodi országgyűlés, 1849-es debreceni határozat, két forradalom kísérlete stb.), valamint a legfontosabb emberi jogok. A preambulum kimondja, hogy a felsorolt jogoktól egyetlen állampolgár sem fosztható meg törvényes eljárás nélkül, és e jogokat a magyar állam valamennyi polgárának minden irányú megkülönböztetés nélkül, a demokratikus államrend keretein belül, egyformán és egyenlő mértékben biztosítja.

1945-től kezdődően a kommunista párt a hatalom kizárólagos birtoklásáért, a politikai pluralizmus megszüntetése érdekében minden eszközt bevetett, így 1948-ra a nem kommunista erők felmorzsolódtak, vezetőiket bebörtönözték vagy az országból elmenekültek. Ilyen körülmények között az 1949-ben megválasztott Országgyűlés fogadta el az 1949. évi XX. törvényt, a Magyar Népköztársaság Alkotmányát.

Az 1949. évi Alkotmány eredeti preambuluma a „nagy Szovjetunió” melletti politikai kiállást és hűséget fogalmazza meg. Az Alkotmány a népköztársasági államformát rögzíti, amely a munkások és dolgozó parasztok állama. Minden hatalom a dolgozó népé, a termelési eszközök zöme társadalmi tulajdonként az állam kezében van. Az Alkotmány átveszi azt a szovjet rendszert, amelyben az Országgyűlést, amikor nem ülésezik, egy prezídium, Magyarországon az Elnöki Tanács helyettesíti. Az Alkotmány az önkormányzati rendszer helyett tanácsrendszert hoz létre. A tanácsoknak nincsen vagyonuk, csak kezelői a rájuk bízott vagyonnak. Megszűnik a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság és a Legfőbb Állami Számvevőszék. Az alapjogok meghatározása politikai tartalommal bír, hiányzik az Alkotmányból olyan alapjogok rögzítése, mint pl. az egyesülési jog vagy a sztrájkjog. A címer szakít a magyar hagyományokkal, a kalapács, a búzakalász és a vörös csillag címerben történő elhelyezése a dolgozók országát kívánta jelképezni.

Erről az Alkotmányról Szabó József, a Szegedi Tudományegyetem egykori professzora így ír: „A történelmi alkotmány helyett kényszerítették ránk 1949-ben felülről-kívülről, a mi akaratunkkal mit sem törődve azt a tanács típusú alkotmányt, amelyet egészen más kultúrájú és történelmű népek számára agyaltak ki, rájuk is erőszakkal kényszerítették, s náluk sem vált be”.[24]

A szocialista „jogelvek” folytán a hagyományos polgári, európai alkotmányjogi gondolkodás nem jelenhetett meg sem a jogalkotás, sem a jogalkalmazás szintjén. Az Alkotmány pusztán egy pártos politikai dokumentum szerepét tölthette be, nem tudta kifejezésre juttatni az ország függetlenségét. Az államhatalmi szervek a kommunista párt irányítása mellett működhettek, alkotmányos demokrácia nem létezett, az emberi jogokat nem tartották tiszteletben. Ez az időszak a nyílt diktatúra időszaka.

Az 1956-os forradalom egyetlen közjogi következménye az volt, hogy az 1957. évi II. törvény módosította a címert és zászlót, s a korábbi címertől eltérően – a kalapács és búzakalász helyére – az új címerben egy nemzeti színű, hajlított oldalú, lényegében a Kossuth-címerből származó pajzs került. További vetületeiben azonban a címer utalt a „proletár internacionalizmusra” valamint a „szocialista hazafiságra”.

Átfogó alkotmányreformra 1972-ben került sor, mely összefüggésben állt az 1968-ban bevezetett új gazdaságirányítási rendszerrel. Ennek megfelelően elsősorban a gazdaság tervezésével, az államháztartással, az állami vállalatok jogállásával kapcsolatos rendelkezések kerültek az Alkotmányba. Ebben az időben már jelentkeztek olyan hangok is, amelyek igényelték volna, hogy a magyar államiság történetét jobban fejezze ki az Alkotmány. Kovács István a Szegedi Tudományegyetem egykori professzora szerint: „A teljes igazsághoz azonban hozzá tartozik az is, hogy az 1972. évi alkotmánymódosítás előkészítése során, de a módosítást törvénybe iktató országgyűlési vita során is többször hangot kapott az a törekvés, hogy szocialista Alkotmányukat, jobban össze kell kapcsolnunk népünk, nemzeti létünk történelmi múltjával. Ismeretes, hogy az 1949. évi népköztársasági alkotmány Szent István napján lépett hatályba, ám a szocializmushoz vezető átmenet szakaszán, amikor új alkotmányunk az első magyar király emlékünnnepén való kihirdetése nem az ezeréves magyar államiság történeti útjának folytatását és megújulását reprezentálta, hanem éppen ellenkezőleg, a történelmi múlttal való szembefordulást, az azzal való gyökeres szakítást manifesztálta.”[25]

A „Kádár-korszakban” a közjogi, alkotmányjogi kérdések háttérbe szorultak, az akkori politikai vezetés bizalmatlan volt a közjogtudomány reformkísérleteivel szemben. Csak az 1980-as évektől fogadtak el olyan törvényeket, amelyek jelzik, hogy a politikai rendszer bizonyos engedményekre kényszerült. Az 1983. évi II. alkotmánymódosító törvény előírásainak megfelelően az Országgyűlés Alkotmányjogi Tanácsot választott a jogalkotás alkotmányosságának ellenőrzésére (1984. évi I. törvény). Az Alkotmányjogi Tanács 1985. január 1-je és 1989. december 31. között látta el a jogalkotás alkotmányossága feletti kontrollt, de ténylegesen csak az alacsonyabb szintű jogszabályokat illetően tett alkotmányossági megállapításokat. Az 1985. évi VI. törvény vezette be a kettős jelölt állítását az országgyűlési választásokon, az 1987. évi XI. törvény pedig a jogalkotás rendjét szabályozta. A jogalkotási törvény elfogadása az Országgyűlés törvényhozó szerepének növelését célozta az Elnöki Tanács törvényerejű rendelet-alkotási jogának megszüntetésével. A jogalkotási törvény megalkotása a szocialista berendezkedésből a parlamentáris demokratikus alkotmányos berendezkedés felé vezető úton az első lépésnek tekinthető. Az 1987. évi XI. törvény 2010. december 31-ével veszíti hatályát, miután azt az Alkotmánybíróság – a körülmények lényeges megváltozása folytán – 2009. december 17-én alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette [121/2009. (XII. 17.) AB határozat].

3. Alkotmányozási kísérletek a rendszerváltozáskor és azt követően

Az 1989-ben lezajlott rendszerváltozás sajátosságai közé tartozott, hogy Magyarország volt az egyetlen olyan ország, amely nem fogadott el új alkotmányt. 1989-ben Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások keretében vita folyt arról, hogy milyen legyen az ország új államszervezete, mely törvényeket kelljen elfogadni annak érdekében, hogy az ország a monolitikus társadalmi berendezkedésből átlépjen a többpártrendszeren épülő demokratikus rendszerbe. A Nemzeti Kerekasztal tárgyalások eredményeinek köszönhetően még az egypártrendszer alapján 1985-ben megválasztott parlamenti képviselők szavazhattak az egyesülési jogról (amely lehetővé tette a pártok alapítását), a gyülekezési jogról, a vallás- és lelkiismereti szabadságról szóló törvényről. Az 1989. évi XXXI. évi törvény elfogadásával döntöttek az 1949. évi alkotmány módosításáról, majd a Nemzeti Kerekasztal tárgyalások eredményeként fogadták el az alkotmánybíróság létrehozásáról szóló törvényt.

Az 1949. évi alkotmány 1989-ben új tartalmat kapott, így az alapja lehetett a demokratikus állami berendezkedésnek. 1989. évi alkotmánymódosítás a régi és az új politikai elit közötti kompromisszum eredményeként jött létre. A kompromisszum biztosította, hogy Magyarországon egy olyan parlamenti demokrácia jöjjön létre, amelyben a végrehajtó hatalom feje a miniszterelnök. Az alkotmány a hatalommegosztásra építve egyfajta egyensúlyt hozott létre az állami szervek között, azzal, hogy az Alkotmánybíróság az európai alkotmánybíróságok közük a legszélesebb hatáskört kapta. Többek között az Alkotmánybíróságról szóló törvény lehetővé tette, hogy bárki, minden érdek nélkül kezdeményezhesse bármely jogszabály (beleértve az önkormányzati rendeleteket is) vizsgálatát az Alkotmánybíróság előtt. A rendszerváltozás a szabad választásokban, a pártok szabad alakításában és az Alkotmánybíróság létrejöttében manifesztálódott. 1989-ben az alkotmány módosításakor a politikai pártok úgy vélték, hogy csak az 1990-ben, a szabad parlamenti választásokon megválasztott parlament fogja az új alkotmányt elfogadni. A régi és az új politikai elit abban a téves feltevésben volt, hogy a választásokat követően képesek lesznek egy új alkotmány elfogadására, amelyre azonban a politikai pártok közötti folyamatos egyet nem értés miatt a rendszerváltozást követően már nem kerülhetett sor.[26] Mindazonáltal tény, hogy új alkotmányt valóban nem fogadtak el, de az első szabadon megválasztott Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítás (1990. június 19.) 50 szakaszban írta át az alkotmányt, különösen pl. az alábbi területeken: megszűnt a minden alapvető jogra (pl. adók) előírt alkotmányerejű törvény, változott a köztársasági elnök megválasztásának rendje, jogköre, az Országgyűlés hatáskörei. Ez azért fontos, mert az alkotmány ezzel a jogtechnikai megoldással már nem tulajdonképpen az ancien régime parlamentjében gyökerezik, hanem az első szabadon választottban.

1990–2010 közötti időszakban az új alkotmány elfogadásának szükségessége időről-időre, eltérő hevességgel, de visszatérő téma volt. Az első szabadon megválasztott parlament új kormánya az Antall József miniszterelnök vezette kormány volt. A politikai erőket teljes mértékben lekötötte a rendszerváltozást követő feladatok végrehajtása, az ezzel összefüggő kormányzati és törvényhozási munka. Az új alkotmány elfogadása 1990–1994 között érdemben fel sem merült. Hiányzott a szükséges parlamenti többség, a politikai pártok éles pozícióharcot folytattak egymás között. Az újonnan felállított Alkotmánybíróságra hárult az a munka, hogy az 1989-ben „leporolt”, alapjaiban módosított, de szerkezetében inkább réginek mondható 1949. évi alkotmány rendelkezéseit értelmezze. Az Alkotmánybíróság akkori elnöke, Sólyom László, későbbi köztársasági elnök vezette Alkotmánybíróság meghatározó jelentőségű döntéseivel valójában a rendszerváltozás őre és az alkotmányos játékszabályokat lefektető szerve lett. Az Alkotmánybíróság bírái – mind kiváló jogtudósok – az alkotmány kiterjesztő értelmezésével, bírói aktivizmusukkal valóságos alkotmányjogi doktrínákat dolgoztak ki. Olyan fontos kérdésekben hoztak meghatározó jelentőségű döntéseket, mint pl. az élethez való jog és a halálbüntetés eltörlése, az elmúlt rendszerekben okozott vagyoni és személyi sérelmek orvoslása, a köztársasági elnök kinevezési jogkörei. Sólyom László az Alkotmánybíróság döntéseit a látható alkotmány mellett a „láthatatlan alkotmányra[27] is kívánta alapozni, miután érvényesülnie kell az alkotmányosság általános alapelveinek, értékeinek is, a melyek nem feltétlenül jelennek meg az írott alkotmányban. Az 1990–1994 között az Alkotmánybíróság döntései kvázi kiegészítették az 1949. évi alkotmányt, az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmező határozataival egyfajta alkotmányozó hatalomként viselkedett. A „láthatatlan alkotmány” koncepciója, illetve az alkotmánybírák esetleges túlzott aktivizmusa miatt politikai és szakmai támadások is érték az Alkotmánybíróságot. A „láthatatlan alkotmányt” – amely lehetővé tette, hogy az írott alkotmányon felül az alkotmányos elvek is szerepet kapjanak az alkotmányértelmezésben – egyes kritikusok alkotmánybírósági imperializmusnak titulálták, amely a demokratikus törvényhozás szabadságát veszélyezteti.[28] E nézettel szemben mások a Sólyom László által használt „láthatatlan alkotmány” metaforája annak érzékeltetésére hasznosítható, hogy „az Alkotmánybíróság döntései révén kimunkálja, megállapítja, és ezáltal láthatóvá teszi a többnyire rendkívül, esetleg tartalmi meghatározást nélkülöző alapjogi és egyéb alkotmányi rendelkezések elvi alapjait, ezek összefüggéseit”.[29]

1994–1998 között a baloldali-liberális kormány a parlamentben alkotmányozó hatalommal rendelkezett, azaz megszerezte a szavazatok kétharmadát. A baloldali-liberális kormányzat célja között szerepelt az új alkotmány elfogadása, erre tekintettel külön alkotmány-előkészítő bizottság felállítására is sor került az Országgyűlés keretén belül. Ebben az időszakban több alkotmánytervezet is készült, azonban a baloldali-liberális pártok közötti összhang megszűnésének következtében a parlamenti ciklus alatt az új alkotmány elfogadására már nem kerülhetett sor. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság aktivista döntéseivel utat kívánt mutatni a friss magyar demokráciának.

A következő parlamenti ciklusban az első Orbán-kormány (1998–2002) alatt valódi alkotmányozási kísérletre nem került sor, ennek fő indoka, hogy a jobbközép kormány nem rendelkezett az alkotmány elfogadásához szükséges kétharmados többséggel. A hatalommegosztás rendszere stabil maradt, a parlamenti kormányzás mellett a miniszterelnök kiemelkedő szerepet töltött be az ország politikájának meghatározásában. Noha új alkotmány elfogadására a kormány ebben az időszakban reálisan nem gondolhatott, de az ország alapítására emlékezendő egy szimbolikus törvényt elfogadását szükségesnek vélte. A már említett 2000. évi I. törvény Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról szól. A törvény szerint a Szent Korona a Magyar Állam folytonosságát és függetlenségét megtestesítő ereklyeként él a nemzet tudatban és a magyar közjogi hagyományban. Ezen törvénnyel a történeti alkotmány szimbóluma, a Szent Korona emlékezete a hatályos jog részévé vált.[30] Változást jelentett az is, hogy ezen időszakban a „láthatatlan alkotmány” koncepcióját a személyében megújult Alkotmánybíróság már nem tartotta követendőnek, elsősorban a normatív szemléletmód tükröződött az Alkotmánybíróság határozataiban.

2002–2010 közötti baloldali kormányok időszaka alatt voltak óvatos alkotmányozási kísérletek, de kellő parlamenti felhatalmazás és többség hiányában esély sem volt egy új alkotmány elfogadására. A 2000–2010 közötti időszakban Mádl Ferenc és Sólyom László köztársasági elnökök időszaka alatt az államfői funkció felértékelődött, mindkét köztársasági elnök aktív szerepet töltött be, gyakorta kezdeményeztek előzetes normakontrollt az Alkotmánybíróságnál. Sólyom László személyi javaslatai megtételekor nem kívánt a politikai pártokkal előzetesen konzultálni, felvállalta a pártokkal, az állami intézményekkel való nyílt konfliktust is. Az Alkotmánybíróság a 2000-es évek második felétől törekvéseket tett annak érdekében, hogy döntéseivel visszatérjen az 1990-es évek elején kidolgozott joggyakorlathoz. A baloldali kormányoknak a köztársasági elnök és az Alkotmánybíróság erős ellensúlyt jelentettek, nem véletlen, hogy ezért sokan kritikával illeték mind a köztársasági elnököt mind az Alkotmánybíróságot.

Magyarország 1990 és 2010 között alkotmányjogi értelemben jogállam volt, annak ellenére, hogy az 1989-ben elfogadott alkotmánymódosítás formailag nem hozott létre új alkotmányt.[31] Az alkotmány – az Alkotmánybíróság segítségével – képes volt arra, hogy egy demokratikus államszervezeti modell működését biztosítsa.[32] Az, hogy a politikusok sokszor nem az alkotmány szelleme szerint jártak el, nem az alkotmánynak volt a hibája. A társadalomban azonban hiányzott az új alkotmány elfogadásának az élménye, a rendszerváltozás nem volt köthető egy, a szerkezetében is új alkotmányhoz. Az 1949 évi alkotmányt már az elfogadásának dátuma, illetve provizórikus jellege folytán is kritikával illették. A legutóbbi időben már méltatlan támadások is érték az 1989-ben módosított 1949-évi alkotmányt, a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában olyan nem hatályos szövegekkel tették közzé, amelyekhez joghatás nem fűződhetett. A hivatalos lapban közzétett alkotmány szöveg nem egyezett meg a hatályos alkotmány szövegével.

4. Az új alkotmány szükségessége, az Alaptörvény elfogadása

A rendszerváltozás nem eredményezett formailag új alkotmányt. 2011-ben az Alaptörvény elfogadásának jogi és politikai indokai egyaránt voltak. Az 1989. évi alkotmányreform során az akkori politikai elit között nem volt egyetértés abban, hogy mit kezdjenek a történeti múlttal, milyen értékeket jelenítsenek meg az alkotmányban. 1989-ben a pártok közötti kompromisszumok határozták meg az alkotmánymódosítás tartalmi kereteit, a cél egy ideológiamentes, a jogállamiság szerint működő államszervezet kiépítése és egy értéksemleges alapjogi katalógus elfogadása volt.[33] Az alkotmány ideológia és értéksemlegessége mellett az Alkotmánybíróság volt az a szerv, amely az alkotmány és az alkotmányban foglalt alapjogok értékrendjét meghatározta. Az Alaptörvény kidolgozói viszont úgy vélték, hogy a jövőben a legfőbb népképviseleti szervnek, az Országgyűlésnek kell az Alaptörvényben meghatároznia a legfontosabb értékeket. Az Alaptörvénybe ettől függetlenül számos, korábban az Alkotmánybíróság által meghatározott érték (pl. házasság fogalma, a magzat védelme) is bekerült, így az alkotmányozás során az elmúlt húsz év alkotmánybírósági joggyakorlata hasznosulhatott. Az a tény, hogy a korábbi Alkotmánnyal szemben az Alaptörvény nagy hangsúlyt fektet az értékek alaptörvényi lefektetésére azt jelzi, hogy az értékeket az alkotmányozó időtállónak gondolja. Az alkotmányozó feladata az, hogy amennyiben a későbbiekben a társadalmi viszonyok változnának, úgy az ebből fakadó változtatási igényeket az Alaptörvényben végrehajtsa.

Az 1989. évi alkotmányreform nem kívánt a múlt értékelésével, a történelmi gyökerekkel foglalkozni. Az Alaptörvény ezzel szemben fontosnak tartotta, hogy az ezer éves államiság legfontosabb örökségeit megjelenítse. Az Alaptörvény a múlt értékeinek visszafogadását mint a nemzeti lét folyamatosságának szükségszerű velejárójaként fogja, ugyanakkor a nemzeti szocialista és kommunista diktatúrákkal való határozottszembenézést és elítélést is meg kívánja valósítani.[34]

Az alkotmányozás szükségessége mellett érvként lehetett továbbá felhozni azt is, hogy egyre nehezebben lehetett megállapítani az alkotmány hatályos szövegét és maga az alkotmány preambuluma is az ideiglenességre utalt.[35]

Az alkotmányozás politikai indokai azonban erősebbek voltak. Magyarországon 2006-tól kezdődően politikai, gazdasági és morális válság alakult ki. Sólyom László köztársasági elnök személyi javaslatai előtt nem kívánt konzultálni a parlamenti pártok képviselőivel, így személyi javaslatait (Legfelsőbb Bíróság elnöke, ombudsman) több alkalommal is leszavazta az Országgyűlés. Sólyom köztársasági elnökségének időszaka alatt állandó feszültség volt a köztársasági elnök és a miniszterelnök között, bizalmi válság alakult ki az intézmények között. A köztársasági elnök nyíltan morális válságról beszélt, melyért a miniszterelnököt jelölte meg felelősnek.

Ha más kontextusban is, de a magyar belpolitikai helyzet a francia IV. Köztársaság és az V. Köztársaság közötti időszakra emlékeztetett. Magyarországon a 2010. áprilisi parlamenti választások eredményeként a kormánypártok az alkotmányozáshoz is elegendő többséget szereztek, és a pártszövetség az új alkotmány megalkotására elérkezettnek látta az időt. Hivatkozott arra, hogy a 2010. évi választások második fordulóját megelőzően a miniszterelnök-jelölt bejelentette, hogy amennyiben pártja megkapja a kétharmados támogatást a parlamentben, akkor azt úgy fogja tekinteni, hogy felhatalmazást kapott arra, hogy érdemi változásokat hajtson végre, ideértve akár egy új alkotmány elfogadását is.

A miniszterelnök a kétharmados parlamenti győzelemmel felhatalmazottnak és kötelezettnek érezte magát, hogy fontos politikai és gazdasági döntéseket hozzon kormányzásának első évében. Ennek szellemében csökkentette a politikusok létszámát: a parlamentben 2014-től a korábbi 386 helyett csak 200 képviselő lesz, az önkormányzati képviselők számát a képviselőtestületekben már a 2010. évi őszi választásokon a felére csökkentette. Az államháztartási egyensúly helyreállítása érdekében egyes szektorokban a multinacionális társaságoknak ún. válságadó fizetését írták elő. Az ország miniszterelnöke bejelentette, hogy a választásokat követő egy éven belül az új alkotmány elfogadására is sor fog kerülni. Ez így is történt. Az új alkotmány, Magyarország Alaptörvénye elfogadására – köztársasági elnök által történő aláírására – 2011. április 25-én került sor, pontosan egy évvel a 2010. évi választások második fordulóját követően. Maga az alkotmányozás folyamata 2010 júniusában kezdődött meg. Az Országgyűlés 2010. június 29-i határozatával eseti bizottságot hozott létre az új alkotmány kidolgozása érdekében. A negyvenöt tagú eseti bizottságban eredetileg minden párt képviseltette magát, a későbbiekben az ellenzéki pártok kivonultak az eseti bizottság munkájából. Indokként elsősorban az Alkotmánybíróságnak a pénzügyi (adó) törvények ellenőrzésére vonatkozó hatásköre csökkentésére hivatkoztak, és a – Jobbik kivételével – későbbiekben sem tértek vissza az ellenzéki képviselők az eseti bizottság munkájába. A bizottság munkáját 2011. március elején fejezte be, az Országgyűlés elfogadta az alkotmány szabályozási elveit.[36] Az Alaptörvény szövegét a kormánypárti képviselők 2011. március 14-én terjesztették be az Országgyűlésnek, majd 9 vitanapot követően 2011. április 18-án a Parlament megszavazta az új alaptörvényt, azzal, hogy az 2012. január 1-jével fog hatályba lépni.

Az Alaptörvény elfogadását nem követte népszavazás. Ezzel szemben egy Nemzeti Konzultációs Testület felállításáról döntött a miniszterelnök 2011 januárjában. Minden állampolgár egy 12 kérdésből álló, az alkotmányozással összefüggő kérdésre válaszolhatott. Arról, hogy a nemzeti konzultáció mennyire volt alkalmas arra, hogy az állampolgárok véleményüket elmondhassák a vélemények megoszlanak. Ennek ellenére a választópolgároknak kiküldött kérdőívet közel egymillió választó töltötte ki. Az egyetemek, az önkormányzatok, az egyházak és a civil társadalom más szervezetei is kifejthették az alkotmányozással kapcsolatos nézeteiket, számos szakmai alkotmányjogi konferencia megrendezésére került sor az alkotmányozás időszaka alatt.

Számos támadás érte külföldről az Alaptörvény elfogadását arra hivatkozva, hogy arra túl gyorsan került sor. Tény, hogy az alaptörvény tervezett szövege csak 2011. március 14-én vált publikussá, de a közel egy éves előkészítő munka során a konferenciák, publikációk lehetővé tették, hogy mindenki elmondhassa véleményét.[37] Az Európa Tanács Velencei Bizottságának kritikája szinte túlzó hangsúlyt fektet az alkotmány elfogadásának módszerére, és azzal kapcsolatban, mindenekelőtt az alkotmányozást politikai aspektusból bírálja (az ellenzéki pártok részvételének hiányát). Egy ország belső politikai megítélése mindig kényes feladat és inkább politikai mérlegelést igényel.

Az is tény, hogy egy olyan Alaptörvény elfogadására került sor, amelynek parlamenti elfogadásában az ellenzéki pártok (a radikális jobboldali pártot kivéve, mely nemmel szavazott az alkotmány elfogadásakor, valamint a független parlamenti képviselőket) nem kívántak részt venni. Az Alaptörvény elfogadására azonban jogilag legitim keretek között került sor. A kétharmados többséggel rendelkező politikai pártok képviselői kidolgozták az Alaptörvény szövegét és a parlamenti vitákat követően, a módosító indítványok megtárgyalását követően fogadták el az Alaptörvényt. A parlamenti ellenzék mindvégig opponálta az alkotmányozást. A fő ellenzéki érv az volt, hogy az alaptörvény nem az ország alkotmánya, csak az ország egy részének Alaptörvénye lesz. Érdemes ismét a francia példához visszamenni. 1958-ban De Gaulle politikai ellenfelei szintén nem érezték magukhoz közel állónak az V. Köztársaság alkotmányát, de a későbbiekben kiderült, hogy jól együtt tudnak azzal élni, és ma minden francia politikai párt elfogadja a De Gaulle által felállított államszervezeti struktúrát. Magyarország esetében sem zárható ki, hogy a sokak által kritikával illetett Alaptörvénnyel a ma elégedetlenkedők később együtt fognak élni. Egy alkotmány valós társadalmi legitimációját csak az időmúlással lehet megítélni. A jogalanyok szemszögéből a kellő idő követelménye alapvető fontosságú minden újonnan bevezetett jogi szabályozáshoz való alkalmazkodás, az azokkal való együttélni-tanulás tekintetében. Azt, hogy egy legitim módon elfogadott alkotmány rendelkezik-e társadalmi legitimációval, azonnal nem lehet megítélni, ahhoz megfelelő időre van szükség. Az alkotmánnyal együtt annak gyakorlatát is értékelni kell. Szentpéteri István 1989-ben az alkotmányok társadalmi legitimitása kapcsán az alábbiakat írja:

„A jogi értelemben vett legitimáció a tételes jog függvénye. Az alkotmány társadalmi elfogadottsága végeredményben azon nyugszik, hogy maga a jog mennyire és milyen minőségben „elfogadott” (érvényesül az adott társadalomban. Az alkotmányban kinyilatkoztatott elvek, intézmények és eljárások sokszor oly messze voltak és vannak a tényleges hatalomgyakorlás valóságától, mint Makó Jeruzsálem… A jog társadalmi jelenség. Ott áll mögötte a társadalom mindenkori erőviszonyai. E kettő adja meg a jog törvényességét, legitimációját. A jog mögött e két elem egyensúlyának kell fennállnia”. [38]

A 2010. évi választások eredménye tette lehetővé az új alkotmány elfogadását. Ez a politikai momentum alapozta meg azt az alkotmányos pillanatot, amelyben valóban fennállt az alkotmányozás rendelt ideje,[39] hiszen a korábbi parlamenti választások nem hoztak olyan eredményt, amely lehetővé tette volna az új alkotmány elfogadását, vagy a kormánypártok közötti összhang megszűnése hiúsította meg az új alkotmány elfogadását, ahogy mindezt a korábbiakban bemutattam. A 2010. évi választásokkal kétharmados többséget kapott pártszövetség élt az alkotmányozás lehetőségével. Az Alaptörvény elfogadásának elsősorban politikai és csak másodlagosan voltak jogi indokai, a kialakult politikai, gazdasági és társadalomban kialakult morális válság felszámolásához kíván hozzájárulni az új Alaptörvény. Az alkotmányozás sajátos körülmények között ment végbe, az ellenzék érdemben nem vett részt az alkotmányozásban, vitatván annak legitimációját.[40]Az alkotmányozás menetének, csakúgy, mint az 1989-es „tárgyalásos forradalom” idején, nem volt valódi forradalmi jellege, így az Alaptörvény sem tekinthető forradalmi alkotmánynak. Olyan államszervezeti változások sem történtek, amelyek megváltoztatnák az ország állami berendezkedésének alapjait. Magyarország államszervezeti berendezkedése az új Alaptörvénnyel lényegesen nem fog változni. Marad a parlamentáris köztársaság, a miniszterelnök, illetve a kormány kiemelt szerepkörével. Az ellenőrző szervek, így az Alkotmánybíróság részben vesztett, de nyert is hatásköröket, a pénzügyi, költségvetési fegyelem követelménye pedig alkotmányos szintű megerősítést kapott. A Nemzeti Hitvallás erősíteni akarja a nemzeti összetartozást, az alapjogok területén a klasszikus egyéni alapjogokon túl a közösségi felelősség szempontjai is megjelennek.

2011. december 31-ével került elfogadásra a Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései, amely az Alaptörvénnyel egyidejűleg, 2012. január 1-jével lépett hatályba. Az Átmeneti Rendelkezések nevezetű dokumentum két fő áll: a kommunista diktatúrából a demokráciába átmenettel kapcsolatos egyes rendelkezések, valamint az Alaptörvény hatályba lépéséhez kapcsolódó rendelkezések. Az Átmeneti Rendelkezés április 25-ét az Alaptörvény kihirdetésének emlékére az Alaptörvény napjának nevezi meg.[41]

5. Az alaptörvény elnevezés és a Nemzeti Hitvallás jellege

Az Alaptörvény a korábbi alkotmánytól teljesen új szerkezetű. Az Alaptörvénynek nincs törvényi számozása, kifejezésre juttatva, hogy az Alaptörvény nem csak egy törvény a többi törvény között. A Himnusz első sorát (Isten, áldd meg a magyart) a Nemzeti Hitvallás követi, majd az államcélokat és önmeghatározó normákat kijelentő – betűkkel szakaszolt (A–T cikkek) – Alapvetés, a római számozású (I–XXXI. cikkek) alapjogokat és felelősséget tartalmazó rész, és végül az arab számozású (1–54 cikkek) államszervezeti rész valamint a becikkelyezetlen záró rendelkezések következnek. Nem vitatható, hogy az Alaptörvény szerkezete alapvetően eltér a törvények hagyományos struktúrájától, vélhetőleg az alkotmányozó e téren is szimbolikus jelentőséget kívánt adni az Alaptörvénynek.

Az alkotmányozók 2011. március 14-én az alaptörvény tervezetének az Országgyűléshez való benyújtását megelőzően az Alaptörvény név használata mellett döntöttek az Alkotmány elnevezés helyett. Ennek indoka lehet az, hogy a történeti alkotmányra való hivatkozás is megjelenik az alaptörvényben. Az alkotmányozók rögzíteni kívánták az alaptörvényben, hogy Magyarország tiszteletben tartja a történeti alkotmány vívmányait, és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát. Sőt, az Alaptörvényt a Nemzeti Hitvallás és a történeti alkotmány vívmányaival összhangban kell értelmezni. Álláspontunk szerint azzal, hogy az alkotmányozók az Alaptörvény elnevezés mellett döntöttek egyrészt kifejezésre kívánták juttatni közvetett formában a történeti alkotmány vívmányainak jelentőségét. Ez lehetővé teszi, hogy az alaptörvény értelmezése során a bírói szervek hivatkozhassanak a történeti alkotmány vívmányaira is. Elsősorban az Alkotmánybíróság feladata lesz annak meghatározása, hogy a történeti alkotmány vívmányainak mely részei vehetőek majd figyelembe az Alaptörvény sérelme nélkül, illetve, hogy az alkotmánybírósági joggyakorlat mely dokumentumokra hivatkozhat.[42] Megjegyzendő, hogy más országok is ismerik a történeti alkotmányhoz hasonló ún. alkotmányossági blokk intézményét. Így. pl. Franciaországban lehetővé teszik azt, hogy a történelem folyamán elfogadott alkotmányjogi elveket ma is figyelembe vegyék. Ezt az elvet a francia Alkotmánytanács is megerősítette és a jogirodalom gyakorta hivatkozik ezen elvre.[43]

A Nemzeti Hitvallás több mint a nemzeti alkotmányoknál szokásos preambulum, tartalmában hasonlít az ünnepélyes deklarációhoz. A Nemzeti Hitvallás elnevezése, valamint a kereszténységre, és Isten nevének említése ellenére nem tekinthető vallásos szakrális dokumentumnak, a Hitvallás egy „nemzeti meggyőződést kíván ünnepélyes formában kifejezésre juttatni. A Nemzeti Hitvallás első mondata így kezdődik: „Mi, a magyar nemzet tagjai”. E megfogalmazás az USA alkotmányának indítómondatával hasonlítható össze, amely így kezdődik: „Mi, az Egyesült Államok népe…” Ez a szövegezés a dokumentum ünnepélyességet akarja hangsúlyozni, még akkor is, ha jól tudjuk, hogy az Amerikai Egyesült Államok alkotmányának 1787. évi elfogadásakor az Egyesült Államok népei nem azonnal sorakoztak fel az alkotmány mögé. Magyarországon is hasonló a helyzet annyiban, hogy amikor a „Mi a magyar nemzet tagjai” kifejezést olvassuk, tudhatjuk, hogy az Alaptörvényt nem valamennyi politikai párt fogadta el a Parlamentben. Az Alaptörvény zárómondata pedig a német alaptörvényt veszi alapul, amikor rögzíti, hogy „…Mi, a 2010. április 25-én megválasztott Országgyűlés képviselői, Isten és ember előtti felelősségünk tudatában, élve alkotmányozó hatalmunkkal, Magyarország első egységes Alaptörvényét a fentiek szerint állapítjuk meg”. Az 1949. évi német alaptörvény is ilyen szellemben rendelkezik: „A német nép felelőssége tudatában Isten és ember előtt (..) elhatározta a Német Szövetségi Köztársaság jelen alaptörvényét”.

A Nemzeti Hitvallás egészének, de különösen első részének erősen történeti, szimbolikus jellege van: meg kívánja határozni a magyar nemzet helyét, szerepét Európában, felidézvén Szent István király államalkotó szerepét azt, hogy első királyunk hazánkat a keresztény Európa részévé tette. Fontosnak tartotta kiemelni, hogy a magyar nemzet évszázadokon keresztül harcokban védte Európát. Ezen történeti bevezető utal arra is, hogy velünk élő nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők. A Hitvallás szerint a nemzeti kultúra hozzá tud járulni az európai egység sokszínűségéhez.

A Nemzeti Hitvallás második része az állam, a társadalom és az egyén viszonyának alapelveit kívánja meghatározni. E szerint az emberi lét alapja az emberi méltóság, ugyanakkor a Hitvallás fontosnak tartja kiemelni, hogy a társadalomban a közösségeknek (család és a nemzet) kiemelkedő értékteremtő szerepe van. Annak említésével, hogy az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki, az individualizmus helyett a közösségek szerepét emeli ki. Noha a Nemzeti Hitvallás utal a magyar emberre, mégis alapvetően az összetartozás, a társadalmi kohézió szerepét tartja fontosnak. A polgár és az állam közös célja a békesség, a biztonság, a rend, az igazság és a szabadság kiteljesítése. Azaz a Nemzeti Hitvallás közösséget kíván teremteni polgár és polgár, valamint a polgár és az állam között.

A Nemzeti Hitvallás harmadik része a magyar alkotmányosság folytonosságát határozza meg, kiemelvén a történeti alkotmány vívmányait és a Szent Koronát, mely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és a nemzet egységét. Várhatóan még sok értelmezési vitát válthat ki az a mondat, mely szerint Magyarország 1944. március 19-én elveszített állami önrendelkezésének visszaálltát 1990. május 2-tól, az első szabadon választott népképviselet megalakulásától kell számítani. Az 1949. évi kommunista alkotmány egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért az alaptörvény kijelenti annak érvénytelenségét.[44] Az 1949. évi kommunista alkotmány és az 1949. évi XX. törvény kifejezés között értelemszerűen különbséget kell tenni. A kommunista alkotmány érvénytelenné nyilvánítását egy politikai nyilatkozatnak tekinthetjük, ugyanakkor az 1949. évi XX. törvényt az 1989. évi XXXI. törvény alapvetően módosította, és jogrendszerünk alapja volt 1989. október 23. és 2011. december 31. között.

A Nemzeti Hitvallás negyedik, záró része az Alaptörvény jellegét kívánja meghatározni, kifejezésre juttatván azt, hogy az Alaptörvény egy szerződés a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között.

Az Alaptörvény önmaga értelmezésével kapcsolatosan az Alapvetés R. cikke kimondja, hogy az Alaptörvény rendelkezésit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és a történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Így sem az Alkotmánybíróság, sem a rendes bíróságok nem tudják megkerülni azt, hogy a Nemzeti Hitvallás rendelkezéseit is az értelmezés tárgykörébe bevonják.

6. Kapcsolat a határon túli magyarsággal

Magyarország történelméből is kifolyólag sajátos helyzetben van, az ország határain kívül jelentős magyarság él, elsősorban a szomszédos országokban. A politikai nemzet és a kulturális nemzet kettéválik. Az ország határain belül élők a politikai nemzethez tartoznak, a világ bármely részén élő magyarok pedig kulturális nemzet részei. Már az 1989. évi alkotmánymódosítás is rögzítette, hogy a Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását. Ezt figyelembe véve fogadta el a magyar Országgyűlés a 2001. évi LXII. törvényt a szomszédos országokban élő magyarokról („státusztörvény”). Románia akkori miniszterelnöke a törvénnyel kapcsolatosan felkérte a Velencei Bizottságot, hogy az alkosson véleményt arról, hogy a „státusztörvény” mennyiben felel meg az európai normáknak. Martonyi János akkori külügyminiszter ugyanekkor felkérte a bizottságot, hogy a nemzeti kisebbségek védelmét általános, európai összefüggésben tekintse át. A Velencei Bizottság 2001. évi véleményében[45] elismerte az anyaországok azon jogát, hogy törvényt fogadjanak el az anyaország és az anyaországon kívül élők kapcsolatainak elősegítése érdekében. E törvény alapján Magyarország 2001 óta támogatást nyújt a szomszédos országokban működő magyar kulturális egyesületeknek, illetve azon családoknak, akik magyar nyelven taníttatják gyermeküket.

Az új alaptörvény a határon kívül élő magyarságot a magyar nemzet részének tekinti, ezért az egységes magyar nemzet összetartozásáráról rendelkezik. Az egységes magyar nemzet kitétel a kulturális nemzetre és nem a szűkebb értelmű politikai nemzetre vonatkozik. A magyarság kulturális nemzetfogalmából következik az is, hogy Magyarország felelősséget visel a határain kívül magyarok sorsáért, elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja a magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint előmozdítja együttműködésüket egymással és Magyarországgal. Az Alaptörvény rendelkezésének nincs extra-territoriális hatálya, a magyar állami szervek kaptak feladatot annak érdekében, hogy a kulturális értelemben vett egységes magyar nemzet összetartozását elősegítsék. Magyarország az Európai Unió és az Európa Tanács tagjaként az egységesülő és sokszínű Európában a kulturális diverzitás szellemében kívánja elősegíteni a kulturális nemzet egységét. Az alaptörvény ezért közvetlenül a határon kívül élő magyarságra vonatkozó rendelkezést követően fontosnak tartotta rögzíteni azt is, hogy Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. Az alaptörvény továbbra is rendelkezik a nemzetközi és a belső jog összhangjának biztosításáról. A Velencei Bizottság fontosnak tartotta megjegyezni, hogy az alaptörvénynek a határon túli magyarságra, a nemzetközi kapcsolatokra, a nemzetközi jog és a belső jog összhangjára vonatkozó rendelkezéseit egymásra tekintettel, összhangban kell értelmezni, és üdvözölte e tekintetben az Alaptörvény Q cikkének a nemzetközi jog és belső jog összhangját biztosító rendelkezéseit.[46]

7. Határon kívül élő magyarok szavazati joga

Noha az Alaptörvény nem rendelkezik róla, már most sok szó esik arról, hogy Magyarország választójogot, és így szavazati jogot kíván-e adni a határon kívül élő magyaroknak? Magyarország 2010-ben módosította az állampolgársági törvényt, és így az elkövetkező évben egyéni kérelemre bárki kérheti a magyar állampolgárságot, aki magát magyarnak vallja[47] és a magyar nyelvet igazoltan ismeri. 2010-ig a szomszédos országban élő magyarokon kívül minden külföldön élő magyar kérhetett magyar állampolgárságot, akinek a felmenője magyar állampolgár volt.

A jogalkotó az állampolgársági törvény 2010. évi módosításával megszüntette a területi alapon fennálló diszkriminációt, így ma minden határon túl élő magyar – egyéni kérelem alapján – kérhet és kaphat állampolgárságot, feltéve, hogy az előírt feltételeknek a kérelmező eleget tesz (lásd pl. magyar nyelv ismerete).

Az Alaptörvény a sarkalatos törvénnyel elfogadandó választójogi törvényre bízza a határon kívül élő magyarok szavazati jogának szabályozását, az alaptörvény csak lehetőség biztosít arra, hogy a jogalkotó a külföldön élő magyarok számára szavazati jogot adjon. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntései,[48] illetve a Velencei Bizottság véleménye is foglalkozik a határon kívüli állampolgárok szavazati jogával.[49] A legtöbb európai ország biztosítja azt, hogy állampolgárai akár állandóan, azaz rezidensként, akár időlegesen külföldön tartózkodnak, szavazati jogukkal élhessenek. Magyarország számára több külföldi példa áll rendelkezésre. Így figyelembe vehető Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Portugália, Románia, Szerbia, Horvátország idevonatkozó szabályozása. Franciaország a 2012. évi parlamenti választáson már nem csak a szenátusi, hanem a nemzetgyűlési képviseletre is fel fogja jogosítani a külföldön élő – akár kettős állampolgárságú – franciákat.[50] Az előbb felsorolt országok minden korlátozás biztosítják, hogy a bármely jogcímen külföldön tartózkodó vagy diaszpórában élő állampolgáraik a parlamenti választásokon szavazati jogukkal élhessenek. Ezen országokat anyaország-központú országoknak is hívjuk, szemben a feltételeket előíró „laissez-faire” típusú országokkal szemben.

8. Az alapjogok inspirációs forrásai[51]

Az alapjogok inspirációs forrásai között fontos szerepet játszottak az európai alapjogi dokumentumok. Hosszú ideig vita folyt az alkotmányozás során, hogy lehetőség van-e az Európai Unió Alapvető Jogok Chartájának nemzeti alkotmányba történő inkorporációjára.[52] A tárgykörben a Velencei Bizottság előzetes véleményét is kikérte a közigazgatási és igazságügyi miniszter. A Velencei Bizottság tanácsadó véleményében kitért arra, hogy a tagállamok utalhatnak a Chartára és az uniós jog végrehajtásában meglévő jelentőségére. A Velencei Bizottság alapjogokat érintő tartalmi észrevételei hasznos segítséget tudnak nyújtani a jogalkalmazói jogértelmezés folyamán. Az Alaptörvény alapjogi katalógusa összhangban áll az Emberi Jogok Európai Egyezményével, támaszkodik az Európai Unió Alapjogi Chartájára.

A nemzeti alkotmány szövegezése során az Alapvető Jogi Charta egyfajta inspirációs forrásként szolgálhat, de a Charta teljes inkorporációját a Velencei Bizottság nem ajánlja az alkotmányozónak, mivel a Charta teljes terjedelemben való átvétele ugyanis jogi bonyodalmakat eredményezhetne figyelemmel arra, hogy a Charta értelmezésére az Európai Bíróság jogosult, így a magyar Alkotmánybíróságnak le kellene mondani önálló alkotmányértelmező szerepéről, amely veszélybe sodorhatja a nemzeti szuverenitás egyes aspektusait. Sőt, az uniós charta nemzeti alkotmányba történő teljes körű átvétele további problémákhoz is vezetne, ugyanis a rendes bíróságok ilyen esetben is az Európai Bírósághoz fordulnának az uniós jogot végrehajtó nemzeti jog, Chartának való megfelelése tárgyában, ez pedig az Alkotmánybíróság tekintélyét sértené.[53]

Végezetül, Magyarországon az alkotmányozó a Chartát csak, mint inspirációs forrást használta, hasonlóan az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez. Egyes alapjogok rögzítése esetenként szó szerint megegyezik a Charta vagy az Emberi Jogok Európai Egyezményének rendelkezésével, de teljes körű inkorporációról nem beszélhetünk. Ugyancsak felhasználta az alkotmányozó az Alkotmánybíróságnak az alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatos döntéseit.[54]

Az alapjogok alaptörvényi szintű rögzítése sokkal szélesebb körű, mint a korábbi alkotmány alapjogi katalógusa. Az alábbiakban felsorolt néhány példa jól mutatja, hogy az alaptörvény alapjogi katalógusa újszerű szempontokat is rögzít. A tulajdonjog említésekor rögzítésre került az is, hogy a tulajdon társadalmi felelősséggel jár. Ez a hivatkozás is bizonyítja, hogy az individualista szemlélet mellett a közösségi szempontok is érvényre jutnak az alaptörvényben. Az alkotmány rögzíti azt is, hogy Magyarország törekszik arra, hogy az emberhez méltó lakhatás feltételeit és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést mindenki számára biztosítsa. Az Alaptörvény külön kiemeli a termőföld és az ivóvízkészlet védelmének szükségességét, rendelkezik arról is, hogy aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni. Az Alaptörvény szól arról is, hogy elhelyezés céljából tilos Magyarország területére szennyező hulladékot behozni. A testi és lelki egészséghez való jog érvényesülését Magyarország a genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával is elő kívánja segíteni. Talán a magyar Alaptörvény az egyetlen nemzeti alkotmány, amelyben rendelkezés van a siketek és némák jelnyelvéről, mint a magyar kultúra részéről.

9. A sarkalatos törvények problematikája

Az Alaptörvényt érő egyik kritika a sarkalatos (organikus) törvények magas száma az alaptörvényben. Sarkalatos törvény az olyan törvény, amelynek elfogadásához vagy módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ilyen típusú törvényeket más országok alkotmányai is ismernek, a francia alkotmány számos szabályozási tárgykörhöz organikus törvény meghozatalát tartja szükségesnek. A magyar Alaptörvény összesen 32 sarkalatos törvényi témakört határoz meg. Ez valamivel több, mint a korábbi alkotmányban ún. kétharmados törvények száma. Önmagában tehát a 32 sarkalatos törvényi szám nem adhatna okot kritikára, sokkal inkább az a félelem, hogy a parlamentben kétharmados többséggel rendelkező politikai párt egyedül képes dönteni a sarkalatos törvények tartalmáról. Ez azonban politikai érv és nem jogi szempont. Egyes kritikusok szerint a sarkalatos törvények sértik a szabad választások elvét, miután a következő választásokat követően a következő kormányok kezét a sarkalatos törvények megkötik.

E nézettel szemben álló felfogás az, hogy a szabad választások elvével a sarkalatos törvények nem állnak összefüggésben, a szabad választáshoz való jog csak azt foglalja magában, hogy az állampolgárok szabadon gyakorolhatják aktív és passzív választójogukat. Az, hogy miként lehet egy parlamentben minősített többséget szerezni egy sarkalatos törvény módosításához az politikai alkuk kérdése és a sarkalatos törvények nem veszélyeztetik az Emberi Jogi Európai Egyezménynek 1. sz. jegyzőkönyve 3. pontjában foglalt szabad választásokhoz való jogot.

A gazdasági kormányzás okán ismertetendő azonban, hogy a közpénzügyek esetében az Alaptörvény szerint kilenc tárgykör került sarkalatos törvényi szabályozás körébe, míg korábban csak az Állami Számvevőszék és a pártok gazdálkodása tartoztak kétharmados szabályozási tárgykörbe. Az Alaptörvény az alapjogokat és az állami szervek legfontosabb szabályait megfelelő részletességgel szabályozza. Az állami szervek hatáskörei is inkább részletesebben lettek felsorolva, mint a korábbi alkotmányban. A kétharmados törvények alkotmányossági felülvizsgálatára ugyanazon szabályok vonatkoznak, mint a rendes törvények felülvizsgálatára. Magyarország részese az Emberi Jogok Európai Egyezményének, Magyarországot ugyanúgy kötik az uniós szerződések (benne a kötelező erejű Alapvető Jogok Chartája) és más nemzetközi dokumentumok. Vélhetően a sarkalatos törvények alaptörvényi szabályozásából eredeztethető politikai gyakorlat azonban nem okozna problémát, amennyiben egy politikai párt nem rendelkezne az előírt minősített többséggel a parlamentben. Magyarországon az elmúlt 20 évben két kormánynak is volt kétharmados többsége, és a korábbi alkotmányban felsorolt kétharmados törvényalkotási témakörök nagy számában, politikai akarat megléte esetében, a szükséges kétharmados törvények (mai sarkalatos törvények) elfogadására sor került. Nem vitatható, hogy politikai akarat hiányában a szükséges törvények esetleges módosítása elhúzódhatott.[55]

A sarkalatos törvényekkel kapcsolatos politikai aggályok helyett helyesebb azzal foglalkozni, hogy egyáltalán szükség van-e sarkalatos törvényekre? A.V. Dicey alkotmányjogász már 1915-ben leszögezte, hogy „nincsen különbség alkotmányi és köztörvények között, vagyis a nem alapvető, nem alkotmányi törvények között”.[56] Lehetett volna-e Magyarországon akként alkotmányozni, hogy a sarkalatos törvények kikerülhetők lettek volna? Bizonyára igen, de ebben az esetben egy részletesebb alaptörvényt kellett volna elfogadni. Az alkotmányozó célja egy viszonylag rövidebb terjedelmű, ún. „mag-alkotmány”[57] elfogadása volt, és a részletszabályok sarkalatos törvényekben való meghatározását tartotta célszerűnek. A magyar közjogi hagyományoktól ez a megoldás elviekben nem idegen, hiszen a második világháború előtt és az 1989. évi rendszerváltozást követően is az ilyen jellegű törvények fontos szerepet kaptak.[58] Az azonban lehet vita tárgya, hogy minden, alaptörvényben felsorolt esetkörben valóban szükség van-e sarkalatos törvényi szintű szabályozásra. Arra például, hogy sarkalatos törvényi szintű szabályozást igényel-e a nyugdíjrendszer, az adórendszer és a költségvetési gazdálkodás alapvető szabályainak meghatározása, nyilván eltérő válaszok adhatók. A magyar gazdaságpolitikát érő visszatérő bírálat, hogy az kiszámíthatatlan és instabil. Ezért az alkotmányozók úgy döntöttek, hogy az alaptörvény tegye lehetővé, hogy gazdasági jellegű témaköröket is sarkalatos törvények szabályozzák. Véleményünk szerint a sarkalatos törvények konkrét normatartalmától függ majd, hogy azok valójában képesek lesznek-e a gazdasági kormányzástól elvárt stabilizáló szerepet betölteni. Ez azonban csak a megalkotandó sarkalatos törvények vizsgálata után lesz majd eldönthető.

Gazdasági kormányzásról lévén szó, a közpénzügyekkel kapcsolatban még ki szükséges térnünk a Költségvetési Tanács intézményének, és azt ért kritikáknak az elemzésére. E Tanácsnak, amely ellenőrzi az adósságfékek betartását, előzetes jóváhagyási joga van a nemzeti költségvetési törvény elfogadása tekintetében. Későbbi alkotmánybírósági jogértelmezési tárgya lehet az, hogy mi a következménye annak, ha az Országgyűlés a Költségvetési Tanács előzetes jóváhagyása nélkül fogadná el a költségvetési törvényt. Ennek megítélésénél figyelembe kell majd venni az Alaptörvény szóhasználatait, mely szerint a Költségvetési Tanács az Országgyűlés támogató szerve, amely a költségvetés megalapozottságát vizsgálja és közreműködik a költségvetés előkészítésében. A Velencei Bizottság által jelzett „vétójog” meglétét az Alaptörvény szóhasználata nem indikálja.[59]

A sarkalatos törvényekkel kapcsolatos vita jövőjét meg fogja határozni, hogy a parlamentben a sarkalatos törvények elfogadásakor a politikai pártok mennyiben fognak részt venni a parlamenti vitákban, mennyiben lesz konzultáció a pártok között. Abban az esetben, ha a pártok parlamenti munkáját a konstruktív szellemiség és a konszenzuskeresés fogja vezérelni, akkor lehetőség lesz arra, hogy a sarkalatos törvények elfogadása ne okozzon újabb – akár nemzetközi színtérre is emelt – feszültséget.

10. Az alkotmányvédelem kérdése

Az Alaptörvény elfogadását érintő feszültségek közepette a legtöbb vita az Alkotmánybíróság jogállását illetően merült fel. A viták során látótérbe került, hogy az alapjogvédelmet a jövőben rendes bíróságoknak kellene ellátniuk, valamint szóba került egy elkülönült, önálló közigazgatási bíróság felállításának lehetősége is. Végül az Alaptörvény eltekintett a decentralizáció bevezetésétől és megmaradt az önálló (centralizált) Alkotmánybíróság intézménye mellett. Az alkotmányozás során számos elvi vita merült fel. Ezek különösen: Mi a viszonya az előzetes normakontrollnak az utólagos normakontrolhoz, mennyiben lehet erősíteni az előzetes normakontrollt az utólagos normakontroll hátrányára? Meg kell-e tartani az utólagos normakontroll indítványozásánál az actio popularist, hogyan lehet a valódi alkotmányjogi panasz intézményét bevezetni? Ezekben a kérdésekben a közigazgatási és igazságügyi miniszter előzetesen kikérte a Velencei Bizottság véleményét is,[60] illetve számos nemzetközi konferencián került megvitatásra a téma.

Az Alaptörvény végül is kompromisszumos megoldást választott. Megmaradt, sőt az indítványozói kört illetően bővült az előzetes normakontroll kezdeményezői köre, ezzel szemben az absztrakt utólagos normakontroll indítványozási joga jelentősen szűkült. Előzetes normakontrollt kezdeményezhet – mint eddig is – a köztársasági elnök a törvény parlamenti elfogadását követően, de még a törvény kihirdetését megelőzően, amelynek tárgyában az Alkotmánybíróságnak soron kívül, legkésőbb 30 napon belül döntést kell hoznia. Az Országgyűlés – a törvény kezdeményezője, a Kormány, illetve az Országgyűlés elnöke zárószavazás előtt megtett indítványára – az elfogadott törvényt alkotmányossági vizsgálatra megküldheti az Alkotmánybíróságnak. Az Országgyűlés az indítványról a zárószavazást követően határoz. Utólagos normakontrollt a jövőben a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, illetve az alapvető jogok biztosa (korábban állampolgári jogok országgyűlési biztosa, ombudsman) kezdeményezhet.

Noha az utólagos normakontrollt illetően az Alkotmánybíróság hatásköre valóban szűkült, ezzel szemben a német modell mintájára valódi hatalmat kapott az alkotmányjogi panaszok elbírálását illetően.[61] Az Alaptörvény szerint az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály vagy bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangját. Kérdés, hogy mi történik azokban az esetekben, amikor egy eljáráshoz nem kötődik határozathozatal, és így nincs sem közigazgatási, sem bírói döntés. Minden esetben szükséges-e a bírósági utat végigjárni, vagy az Alkotmánybíróság kivételesen el tud-e tekinteni a bírói út igénybevételétől? Tisztázni szükséges azt, hogy az érintettek mely bírósági döntés ellen fordulhatnak az Alkotmánybírósághoz alkotmányjogi panasszal. Elkerülendő az a jelenlegi gyakorlat, mely lehetővé teszi, hogy az alapjogaiban sértett fél egyszerre tudja a jogerős bírói döntés rendes bírósági felülvizsgálatát és az alkotmányjogi panaszt kezdeményezni. Az egyéb alkotmányvédelemre vonatkozó rendelkezések vonatkozásában az alábbi változások történtek, nem egy esetben a korábbi status quo fenntartásával, megerősítésével: (i) Az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed az alkotmányellenes jogszabály vagy jogszabályi hely, illetve a bírósági döntés megsemmisítésére is. (ii) Az Alkotmánybíróság hatásköre megmaradt a bírói kezdeményezések elbírálására. (iii) Bármely bíró az eljárás bármely szakaszában az eljárásának felfüggesztése mellett kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását, ha egy alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességét észlelné.

Az alkotmánybírósági hatásköröket illetően valóban lényeges változások történtek, az absztrakt normakontroll eltolódik a konkrét normakontroll irányába. Korábban évente cca. 1600 ügy érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelynek döntő többsége az actio popularis alapú absztrakt normakontrollon alapult. Az ügyek elbírálása egyes esetekben tíz évet is igénybe vett, miután az Alkotmánybíróság érthető okokból igyekezett inkább olyan kérdésekben döntést hozni, amely a társadalom széles körét érintette. A jövőben az utólagos normakontroll vissza fog szorulni, bár lehetőség van arra, hogy a parlamenti ellenzék (a képviselők egynegyede) az Alkotmánybíróság előtt támadja meg az általa alkotmányellenesnek vélt jogszabályt. Ezzel kapcsolatosan meg kell jegyezni azt, hogy amennyiben az ellenzéki pártok széttöredezettek, akkor egyfajta koordinációra lesz szükség közöttük, hogy az Alkotmánybíróság eljárását kérhessék. A jövőben (várhatóan) az alkotmányjogi panasz fogja az Alkotmánybíróság ügyforgalmának jelentős részét kitenni, így az igazságszolgáltatás feletti alkotmányos kontroll megerősödése várható. A jelenlegi, elsősorban a teljes ülésekre alapozott, nem kontradiktórius alkotmánybírósági eljárás terén változások várhatók. Az ügyek jellegéhez igazodóan, különböző tanácsi formációk felállítására kerülhet sor, és egy részletesebb eljárási rend sem lesz mellőzhető. Az Alkotmánybíróság a korábbi 11 bíró helyett 15 bíróból áll, amelynek indoka az, hogy az alkotmányjogi panaszokból eredő munkaterhet az Alkotmánybíróságnak kezelnie kell.[62] Az alkotmányjogi panaszok a jogerős bírósági döntések ellen irányulnak, így a jogbiztonság azt követeli meg, hogy az Alkotmánybíróság az ilyen jellegű ügyekben viszonylag rövid időn belül döntést tudjon hozni.[63]

A pénzügyi (költségvetés, adó, illeték stb.) törvények vonatkozásában az Alkotmánybíróság hatásköre elviekben sajnálatosan csökkent. A jövőben az Alkotmánybíróság csak akkor lesz jogosult e törvények felett alkotmányossági kontrollt gyakorolni, amennyiben a jogszabály az Alaptörvényben meghatározott, egyes alapjogokat sért (emberi méltóság sérelme, vallás és lelkiismereti szabadság). Ez a típusú szabályozás azt idézheti elő, hogy a pénzügyi törvények feletti alkotmányossági kontroll érdekében az Alkotmánybíróság egyes alapjogokat – különösen az emberi méltóságot – rendkívül kiterjesztően fogja értelmezni. A jelenlegi szabályozás szerint a pénzügyi törvények felett is teljes körű az alkotmánybírósági kontroll, amennyiben a törvényhozási eljárásra vonatkozó szabályok sérülnének. E pénzügyi törvények feletti hatáskör-szűkítést a Velencei Bizottság véleménye sérelmezte és a teljes körű alkotmánybírósági kontroll visszaállítását szorgalmazza.[64] Az alkotmányozó annyi rugalmasságot mutatott ebben az ügyben, hogy a pénzügyi tárgyú törvények teljes körű alkotmánybírósági kontrollját biztosítja abban az esetben, ha az államadósság a teljes hazai össztermék ötven százalék alá fog csökkenni. A kormányzat célja a gazdasági válságból való kilábalás, s így fontosnak tartja, hogy az intézkedéseinek érvényt tudjon szerezni. Ehhez kapcsolódóan kiemelendő, hogy a rendes bírósági utat kimerítve azok, akik a pénzügyi törvények által alapjogaikban sérelmet szenvednek, ma közvetlenül az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján az Emberi Jogi Európai Bírósághoz fordulhatnak.



[16]  Ismerettár. Pest, 1858. I. köt. 171. Idézi Kovács István: i. m. 165. p.

[17] Márkus Dezső (szerk.): Magyar Jogi Lexikon. I. kötet. Pytheas, 1898, 206. p.

[18] Deák Ferenc: Adalék a magyar közjoghoz. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987.

[19]  Lásd Kovács István: i. m. 123. p.

[20] Nagy Ernő: i. m. 191. p.

[21] Papp Antal (szerk.): Teleki Pál országgyűlési beszédei. I. kötet. Stádium, Budapest, 1942, 224–225. p.

[22] Papp Antal (szerk.): Teleki Pál országgyűlési beszédei. II. kötet. Stádium, Budapest, 1942, 369. p.

[23] Szabó József: Ki a káoszból, vissza Európába. Kráter Kiadó, Budapest, 1993, 153. p.

[24] Szabó József: i. m. 154. p.

[25]  Kovács István: Magyar államjog II. JATE, Szeged, 1989, 165. p.

[26]  Példáként felhozhatóak az 1990 és 2010 között folyamatosan megszülető, de elfogadásban végződő politikai vita tárgyává nem tett magántervezetek, illetve tudományos műhelyek által elkészített tervezetek, valamint az alkotmányozás ügyének fontosságát jelző olyan országgyűlési határozatok vagy törvényalkotás, amely fontos elveket fogalmazott meg a jövendő alkotmányozás számára. A 119/1996 (XII. 21.) Ogy. hat. egy később a politikai konszenzus hiánya miatt meghiúsult, új alkotmány szabályozási elveit rögzítette volna; a törvényalkotásból pedig a 2000. évi I. tv.-t lehetne példaként említeni, amely Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról született, és amely tartalmában tulajdonképpeni iránymutatást ad az alkotmányi preambulum szövegének történeti narratívával és a Korona nemzetkifejező egységének megjelenítésével dolgozó átalakítása tekintetében, a Szent István-i államalapítás érdemeinek kontextusában. E rendszerváltást követő parlamenti ciklusok alkotmányozási törekvéseiről, illetve a fent említett 2000. évi törvényről a későbbiekben még értekezni fogok.

[27]  23/1990 (X. 31.) AB határozat, Sólyom László párhuzamos véleménye.

[28]  Lásd Pokol Béla alkotmánybírósági határozatokhoz fűzött párhuzamos indokolásait: pl. 988/B/2009. AB határozatot és a 821/B/2009. AB határozatot. Pokol Béla szerint az önkényes jogkiterjesztés következtében a sokmilliós állampolgári kör megválasztásával legitimált törvényhozói többség szabad mérlegelése helyére egy néhány fős testület szabad mérlegelése kerül.

[29]  Lásd Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris, Budapest, 1998. 78. p.

[30]  NB a Korona (Regina) nemzetmegtestesítő és egységre utaló szerepe többek között az angolszász közösségtudattól, nemzeti filozófiától sem áll távol.

[31]  Az 1989-es módosítás során megszületett új alkotmány annak preambulumában saját magát deklarálta ideiglenesnek, amely tény politikai vonzatairól és a kifejezett ideiglenesség miatt az alkotmányozó vállára nehezedő „szimbolikus teherről” a későbbiekben még értekezni fogok.

[32]  Ezen érvelés kifejtését lásd pl. Sulyok Márton – Trócsányi László: „Preambulum”, In: Jakab András (szerk.) Az Alkotmány kommentárja, 1. kötet, Századvég, Budapest, 2009, kül. 99–101. p.

[33]  Lásd Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest, 2001, 143–144. p.

[34]  A történelmi elemek alkotmányba történő emelésének szükségességéről lásd Kovács István: Az alkotmányozás elvi kérdései. Alkotmány és alkotmányosság. Akadémiai Kiadó, Budapest. 1989, 45–46. p.

[35]  Az értelmezési nehézségek részben olyan szerencsétlen véletleneknek is köszönhetőek, mint pl. a Magyar Közlöny 2009. október 23-i ünnepi kiadványának esete, amelyben közzétették az Alkotmány összes addigi módosítását, egységes szerkezetben. Mivel azonban (az egységes szerkezetben való közzétételi szándék ellenére) e példányszám a korábbi közlönypéldányokban közzétett szövegeket tartalmazta, ezért néhol félrevezető szövegváltozatokat lehetett olvasni (pl. a köztársasági elnök kitűzi a tanácsi választásokat).

[36]  Az alkotmányozás nemzetközi látótérbe kerülése ekkor már nem volt kérdéses, amelyet mi sem jelez jobban, mint ebben a tárgyban egy a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma által szervezett nemzetközi szakértői konferencia, ahol neves közjogászok és politológusok értekeztek az új alkotmány elfogadásával kapcsolatos fontosabb kérdések nemzetközi megítéléséről, és az azokkal kapcsolatos esettanulmányokról. A konferencián többek között Dominique Rousseau, valamint Francis Delpérée, Didier Maus, Carlo Casini, Peter Huber. A konferencia összefoglalását lásd Sulyok Márton: Alkotmányozás Magyarországon: Példák, lehetőségek, visszhangok, tanulságok – Fókuszban: az összehasonlító alkotmányjog szerepe az alkotmányfejlesztésben, De Iurisprudentia et Iure Publico, 2011/3. http://www.dieip.hu

[37]  Ezen okoknál fogva sem értünk egyet a Velencei Bizottság azon általános és nem jogi jellegű megállapításával, hogy az új magyar alkotmány előkészítése nem volt megfelelő. Az alkotmányok elfogadásának eltérő természetrajza van, a hangsúly az elfogadott dokumentumon van. [lásd CDL(2011)032]

[38]  Lásd Szentpéteri István: Az alkotmányok társadalmi legitimitása. Alkotmány és alkotmányosság. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989, 47. p.

[39]  Vö. Sulyok Márton – Trócsányi László: i. m. kül. 52–60. p.

[40]  Megjegyezzük, hogy az alkotmányozással kapcsolatban fennálló legitimációs krízis nem idegen Magyarországtól, tudniillik az 1989-es „parlamenten kívüli rendszerváltó alkotmányozás” legitimációját maga az azt véghezvivő testület, a Nemzeti Kerekasztal (NEKA) is vitatta, s egyes kérdésekben azért volt szükséges kompromisszumokra. A 1989-es (jogi) legitimációs krízis oka a magyar közjogi sajátosságokban keresendő, hiszen mivel hazánkban nem különül el az alkotmányozó és jogalkotó hatalom, ezért a rendszerváltóknak nem volt strictu sensu alkotmányozási felhatalmazásuk, hiszen az átfogó alkotmánymódosításhoz vezető érdekegyezetés az alkotmányozó hatalom keretein kívül zajlott. A 2010–2011-es alkotmányozás legitimációját sokan pusztán politikai aspektusból vitatják, annak jogi legitimációja megkérdőjelezhetetlen, hiszen az az alkotmányozó hatalom meghatározott keretei között zajlott. Bővebben az alkotmányozás legitimitásának és legitimizációjának problematikájáról lásd Takács Péter: Az Alkotmány legitimitása, Alkotmánybírósági Szemle, 2011/1. 58–65. p.

[41]  Alkotmány-nap nem ismeretlen más országokban sem, így pl. Ausztriában október 26-a az alkotmány napja (1955-ben október 26-án hagyta el az utolsó szovjet katona Ausztriát). Magyarországon a kommunista-szocialista időszakban augusztus 20-a volt az új kenyér és az alkotmány ünnepe.

[42]  Velencei Bizottság készülő véleményének munkadokumentumaiban már hivatkozik azon aggályra, amely szerint problematikus, hogy nem tiszta, mit jelentenek „a történeti alkotmány vívmányai” a hitvallásban, hiszen még egységes jogirodalmi álláspont sincsen a tekintetben, hogy mi is pontosan a történeti alkotmány tartalma. [Vö. CDL(20111)032, § 35.]

[43]  Lásd Hammon, Francis –Troper, Michel: Droit constitutionnel. LGDJ, Paris, 2005, 838–841. p.

[44]  A Velencei Bizottság legfrissebb véleményének munkadokumentumaiban is foglalkozik ezzel a kérdéskörrel [különösen CDL(2011)032, §§ 36–38.], de az érvénytelenség kijelentéséből folyó, s így mind a 1949. évi XX. törvény (Alkotmány), mint az újonnan elfogadott Alaptörvény legitimációját támadó jogi érvek felsorakoztatása és elemzése után (pl. Mi lehet tehát a régi alkotmány értelmében adott felhatalmazáson alapuló jogszabályok sorsa? Mi legyen tehát a régi Alkotmány értelmezésével kialakított AB esetjog sorsa?) arra a megállapításra jut, hogy mindez pusztán politikai kijelentésként értékelendő. Mindazonáltal a Bizottság azt is közli, hogy aggályosnak tartja, hogy a hitvallás (preambulum), mint fontos politikai üzenetet hordozó tartalmi elem ellentmondásos tartalommal és a fent említett értelmezési nehézségekre tekintet nélkül került elfogadásra.

[45]  CDL-INF(2001)19 Report on Preferential Treatment of National Minorities by the Kin-State

[46]  Vö. CDL(2011)032, 10., §§ 42–43.

[47]  A magát magyarnak vallja fordulat az új hitvallási terminológia parafrázisával akár akként is értelmezhető tehát, hogy mindenki magyar állampolgárságot igényelhet, aki a magyar kultúrnemzet részének tekinti magát.

[48]  E körben pl. Aziz v Cyprus, 69949/01

[49]  A Velencei Bizottság munkásságából lásd pl. CDL-EL(2010)013 Study: Out-of-Country Voting Legal Provisions vagy CDL-AD(2002)13, melyet a határon túli állampolgárok választójogának kontextusában idéz: Szabolcs Pogonyi, Mária M. Kovács, Zsolt Körtvélyesi: The Politics of External Kin-State Citizenship in East Central Europe, October 2010, EUDO Citizenship Observatory – European University Institute, Robert Schuman Centre For Advanced Studies, 14.

[50]  Erre a lehetőséget a 2008. július 23-i alkotmánymódosítás adta meg, majd a rendelkezések a 2011. április 14-i organikus törvénnyel léptek életbe, (Loi organique du 14 Avril 2011 relative á l’élection des députés et des sénateurs). A kérdéskörrel foglalkozott az Alkotmánytanács is egy 2011. április 12-i döntésében (Décision No. 2011-628-DC), amelyben előzetes normakontroll keretében alkotmányosnak találta a szabályozást.

[51]  A kérdéskört a Velencei Bizottság CDL-AD(2011)001 és CDL(2011)032 véleményei is vizsgálják; a véglegesen elfogadott szöveg tekintetében különösen a CDL(2011)032 §§ 57–89.

[52]  NB alapjogi dokumentumok alkotmányi szintre való emelése nem példa nélkül való, hiszen elegendő csak az 1946-os francia, IV. köztársasági alkotmányra gondolnunk, amely preambulumi hivatkozásával beemelte az alkotmány szövegének értelmezési körébe az 1789-es deklaráció alapjogi rendelkezéseit. Mindazonáltal szem előtt kell tartanunk a többszintű Európa léte és működése által felvetett (alkalmazási és értelmezési) kérdéseket e megoldás jelen alkalmazásának vizsgálatánál.

[53]  Vö. CDL-AD(2011)001, 6. § 25. „A Charta egyes részeinek vagy egészének inkorporációja jogi komplikációkhoz vezethet.” A Bizottság álláspontjának lényegi elemeit a fentiekben ismertettük.

[54]  Lásd pl. Az AB által kimunkált szükségesség–arányosság teszt lényege alkotmányi szinten került rögzítésre az alapjogvédelmi klauzula keretei között.

[55]  A Velencei Bizottság azon álláspontja [vö. CDL(2011)032, 6. § 25.], mely szerint a szabad választások elve relativizálódhat a kétharmados törvények nagy száma miatt álláspontom szerint akkor az a jelenlegi alkotmányra is igaz kell legyen, hiszen több, mint 33 kérdésben a korábbi alkotmány szerint is kétharmados minősített többségre van szükség (pl. vallás és lelkiismereti szabadságról szóló törvény, médiatörvény).

[56] Dicey: Lectures introductory to the study of the law of the constitution. 1915. Függelék, 7. jegyzet.

[57] Varga Zs. András: A mag-alkotmány védelmében. Pázmány Law Working Papers, 2011/2. http://www.plwp.jak.ppke.hu/hu/muhelytanulmanyok/20111/9-2011-2.html

[58]  Ezt annak kiemelésével jegyezzük meg, hogy az elnevezés akkoriban az Országgyűlést is kötelező normákat takarta, még írott alkotmány hiányában. A kétharmadosság, mint megkülönböztető ismérv csak a későbbiekben alakult ki, a rendszerváltozáskor a mostani kétharmados törvényeket alkotmányerejű törvényeknek nevezték, amely elnevezés a későbbiekben (1990 után a jogforrási hierarchia egységének igénye miatt) módosult kétharmadosra.

[59]  Vö. CDL(2011)032, 26., §§ 129–130.

[60]  Lásd CDL-AD(2011)001

[61]  24. cikk (2) bekezdés d) pont.

[62]  Megjegyzendő, hogy az eredeti 1989-es alkotmánybíróságot felállító jogalkotás is 15 bíró megválasztását célozta, amelyből aztán később praktikus okokból pusztán 11 hely került betöltésre.

[63]  Az e kérdésben ismeretes nemzetközi szakértői vélemények alapján felvethető az is, hogy az AB számára bizonyos ésszerű, de kötelező ügyintézési határidők kerüljenek megállapításra az Alkotmánybíróságra vonatkozó jogalkotás közelgő átgondolásakor.

[64]  Ahogy a Bizottság fogalmaz: Az Alkotmánybíróság demokratikus társadalomban betöltött kifejezett szerepe, hogy az megfelelően széles körű hatásköri katalógussal rendelkezzék, amely elengedhetetlen ahhoz, hogy a bíróság alkotmányossági ellenőrzést végezhessen a legfontosabb elvekkel, köztük az alkotmányosan garantált alapvető jogokkal kapcsolatosan. A Bizottság szerint az AB hatáskör-csökkentése oly módon, hogy abból kifolyólag csak alapjogok egy szűk szeletének vonatkozásában lesz képes egyes jogszabályok felülvizsgálatára, nyilvánvalóan ellentétes azzal a szándékkal, amely arra irányul, hogy a magyar jogalkotó Magyarországon az alapjogok védelmi szintjét erősítse. [CDL-AD(2011)001, 10, § 54.]