Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

V. Jogszabályok a magyar jogforrási rendszerben

V. Jogszabályok a magyar jogforrási rendszerben

1. A törvény és a törvényhozási tárgyak általános kérdései

A törvény terminus technicust a történeti fejlődés során a legkülönbözőbb tartalommal használták. A különböző változatok ma is élnek nemcsak a köznyelvben, hanem a jogirodalomban is.[92] Ismeretes olyan változat, amely a törvényt, mint az állam által alkotott írott vagy íratlan jogot állítja szembe a természetjogból levezetett jogelvekkel. A másik változat az íratlan jog ellenpárjaként az írott jog egészét tekinti törvénynek. A harmadik változat csak az írott jog egy részét, a legmagasabb szintű írott jogot minősíti törvénynek, függetlenül attól, hogy annak létrehozásában részt vett-e a legfelsőbb képviseleti szerv. A ma általánosnak tekinthető alkotmányjogi értelemben vett törvényfogalom ezek alapján a negyedik változatot képviseli. E szerint törvény alatt a legfelsőbb képviseleti szervek („parlamentek”) által – meghatározott alkotmányjogi eljárás útján – elfogadott, és általuk törvénynek nyilvánított jogszabályok értendők.

A törvény vezető helyet foglal el a különböző államok jogforrási rendszerében. Ez a kiemelkedő szerep lényegében két követelményben fejeződik ki. Az első értelmében a törvény áll a jogforrási hierarchia élén, azaz a törvény a legmagasabb szintű jogszabály, neki van a legnagyobb jogi ereje, vele más jogszabály nem ellenkezhet. A meghatározó szerep ebben az értelemben a törvény kibocsátására jogosult szerv jellegéből és általános működési szabályaiból vezethető le. Jogállami feltételek között ugyanis ilyen jogszabály kibocsátására csak a (nép-)szuverenitás gyakorlására hivatott (legfelsőbb) képviseleti szerveknek lehet hatásköre. A vezető szerep, a törvények legitimitása (elfogadottsága) emellett még arra is alapozódik, hogy a jogalkotásnak ezen a szintjén a leginkább érvényesül a nyilvánosság, vagyis a közvélemény betekintési lehetősége. A törvényhozás fogalmilag csak nyilvános eljárásban mehet végbe.

A másik követelmény és egyben általános elv az, hogy az életviszonyok elsődleges jogi szabályozásának törvényre kell épülnie, minden más jogszabálynak tartalmilag is visszavezethetőnek kell lennie valamely törvényi felhatalmazásra. Ebben az értelemben tehát főszabályként – igen szoros, törvényben pontosan körülhatárolt kivételektől eltekintve – csak törvény alkothat eredeti jogot. E követelmény kapcsán érünk el a törvényhozási tárgyak problémájához. A polgári forradalmak óta fontos kérdése a különböző államok jogforrási rendszerének az, miként körvonalazható a törvények által szabályozott életviszonyok terjedelme, mely tárgyak azok amelyek feltétlen törvényi szintű szabályozást igényelnek és ettől függően milyen viszonyok elsődleges (eredeti) szabályozása engedhető meg a végrehajtó hatalom számára rendeleti jog formájában. A törvényhozási tárgyakról vallott különböző felfogások az alkotmányjog kialakulásának jellegzetes útjaihoz kapcsolódnak.[93]

Az alkotmányjog francia (forradalmi) felfogása szerint elvileg minden általános magatartási szabálynak törvényben kell megfogalmazást kapnia. E nézőpont alapján lényegében minden társadalmi viszony szabályozása törvényhozási tárgy. A törvénybe foglalt speciális felhatalmazás nélkül minden rendelet csak technikai végrehajtási szabályokat tartalmazhat.

Az osztrák – német felfogás csak az állampolgárok tulajdonát és szabadságát érintő kérdéseket tekinti törvényhozási tárgynak. Ez abban a megfogalmazásban vált népszerűvé, miszerint törvényre tartozik mindaz, ami az állampolgárok jogait és kötelezettségeit befolyásolja. Itt tehát helyet kap a végrehajtó hatalom eredeti jogalkotó hatásköre, mint például bizonyos állami szervek, intézmények belső viszonyainak szabályozása. E koncepció szempontjából az előzőekből következően mindig igen jelentős a törvényhozási tárgyak körének pontos meghatározása, mivel ez jelzi azt a határvonalat, ahol lezárul a végrehajtó hatalom önálló jogalkotása.

Az ún. angolszász vagy történeti felfogás alapján törvényi útra tartozik mindaz, ami egyszer már törvényi szabályozást kapott. Ez hosszú történeti múlttal rendelkező törvényhozást feltételezve igen széles körű törvényi szintű jogalkotást eredményez.

Mindhárom törvényhozási koncepción belül a törvényhozási tárgyak meghatározásán túl különleges jelentősége van az ún. kizárólagos törvényhozási tárgyaknak, azaz azoknak a szabályozási tárgyköröknek, amelyeket kifejezettentörvénnyel kell szabályozni, ahol tehát általában nincs helye rendeleti jogalkotásnak – még felhatalmazás alapján sem –, vagy ahol a felhatalmazásnak csak kivételesen, különleges megszorításokkal van helye. Kizárólagos törvényhozási tárgykörként kell felfogni az alaptörvényekben rögzített törvényhozási tárgyköröket. Ez azt jelenti – mint említettük – hogy az egész tárgykörre vonatkozó szabályozást törvénynek kell tartalmaznia. Ilyen esetben a törvény végrehajtási rendeletei csak technikai jellegűek lehetnek, maga a törvény sem adhat felhatalmazást alacsonyabb szintű jogalkotónak részletes szabályozásra. Ha tehát egy alkotmány szerint pl. a választási rendszer szabályozása törvényi útra tartozik, akkor a végrehajtási rendelet nem tartalmazhat kiegészítő vagy törvénypótló rendelkezéseket még a választójogi törvény felhatalmazása alapján sem. Ilyen esetben a végrehajtási rendelet tehát csak technikai jellegű szabályozásra szorítkozhat, mint pl. a törvényi határidőknek az adott évre vonatkozó naptári napokra történő lebontása.

A magyar alkotmányjogi irodalom nem tesz világos különbséget az általános értelemben vett törvényhozási tárgyak, és azok egyik külön csoportját alkotó kizárólagos törvényhozási tárgyak között. A különböző források jellemzően minden törvényhozási tárgyat kizárólagos tárgyként kezelnek, noha nem lehet minden törvényi útra tartozó életviszonyt kizárólagos törvényhozási tárgynak tekinteni. Ez a fogalmi zavar felfedezhető az Alkotmánybíróságnak a régi Jat. megsemmisítéséről szóló 121/2009. (XII. 17.) AB határozatában is, amellett, hogy természetesen témánkat illetően számos helyes és fontos megállapítást tett. Ennek lényege abban összegezhető, miszerint a mai alkotmányjogi helyzetben kizárólagos törvényhozási tárgyat törvény nem állapíthat meg, ilyen tárgykörökről csak az Alkotmányrendelkezhet. A kizárólagos törvényhozási tárgykörökre vonatkozó konzekvenciák tehát csak akkor érvényesülnek, ha az adott társadalmi viszonyt maga az Alkotmány rendeli törvényi úton szabályozni.

A törvényhozási tárgyaknak az alkotmányban rögzített tárgykörök mellett egyéb típusai is megkülönböztethetők.[94] Ilyennek tekinthetők a folyamatos törvényhozás menetében történetileg kialakult törvényhozási tárgyak. Ez az eset áll elő, ha olyan törvényhozási tárgy kerül szabályozásra, amely korábban is törvényi szinten volt rendezve. A jogforrási hierarchiából következik, hogy az új szabályozás is csak törvénnyel történhet. Ilyenkor magának a törvényhozónak kell rendelkeznie, ha a végrehajtási rendeletek kiadása során a törvény szabályait részletező vagy kiegészítő normákkal is számol. Nem elegendő ugyanakkor a végrehajtási rendeletre való általános utalás, hanem a törvény egyes részletszabályaival kell ezt a felhatalmazást megfogalmazni. Az alkotmányok által meghatározott törvényhozási tárgyaktól eltérően, ennél a típusnál tehát a törvényhozó megteheti, hogy egyes részleteket illetően „leszállítja” lényegében „továbbadja”jogalkotó hatáskörét. Megint más helyzet áll elő a harmadik típus, az ún. új szabályozási tárgyak esetében. Ezeket a tárgyköröket az jellemzi, hogy korábban nem volt törvényi szintű jogszabály. Ilyen esetben a végrehajtási rendelkezésre való általános utalás egyben felhatalmazást foglalhat magában a törvényt kiegészítő (praeter legem) rendelkezések kiadására is a végrehajtás során.

2. A törvény és a törvényhozási tárgyak a mai magyar alkotmányos rendszerben

A törvényalkotás az Országgyűlés át nem ruházható, kizárólagos jogköre. Ez a felhatalmazás is természetesen az Alaptörvényből ered [1. cikk (2) bekezdés b) pont]. Az Országgyűlés törvényalkotó hatalma teljes és – az Alaptörvény keretei közöttkorlátlan. Az Alaptörvénnyel a törvényeknek is nyilvánvalóan összhangban kell lenniük. Mint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, a törvényalkotási jogkör általános, így az Országgyűlés törvénnyel bármely tárgykört és bármilyen tartalommal szabályozhat, ennek a Kormány rendeletalkotási jogköre sem szab határt. Annak sincs akadálya, hogy a korábban rendeletileg szabályozott kérdésben utóbb törvényt alkosson az Országgyűlés. Az Alaptörvényben meghatározott hierarchikus rendnek megfelelően törvénnyel egyetlen más jogszabály sem lehet ellentétes.

Mint már korábban említés történt róla, a törvényhozási tárgyköröket az Alaptörvény nevesíti. E körbe tartozik – általános normaként – az I. cikk (3) bekezdése, miszerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. A törvényben szabályozandó életviszonyok mellett Alaptörvényünk rögzíti azt is, hogy melyik tárgykörben milyen többségre, vagyis az országgyűlési képviselők milyen arányú támogató szavazatára van szükség.

Az 1989. évi XXXI. tv. eredetileg – az alkotmányos átmenet érdekében – egy kétszintű törvényi rendszert hozott létre, az egyszerű törvények mellett kialakította az ún. alkotmányerejű törvények kategóriáját. Ezek elfogadásához széles konszenzusra, vagyis az összes képviselő kétharmadának szavazatára lett volna szükség. Ezt a rendszert az ország kormányozhatósága érdekében 1990-ben módosították, az 1990. évi XL. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás során az alkotmányerejű törvényeket felszámolták.

Az Alkotmány ezt követően hozta létre az ún. kétharmados törvényeket, amelyek elfogadásához több mint harminc konkrétan nevesített tárgykörben már csak a (határozatképes számban) jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára volt szükség 2011. december 31-ig. Magyarország új Alaptörvénye ezek helyett egy új kategóriát teremtett sarkalatos törvények elnevezéssel. A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához szintén a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. [T) cikk (4) bekezdés]

Jelenlegi alkotmányos rendszerünkben a többséget illetően három fajta szavazati arányra lehet szükség törvény elfogadásához.

a) Az országgyűlési képviselők összlétszámához viszonyított kétharmados igenlő szavazat szükséges:

  • az Alaptörvény elfogadásához vagy módosításához [S) cikk (2) bekezdés]

  • az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezések elfogadásához (Záró rendelkezések 3. pontja).

  • az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szerinti nemzetközi (EU) szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz

b) Szintén zárt taxációt tartalmaz az Alaptörvény a sarkalatos törvények körében. Magyarország új Alaptörvénye 32 tárgykört nevesít döntően az államszervezet alapintézményeit és az alapjogokhoz kapcsolódó rendelkezéseket illetően, amelyek szabályozásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára van szükség.

c) Az Alaptörvény a különböző minősített többségű törvénnyel szabályozandó életviszonyok mellett nevesít számos egyéb, egyszerű többséget igénylő törvényhozási tárgyat is, vagyis ahol elégséges a határozatképes Országgyűlés képviselőinek többségi szavazata. Ez az ún. egyszerű többség akkor áll fenn, ha a jelenlévő képviselők több mint fele igennel szavaz a törvényjavaslatra. Ahol az Alaptörvény csak általános jelleggel – vagyis a minősített többség valamely formájának előírása nélkül – utal a törvényi szabályozására, ott mindig egyszerű törvény elfogadásának kötelezettségét kell ezalatt érteni. Ezek az ún. feles törvények a parlamentáris demokráciában elsődlegesen a mindenkori kormányzati többség szándékainak, törekvéseinek, vagyis lényegében a kormányprogramban vállalt kötelességeinek a megvalósítására biztosítanak lehetőséget törvények formájában. Ezért fontos, hogy például a gazdaság irányítása, vagy a közigazgatás szervezése területén a kormányzat kellő mozgástérrel rendelkezzen.

A törvényhozási tárgyakkal összefüggésben fontos ismételten kiemelni azt, hogy az Alaptörvényben rögzített életviszonyok felsorolása az egyszerű törvényeket illetően nem jelent zárt listát, vagyis az Országgyűlés bármely más kérdésben is alkothat törvényt. A taxáció ilyen formában nem a legfőbb képviseleti szerv szabályozási lehetőségét korlátozza a megjelölt ügyekre, hanem – garanciális okból – a kormányzatot zárja el attól a lehetőségtől, hogy adott kérdésekben elsődleges szabályozást hajtson végre rendeleti úton.

A törvényhozási tárgyak kapcsán problémát okozhat az alapjogok törvényi és rendeleti szabályozásának elhatárolása is. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban a 7/1994. (II. 18.) határozatában leszögezte, hogy az alapjog nem minden vonatkozása törvényhozási tárgy. A közvetett és távoli összefüggések esetében elegendő a rendeleti szintű szabályozás is. Feltétlenül törvény szükséges ugyanakkor az alapjog tartalmának és lényeges garanciáinak meghatározásához, illetve közvetlen és jelentős korlátozásához. Az új Jat. 4. §-a ezt a követelményt akként szövegezi meg, miszerint ha „egy tárgykört törvény szabályoz, törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat”.

A korábbi alkotmányos felfogás szerint minden törvény egyenrangú, az elfogadáshoz szükséges többség nem teremt hierarchikus viszonyt közöttük, a minősített többségű törvény nem áll tehát az egyszerű törvények felett. Az Alkotmánybíróság elvi éllel szögezte le azt, hogy a minősített többség megkövetelése nem egyszerűen a törvényalkotási eljárásformai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés.[95] E határozat kitért arra is, miszerint a minősített többséggel elfogadott törvénytegyszerű többséggel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni.

Végezetül meg kell említenünk még azt, hogy az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata a törvénnyel azonos szintű szabályozásnak ismerte el a hatályban lévőtörvényerejű rendeleteket is. Bár a kibocsátásukra jogosult szerv – a Népköztársaság Elnöki Tanácsamegszűnt, és így ma már természetesen törvényerejű rendeletet nem lehet alkotni, de ezek nagy számban ma is hatályban maradtak. A hatályos törvényerejű rendeleteket csak törvénnyel lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni.

3. A rendeleti jog általános kérdései

A klasszikus alkotmányjog a végrehajtó hatalom által kibocsátott jogszabályokat – általános megjelölést használva – rendelet gyűjtőnévvel állítja szembe az előzőekben tárgyalt törvénnyel illetve az ún. törvényi joggal. A rendeletek, vagy – általános értelemben véve – az ún. rendeleti jog minden jogrendszer egyre növekvő és egyben leggyorsabban változó részét alkotják.

A rendelet különböző típusai részben formai, részben pedig tartalmi ismérvek alapján különböztethetők meg. Formai ismérvnek tekintjük a jogalkotó szervek szerinti megkülönböztetést, mint például kormányrendelet, miniszteri rendelet stb.

Tartalmi ismérvek alapján eredeti jogot alkotó (önálló jogalkotó) és végrehajtási rendeletek elhatárolására kell felhívni a figyelmet

A törvényhozási tárgyakra vonatkozó felfogások és az általános tendenciák ismeretében az önálló jogalkotó hatáskör megosztásában a következő variánsok vázolhatók fel:[96]

a) A kormánynak elvileg nincs önálló jogalkotó hatásköre. A kormány minden jogszabályát meghatározott törvényben foglalt felhatalmazás alapján és annak végrehajtására adják ki.

b) Egyes, törvény által pontosan körülhatárolt szabályozási tárgyakban – ha a vonatkozó törvény elismerte –, a kormány önálló jogalkotó hatáskörrel rendelkezik.

c) Az Alkotmány vagy a törvényhozás által meghatározott törvényhozási tárgyakat kivéve, a kormánynak joga van önálló rendeletalkotásra minden olyan területen, ahol a jogi (törvényi) szabályozás hiányzik és az szükséges, míg ezeket a szabályozási tárgyakat törvény nem rendezi. Ezt a törvényhozási tárgyakról vallott, lényegében a német–osztrák felfogásnak megfelelő megoldást követi a jelenlegi magyar alkotmányjogi konstrukció is.

Mindegyik variánsra jellemző az, hogy a törvényhozó hatalom a törvényhozási tárgyak tekintetében nincs korlátozva. A rendeletalkotás csak addig és olyan tárgykörökben elismert, ameddig, illetve ahol törvény még nincs. Mint már említettük, Alaptörvényünknek a Kormány jogalkotó hatáskörét megállapító rendelkezései sem jelentenek korlátozást az Országgyűlésre nézve. Az Országgyűlés hatásköre tehát a Kormány irányába nyitott.

Érdekességként érdemes megemlíteni az 1958. évi francia alkotmány megoldását, amely az előbbi képletet megfordítja. A 37. § értelmében ugyanis: a törvényi útra nem tartozó kérdéseket rendeleti útonkell szabályozni. Ez a szabály a törvényhozás hatáskörét az Alkotmányban rögzített törvényhozási tárgyakra szorítja, a kormány eredeti jogalkotó hatásköre tehát a parlament számára is korlátot jelent.

Ami a végrehajtási rendeleteket illeti, ezek a jogirodalom szerint tovább tagolhatók az alapján, hogy tartalmilag miként kapcsolódnak a kibocsátásukra felhatalmazó törvényhez.[97]

a) Secundum legem (törvény szerint) szabályokat tartalmaz a végrehajtási rendelet akkor, a törvény egyes szakaszainál adott felhatalmazás alapján foglal magában új magatartási szabályokat.

b) Praeter legem (törvény melletti) szabályokról van szó a végrehajtási rendeletben akkor, ha a törvény általános felhatalmazása alapján került sor annak kiadására. Ez a rendelet ebben az esetben számos olyan szabályt tartalmazhat, amely közvetlenül nem vezethető le a törvény rendelkezéseiből, de természetesen nem lehetnek ellentétesek azokkal.

c) Contra legem (a hatályos törvényekkel szemben álló) szabályokat tartalmazhat a végrehajtási rendelet, ha a törvény arra hatalmazza fel a rendeletalkotót, hogy a törvényben foglalt célok megvalósítása érdekében, meghatározott tárgykörben a törvény szabályaitól is eltérő normákat alkothasson. A rendeletnek ezt az igen ritka típusát felhatalmazási rendeletnek is szokták hívni.

A végrehajtási jogszabályok kibocsátására vonatkozó hatályos normákat a Jat. 5. §-a állapítja meg. A legfontosabb szabályok a következők:

– A jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. Ha a miniszteri rendelet esetében a felhatalmazásban adott jogalkotási jogosultság nem önálló, a felhatalmazásban az egyetértési jog jogosultját is meg kell jelölni. Miniszteri rendelet kiadására adott felhatalmazásban a felhatalmazás jogosultját feladatkör szerint kell megjelölni.

– A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat.

– A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására, a jogszabály egészének végrehajtására, valamint olyan tárgykör szabályozására, amit a felhatalmazást adó jogszabály nem szabályoz, nem lehet felhatalmazást adni.

– A felhatalmazás jogosultja a jogszabályt köteles megalkotni, feltéve, hogy a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik.

4. Kormányrendelet

Az Alaptörvény 15. cikk (3) és (4) bekezdése értelmében a Kormány feladatköré­ben eljárva törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot. A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes.

A Kormány jogalkotó hatáskörének természetesen ahhoz a szerephez kell igazodnia, amivel a magyar alkotmányos rendszerben általában rendelkezik. A Kormány, mint a végrehajtó hatalomáltalános szerve, egyrészt kormányzati tevékenységet végez, másik funkciója pedig a közigazgatás (államigazgatás) legfelsőbb szintű irányítása. Rendeletalkotási jogkörét mint testületi szerv gyakorolja.

Az Alaptörvény értelmében a Kormány önálló (eredeti) jogalkotó hatáskörrel csak a feladatkörébe tartozó ügyekben rendelkezik. Az előző pontokban már említettek szerint a Kormány tehát – feladatkörébe tartozóan – akkor végezhet csak elsődleges szabályozást, ha az adott kérdésben még nem született törvény, a szabályozandó életviszony nem törvényhozási tárgy, és a rendezés egyébként szükségesnek bizonyul. Aktív törvényhozási munka esetén ez a lehetőség természetesen egyre inkább beszűkül.

A Kormánynak biztosítania kell más oldalról a törvények végrehajtását. Ebből következően a Kormány törvényben kapott felhatalmazás alapján is – illetve főleg e körben – adhat ki rendeletet. Az ilyen – végrehajtásirendeletek tárgyát és kereteit a felhatalmazó törvények határozzák meg. (Lásd erről a 3. pontban leírtakat.)

5. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete

Az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkal egy időben, 2004. május 1-jén lépett hatályba az az alkotmánymódosítás, amely a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével új jogszabályt épített be a magyar jogforrási rendszerbe. Alaptörvényünk szerint [41. cikk (4) bekezdés] a Magyar Nemzeti Bank elnöke törvényben kapott felhatalmazás alapján,sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. Az MNB elnökét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt alelnök helyettesítheti.

Az MNB elnökének rendeletalkotási tárgyköreit a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2011. évi CCVIII. sarkalatos törvénytaxatíve határozza meg (65. §).

Az MNB elnökének rendelete sajátos helyet foglal el a jogforrási hierarchiában. Az Alaptörvény szerint csak törvénnyel nem lehet ellentétes, így lényegében a kormányrendelettel azonos szinten áll, de a Magyar Nemzeti Bank sajátos alkotmányjogi helyzetéből adódóan az elnök rendelete nem illeszthető be a jogszabályi hierarchia hagyományos rendszerébe.

6. A Kormány tagjainak rendeletei – a miniszterelnöki és a miniszteri rendeletek

Az ország egész területére kiterjedő illetékességgel bíró (központi) rendeletek következő csoportját a Kormány tagjainak rendeletei alkotják. Az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése szerint a Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörében eljárva önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletével nem lehet ellentétes.

Az Alaptörvény rendelkezéseiből két következtetés olvasható ki. Az egyik az, hogy a miniszterelnök – kiemelkedő közjogi pozíciója ellenére – a jogforrási hierarchiát illetően ugyanolyan szintű rendeletalkotási joggal rendelkezik, mint a miniszterei, annak ellenére, hogy a T) cikk (2) bekezdése önállóan is nevesíti.

A másik fontos megállapítás pedig az, miszerint a Kormány tagjai rendeletet csak két együttes feltétel birtokában adhatnak ki. Ilyen rendeletek kibocsátására csak sajátfeladatkörben, másrészt kizárólag magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján kerülhet sor, vagyis a kormánytagok csak végrehajtási rendeletek kibocsátására rendelkeznek hatáskörrel.

Ha a rendelet több miniszter hatáskörét érinti, normaalkotásra másokkal egyetértésben is sor kerülhet. Ez természetesen sem a miniszteri rendeletek kötelező erejét, sem pedig hierarchikus helyzetüket nem befolyásolja.

7. Önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete

Alaptörvényünk új kategóriát teremtett 23. cikkében az önálló szabályozó szervek elnevezéssel. Az Országgyűlés sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására hozhat létre ilyen szerveket.

A (4) bekezdés értelmében az „önálló szabályozó szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti.”

Jelenleg két szabályozó szerv vezetője rendelkezik a rendeletek kibocsátásának jogával.

a) A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelete

Az Alkotmány módosításáról szóló 2010. évi CXIII. törvény 2011. január 1-jei hatállyal új jogszabályként hozta létre a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendeletét. „A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete a Magyarország pénzügyi közvetítő rendszerét felügyelő, ellenőrző hatósági feladatokat ellátó önálló szabályozó szerv, amely csak a törvényeknek van alárendelve.” [2010. évi CLVIII. törvény 1. § (1) bekezdés] E törvény 21. § n) pontja szerint a PSZÁF elnöke törvényben kapott felhatalmazás alapján bocsáthat ki rendeletet.

b) A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének rendelete

Szintén új jogszabályként jelent meg a magyar jogforrási rendszerben 2011. január 2-tól a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének rendelete (2010. évi CLXIII. törvény 2. §). A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény 109. § (1) bekezdése értelmében a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság önálló szabályozó szerv, amely kizárólag a törvényeknek van alárendelve.

8. A helyi önkormányzatok rendeletei

A helyi illetve területi jogalkotás jogával hazánkban 1990 óta az önkormányzatok rendelkeznek. Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzat feladatkörében eljárva a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot, amely más jogszabállyal nem lehet ellentétes. [32. cikk (2) és (3) bekezdés]

Az önkormányzati rendeletalkotásról az Alaptörvény mellett a jelenleg még hatályos, a helyi önkormányzatokról szóló 1990 évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezik. E törvény 16. § (1) bekezdésében a képviselő-testület hatásköreként lényegében megismétli az Alaptörvény idézett szabályát. Az Ötv. 71. § (2) bekezdése pedig a megyei önkormányzat közgyűlését hatalmazza fel azzal a joggal, hogy saját feladatkörében rendeletet alkosson.

Az önkormányzatokat a rendeletalkotás joga – helyi és területi szinten is – csak feladatkörükben, vagyis főszabályként a kompetenciájukba tartozó helyi közügyekben illeti meg a törvények keretei között [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés]. Az önkormányzati rendeletek hatálya az illetékességi területükre terjed ki. Az Alaptörvény hierarchiára vonatkozó rendelkezése szerint ezek nem lehetnek ellentétesek „más jogszabállyal”.

Az önkormányzatok kétféle rendelet kibocsátására jogosultak. A képviselőtestület egyrészt eredeti (önálló) jogalkotó hatáskörrel rendelkezik a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére. Az önkormányzati rendeletalkotás másik formája a végrehajtási rendeletek kibocsátása, vagyis törvényi felhatalmazás alapján, azok végrehajtására vonatkozó normaalkotás.

Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg, ebből következően ilyen törvény szabályozási kötelezettséget is megállapíthat az önkormányzatok számára. Egyrészt maga az Ötv. határoz meg olyan kérdéseket, amelyekben az önkormányzati testületeknek rendeletet kell alkotniuk, de emellett számosmás törvény is számol a helyi rendeletalkotás szükségességével illetve lehetőségével.



[92]  A törvény fogalmáról a magyar jogi nyelvben lásd pl. Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Osiris Kiadó, Budapest, 1998, 81–85. p.

[93]  Lásd Kovács István: i. m. 228–230. p.

[94] Kovács István: i. m. 233–234. p.

[95]  1/1999. (II. 24.) AB határozat.

[96]  Lásd Kovács István: i. m. 230–231. p.

[97]  Lásd Kovács István: i. m. 238–239. p.