Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. A jogszabályalkotás mint állami tevékenység és a jogalkotó szervek általános típusai

II. A jogszabályalkotás mint állami tevékenység és a jogalkotó szervek általános típusai

A jogszabályalkotást lényegénél és eredeténél fogva kizárólagosanállami (közhatalmi) tevékenységnek, „állami monopóliumnak” kell tekintetnünk. Az Alkotmánybíróság szerint is a jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa.[89] Az állami szerveken belül a jogalkotás általánosságban és főszabályként az államhatalmi – képviseleti illetve végrehajtó(közigazgatási/államigazgatási) szervek hatáskörébe tartozik. Nem lehet azonban kizárni annak a lehetőségét sem, hogy az alkotmány speciális felhatalmazása alapján ezek mellett más szervek is jogalkotó hatáskört kapjanak. Az ilyen felhatalmazás egészen kivételes, és többnyire akkor fordul elő, ha az adott szerv fő tevékenysége mellett állami–közhatalmi(közigazgatási jellegű) feladatokat is el kell, hogy lásson, amely bizonyoskörben jogalkotó hatáskört igényel. Az Alkotmány 2004. május 1-jei hatállyal ilyen értelemben jogosította fel a Magyar Nemzeti Bank elnökét rendelet kibocsátási jogkörrel.

Nem rontja le az ún. állami monopólium szabályát az, hogy alkotmányi és/vagy törvényi felhatalmazás alapján közhatalmi jogosítványokkal nem, vagy csak részben rendelkező nem állami szervezetek is közreműködői jogosítványokat (pl. véleményezési jog) kaphatnak a jogalkotás folyamatában. Ezekben az esetekben ugyanis a jogi norma kibocsátója mindig az arra az alkotmány vagy alaptörvény által feljogosított állami szerv marad. A 2011. január 1-jén hatályba lépett új jogalkotási törvény (2010. évi CXXX. törvény) 19. §-a értelmében, ha törvényvalamely szervezet számára kifejezetten jogot biztosít arra, hogy a jogállását vagy a feladatkörét érintő jogszabályok tervezeteit véleményezhesse, a jogszabály előkészítője köteles gondoskodni arról, hogy az érintett szerv e jogával élhessen.

A véleményezési joggal összefüggésben kiemelést igényel, hogy 2011. január 1-jén külön törvény lépett hatályba a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről (2010. évi CXXXI. törvény). E törvény hatálya a miniszterek által előkészített jogszabálytervezeteknek és szabályozási koncepcióknak a természetes személyek, valamint nem állami és nem önkormányzati szervek, szervezetek által történő véleményezésére terjed ki. A törvény rendelkezései nem érintik az egyéb jogszabályokban, illetve közjogi szervezetszabályozó eszközökben meghatározott véleményezési és egyeztetésijogosultságokat. E szabályozás ugyanakkor nem terjed ki a különleges jogrendben alkotható jogszabályok előkészítésére (1. §).

Meghatározott kivételektől eltekintve társadalmi egyeztetésre kell bocsátani a törvény, a kormányrendelet, illetve a miniszteri rendelet tervezetét és indokolását. Ennek lebonyolításáért a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter tartozik felelősséggel.

A társadalmi egyeztetés formái a következők:

a) Általános egyeztetés, vagyis a honlapon megadott elérhetőségen keresztül biztosított véleményezés[90]Társadalmi egyeztetés keretében általános egyeztetés tartása minden esetben kötelező.

b) Közvetlen egyeztetés: a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter által bevont személyek, intézmények és szervezetek által történő közvetlen véleményezés. Az illetékes miniszter stratégiai partnerségi megállapodásokat alakít ki az adott jogterület szabályozásában érdekelt civil szervezetekkel, egyházakkal, érdekképviseletekkel, köztestületekkel stb. vagy az érintett tudományterületen tevékenykedő szakmai, tudományos szervezetekkel, illetve a felsőoktatási intézmények képviselőivel.[91]

c) A törvény értelmében más egyeztetési formákat is igénybe lehet venni az egyeztetés lefolytatásához.

A jogalkotó hatáskörrel rendelkező szervek a fentieken túl még számos szempont szerint osztályozhatók. Az egyes szervek illetékességi területe alapján beszélhetünk pl. országos és helyi jogalkotó szervekről. A jogalkotó hatáskör terjedelme alapján gyakran találkozunk a jogirodalomban azzal az állásponttal, amely megkülönböztetést tesz az állami szervek között az alapján, hogy melyik jogosult mindenkire (a természetes személyekre, azok szervezeteireés az állami szervekre egyaránt) kötelezőjogszabályok megalkotására. Az ilyen – szűkebb értelemben vett – jogszabályokat gyakran nevezik ún. külső jogszabályoknak is. (Nem tévesztendő össze a korábban említett külső jogforrás fogalmával!) E megközelítésben tehát vannak ún. belső jogszabályok is, vagyis olyan normák amelyek csak az állami szerveket, vagy azok egy részét kötelezik.

A mai magyar alkotmányos rendszerben már értelmét vesztette az eredeti jogalkotó hatáskörrel, vagyis az alkotmány által felhatalmazott, és az ún. származékos jogalkotó hatáskörrel, az alkotmány alatti jogszabály által felhatalmazott jogalkotó szervek megkülönböztetése. Mivel ma már jogalkotó hatáskörMagyarországon csak az Alaptörvényből származhat, így minden jogalkotó szerv ebben az értelemben eredeti jogalkotó hatáskörrel rendelkezik. Ezt a szabályt kifejezett formában is rögzíti az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése: „Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg.”

Fontos ugyanakkor ezzel szemben annak tisztázása, hogy mely állami szervek rendelkeznek az eredeti jog alkotására jogosító hatáskörrel. Az előző esetben ugyanis a hatáskör, ez utóbbiban pedig a jog eredetiségéről van szó! Általában azokat a szerveket tekintjük eredeti jog alkotására feljogosított szerveknek, amelyeknek hatáskörük van arra, hogy elsődlegesen szabályozzanak jogilag addig még nem rendezett társadalmi viszonyokat. Aki tehát korábban mások által már – legalábbis keretszerűen, általános jelleggel – szabályozott viszonyokat von rendezés alá, az származékos jogot alkot, lényegében tehát csupán végrehajtási jogszabályt hoz létre. Eredeti jog alkotására jogosító hatáskörrel ebből következően a hatalommegosztás alkotmányos rendszerének megfelelően főszabályként a képviseleti szervek (Országgyűlés, helyi önkormányzatok), és egyre kisebb területen – szűkebb értelemben vett kormányzati jogkörében – a Kormány jogosult. (A részletekre az ún. törvényhozási tárgyak kapcsán visszatérünk.)



[89]  37/2006. (IX. 20.) AB határozat.

[90]  Szabályairól lásd: 2010. évi CXXXI. törvény 8–12. §

[91]  2010. évi CXXXI. törvény 13–15. §