Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

III. Államszerkezet

III. Államszerkezet

Noha az államok felépítése hasonló elveken nyugszik, az államok szerkezeti felépítése eltérő. Az államhatalom vertikális tagozódását befolyásolják olyan tényezők, mint az állam mérete, lakosságának összetétele, történelmi hagyományai. Ennek alapján megkülönböztethetünk unitárius államot, föderatív berendezkedésű államot és regionális berendezkedésű államot.

1. Az állam egyszerű formája: az unitárius állam

Az unitárius államszerkezet esetében az állam csak egy politikai és jogi erőközpontot ismer el, az állam teljes területén és valamennyi lakosra ugyanazok a szabályok az alkalmazandók. Az alkotmány és más jogszabályok egy egységet képeznek, nincsenek egyes területekre, vagy meghatározott népességre vonatkozóan speciális rendelkezések. Az alkotmány szintjén ez általában úgy jelenik meg, hogy az „állam egységes, oszthatatlan és sérthetetlen” (pl. Franciaország, Románia, Szlovákia alkotmányai). Az „oszthatatlan” kifejezést általában azok az unitárius államok alkotmányai használják, amelyek területét a történelem folyamán többször osztották fel, vagy meghatározott területrészeken jelentős számú nemzetiségek élnek.

Az unitárius államon belül meg lehet különböztetni a centralizált (dekoncentrált) unitárius államot és a decentralizált unitárius államot.

A centralizált unitárius államban a legfontosabb döntések csak központi szinten születhetnek, helyi szinten az állam képviselői a helyi igazgatást látják el, illetve ellenőrzik. Ilyen például Franciaországban a megyei és regionális szinten lévő prefektus intézménye, vagy az akadémiai rektorok, akik az egyes régiókban az állami alsó- és középfokú oktatást irányítják és felügyelik.

A decentralizált unitárius államban különbséget tesznek a közügyek között. Vannak olyanok, amelyek az ország valamennyi lakosát érintik, így azokat csak országosan, központilag és általában a fővárosból lehet ellátni, és vannak olyan közügyek, amelyekben elsősorban a helyi sajátosság a meghatározó. Ez utóbbi ügyekben a helyi választásokon megválasztott képviselők azok, akik a leghatékonyabban képesek meghatározni a helyi közügyek ellátásának rendjét. A decentralizáció – mint államszervezeti módszer – liberális és demokratikus eszmerendszerből származik, mely szerint a hatásköröket a központ és a helyi szint között vertikálisan meg kell osztani, oly módon, hogy a helyi lakosságnak legyen beleszólása a közügyek intézésébe. A decentralizált unitárius állam Magyarországon az önkormányzatokra épül, amelynek angliai megfelelője a „Selfgovernment”, „local government”, Franciaországban a „collectivités locales”, Németországban a „Selbstverwaltung”. A helyi önkormányzás kereteit az alkotmányok és a törvények határozzák meg, ugyanakkor az önkormányzatok felett az állam szervei törvényességi kontrollt gyakorolhatnak. A helyi területi beosztást illetően az unitárius államok dönthetnek a megyék fölött elhelyezkedő ún. közigazgatási régiók létrehozásáról (pl. Franciaország), ezek a régiók – még akkor is, ha a regionális tanács tagjait közvetlenül választják meg – elsősorban közigazgatási, gazdasági, tervezési, fejlesztési feladatokat látnak el és törvényhozó hatalommal nem rendelkeznek.

2. Föderatív államberendezkedés

A föderalizmus eszméje sok országot megérintett, így nem véletlen, hogy ma az emberiség fele szövetségi, föderatív államban él. Olyan országok döntöttek föderációs államberendezkedés létrejöttéről, mint Európában Svájc, Németország, Ausztria, Belgium, Oroszország, az amerikai kontinensen az Amerikai Egyesült Államok, Kanada, Mexikó és Brazília, de föderáció van Indiában, Dél-Afrikában és Ausztráliában is. Mindegyik országban a föderáció létrejöttének sajátos történelmi gyökere van, mégis vannak olyan sajátosságok, amelyek közösnek mondhatók.

Két fajta föderáció van, az egyesítő („federer”) és a szétválasztó (centrifugális) föderáció. Az első esetben a föderáció egyesíti az országot (pl. USA), a második esetben az unitárius állam egy centrifugális belső politikai mozgás következtében a szétválás irányába halad, és a föderáció ad keretet ennek a tendenciának (pl. Belgium). Közép- és Kelet-Európában a rendszerváltozást megelőzően ún. kényszerföderációk léteztek. Kényszerföderáció volt pl. Jugoszlávia, Csehszlovákia és a Szovjetunió. Ezek az országok a rendszerváltozás időszakában széthullottak, mert a föderáció egyesítő jellege gyenge volt. Ezen országok népei szétválás útján önálló államalakulat létrehozása mellett döntöttek.

A föderációnak főszabály szerint két szintje van, egy alsó, amely a föderációban részt vevő államok, régiók, tartományok szintje, és egy felső szint, amely a föderatív egységet tömörítő központi szint. Mindkét szint rendelkezik az államiság fő ismérvével, a szuverenitással. A föderáció alapelvei között tartják számon az autonómiát, a szupremácia elvét, és a részvétel elvét.

Az autonómia elve azt jelenti, hogy a föderációban részt vevő egységek az alkotmányban meghatározottak szerint szervezeti és hatásköri önállósággal bírnak. Egyes országok lehetővé teszik azt is, hogy a föderációban tagállam, tartomány saját alkotmányt is elfogadhasson (pl. USA tagállamai), amely azonban nem lehet ellentétben a szövetségi állam alkotmányával. A szervezeti és hatásköri autonómiával bíró föderatív egység politikai hatalommal bíró saját parlamenttel (törvényhozó hatalommal) és annak felelős kormánnyal bír (pl. Németország tartományai, a belga régiók és közösségek). A tagállamok, tartományok a szubszidiaritás elvének megfelelően bírnak hatáskörökkel, figyelembe véve a különböző szintek „feladatmegoldó” képességeit.

A szupremácia elve biztosítja azt, hogy a föderáció felső szintjén elhelyezkedő szövetségi alkotmánynak a föderációban részt vevő egységek jogszabályainak engedelmeskedniük kell, azaz a szövetségi alkotmánynak primátusa van, a tagállamok, tartományok jogszabályai nem ütközhetnek a szövetségi alkotmány rendelkezéseibe. A szupremácia elvéből következik az is, hogy általában csak a szövetségi állam építhet ki önálló nemzetközi, diplomáciai kapcsolatokat, a szövetségi állam komponensei csak annyiban lehetnek résztvevői az önálló nemzetközi kapcsolatoknak, amennyiben azt a szövetségi alkotmány lehetővé teszi. Ilyen önálló nemzetközi megjelenésre van lehetősége pl. a flamand és vallon kormánynak azokban az ügyekben, amelyekben kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek (pl. gazdasági és kulturális kapcsolatok). A német tartományok szintén jogosultak a hatáskörükbe tartozó ügyekben önálló nemzetközi szerződéseket kötni, azzal, hogy a szerződésekhez a szövetségi kormány jóváhagyását be kell szerezni.

A részvétel elvéből származik az, hogy a szövetségi állam és az őket alkotó egységek együtt gyakorolják a szövetségi hatalmat, oly módon, hogy a tagálla­mok, tartományok az alkotmányban biztosítottak szerint meghatározni, illetve befolyásolni tudják a szövetségi állam döntéseit. A szövetségi államok rendszerint kétkamarás parlamenttel rendelkeznek, és a második kamarában a szövetségben részt vevő egységek érdekei jelennek meg. Az USA Alkotmánya szerint pl. a Szenátusba minden tagállam 2 szenátort választhat, Németországban a második kamarába, a Bundesratba a tagállamok kormányai delegálnak képviselőket a tartományok lélekszámával egyenes arányban. A második kamarák döntési kompetenciái ugyan föderációnként eltérőek, az azonban megállapítható, hogy részt vesznek a szövetségi szintű jogalkotásban, a tagállamot, tartományokat érintő fontosabb kérdésekben (pl. a tartományok területe) ellenükben nem fogadható el törvény, a szövetségi államok második kamarái személyi kérdésekben is hatáskörrel rendelkezhetnek.

3. Regionális államberendezkedés

A decentralizált unitárius állam és a föderatív szövetségi állam között helyezkedik el a regionális állam, amely magán hordozza mind a decentralizált unitárius, mind a föderatív államberendezkedés jegyeit. Ilyen országnak tekinthető Európában az Egyesült Királyság, Spanyolország és Olaszország. Közös jellemzőjük ezen országoknak az, hogy alkotmányos berendezkedésük szerint nem tekinthetők föderációknak, mégis a decentralizált unitárius államnál nagyobb önállóságot, autonómiát biztosítanak az ország egyes, jól elkülöníthető területeinek.

Az 1978. évi spanyol Alkotmány, noha 2. cikkében az oszthatatlan és egységes ország koncepcióját rögzíti, mégis elismeri az autonóm közösségek alkotmányos jogállását, és felsorolja azokat a tárgyköröket, amelyekben az autonómiák önálló szabályozási hatáskörrel rendelkeznek. Az autonóm közösségek parlamentjei a hatáskörükbe tartozó ügyekben törvényt alkotnak, és az autonómiák parlamentjeinek felelős kormányok gyakorolják a végrehajtó hatalmat. A központi hatalom és az autonómiák viszonylatában azonban az erőközpont a központi hatalom kezében van, a legfontosabb, stratégiai fontosságú ügyek az alkotmány értelmében a spanyol állam jogkörébe tartoznak (Alkotmány 149. cikke). Az autonómiák biztosítása révén a spanyol állam a soknemzetiségű állam belső egységét kívánja biztosítani a „sokszínűség az egységben” elv alkalmazásával. Ennek ellenére Katalónia, Baszkföld részéről közismert törekvés az autonómia további szélesítése.

Az Egyesült Királyság szintén sajátos fejlődésen ment keresztül. A korábbi egységes országban 1997-től kezdődően devoluciós folyamat zajlik, amelynek keretében Skócia nagyobb mértékű, Wales és Észak-Írország kisebb mértékű politikai autonómiát kapott. E szerint Skócia, Wales és Észak-Írország saját parlamenttel is rendelkeznek, és az 1997. évi devoluciós törvényben meghatározott ügycsoportokban (pl. oktatás, mezőgazdaság, egészségügy) önálló – törvényhozói és végrehajtó hatalmi – jogosítványaik vannak.

Olaszország – amelynek történelmében a regionális különbségek mindig is jelentős szerepet játszottak – szintén az erős regionalizáció útján jár. A 2001. évi alkotmánymódosítások a régiók hatásköreinek jelentős növekedését eredményezték, ugyanakkor Olaszország esetében sem lehet kimutatni a föderatív államszerkezetet, noha egyes politikai erők (Északi-Liga) politikai programjában a föderáció eszméje határozottan megjelenik.

4. Korábbi államszerkezeti megoldások

A történelem folyamán más államalakzatok is ismeretesek voltak.

Perszonálunió esetén több független államot a közös államfő, általában az uralkodó személye köti össze. Az államok megtartják önállóságukat, egyedüli kapocs a független államok között az államfő személye. Ma az Egyesült Királyság és a Nemzetközösség (Commonwealth realm) között van perszonálunió, a brit uralkodót főkormányzók, kormányzók vagy alkormányzók képviselik többek között Kanadában, Ausztráliában, Új-Zélandon és Pápua Új-Guineában.

Reálunió esetében független államok úgy határoznak, hogy közös államfő mellett bizonyos ügyeket közösen látnak el, elsősorban a külügyet és a hadügyet, ugyanakkor a belpolitika területén az államok önállósága megmarad. Reálunió volt az Osztrák–Magyar Monarchia 1867–1918 között.

A konföderáció önálló államok nemzetközi szerződésén alapszik, amely azonban nem hoz létre önálló államot, nincs közös államterület, nincs közös állampolgárság. Az államok közötti nemzetközi szerződés tartalmazza azokat az ügyeket, amelyeket a konföderációba tömörült államok közösen kívánnak ellátni. Konföderációra példaként említhető a Svájci Konföderáció 1815–1848 között. A gyakorlatban a konföderációk a későbbiekben föderációt alkottak, így volt ez az Amerikai Egyesült Államokban és Svájcban is.

5. Az európai integráció jellege

Az európai integráció nem tekinthető egyetlen előbbi államszerkezeti megoldásnak sem. Az Európai Unió nemföderáció, miután nincs önálló államisága, bár az Egyesült Európai Államok vagy a nemzetállamok föderációjának eszméjét a föderációbarát nézeteket vallók támogatják. Érveik szerint az Európai Unióban a közösségi módszer dominál, az európai intézmények által általában többségi szavazással elfogadott jogszabályok a nemzeti jogszabályokhoz képest elsőbbséget élveznek, a közösségi szakpolitikák meghatározzák a tagállamok szakpolitikáit. 2005-ben az Európai Alkotmányos Szerződés ratifikációjára azonban a francia és a holland negatív végeredményű népszavazás eredményeként nem került sor, így a föderációs irányzatú nézetek nem kaptak alkotmányi szintű legitimációt. A Lisszaboni Szerződéssel módosított Európai Unióról szóló szerződés (a módosítások 2009. december 1-jével léptek hatályba) nem kívánta meghatározni az Európai Unió jogi jellegét. Az Unió és a tagállamok jogai meghatározásában új elemek is megjelentek. Lehetővé vált, hogy az Unió alapvető értékeinek megsértése esetén egy tagállamnak a szerződések alkalmazásából származó jogai felfüggesztésre kerülhessenek, illetve egy tagállam kezdeményezhesse az Unióból való kilépését. Ezek a rendelkezések, valamint az európai gazdasági kormányzás új elemei azt bizonyítják, hogy az Európai Unió és a tagállamok viszonya egyre jobban elmélyül, amely a nemzeti szuverenitás kérdését is új alapokra helyezi.

Mások az Európai Uniót a nemzetállamok egyenrangú szövetségének tekintik, nemzetközi szerződés alapján a tagállamok az alapító szerződésekben foglaltak szerint működnek együtt. E nézet hívei elsősorban az európai integráció kormányközi jellegére helyezik a hangsúlyt, kiemelve, hogy az integrációban részt vevő tagállamok határozzák meg az Unió fejlődésének az irányát. Az 1960-as években De Gaulle francia köztársasági elnök különösen erősen hangsúlyozta a tagálla­mok szerepét az európai integrációban. Nagy-Britannia európai integrációban való részvétele óta pedig megerősödtek azok a nézetek, amelyek az Európai Uniónak elsősorban a szabadkereskedelmi szerepkörére helyezik a hangsúlyt. Nem vitatható, hogy ma is a tagállamok közös döntéshozatali mechanizmusa határozza meg az Európai Unió működését.

Köztes álláspontként fogadható el az, amely szerint az Európai Unió egy sajátos államszövetség. Az Európai Unió nem tekinthető államnak, ugyanakkor ön­álló jogi személyiséggel bír, és a tagállamokra nézve kötelező jogszabályokat alkothat. A tagállamok megőrzik szuverenitásukat az európai integrációban, mindazonáltal ez a szuverenitás már osztott szuverenitás, azaz a szuverenitás gyakorlása – a nemzetközi szerződésben foglaltak szerint – megoszlik a tagállam és az Európai Unió intézményei között. Az Európai Unió létrehozói a tagállamok, így ebben a sajátos államszövetségben a tagállamok a döntéshozatali eljárásban betöltött meghatározó szerepükről nem kívánnak lemondani.

Irodalom

Duverger, Maurice: Állam és kormányzat. In: Takács Péter (szerk.): Államtan. Szent István Társulat, Budapest, 2003.

Kilényi Géza: Összehasonlító alkotmányjog. Az államszervezet. Egyetemi jegyzet. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2008.

Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenetlenségei. In: Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Hanns Seidel Alapítvány, Budapest, 1994.

Péteri Zoltán: Az államok rendszerezése: államtípusok és államformák. In: Takács Péter: Államelmélet. Bíbor Kiadó, Miskolc, 1997.

Petrétei József: A hatalommegosztás alkotmányjogi kérdéseiről. In: Dolgozatok az állam- és jogtudomány köréből. XX. évf. 1989. 131–155.

Sári János: A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy az alkotmányos rendszerek belső logikája. Osiris, Budapest, 1995.

Schmidt Péter: A magyar kormányzati rendszer közjogi buktatói. Jogtudományi Közlöny, 2007/6. 254–262.