Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

VIII. A jogszabályok érvényessége és hatályossága

VIII. A jogszabályok érvényessége és hatályossága

A jogszabályok érvényessége és hatályossága közjogi fogalmának elhatárolása rendkívül fontos, mert ezeket – különösen a mindennapi életben – gyakran felcserélik egymással vagy egyszerűen szinonimaként kezelik őket. Az érvényesség a jogalkotás folyamatának a záró szakaszához kapcsolódik, amely a jogszabálynak, mint írott jognak a létrejöttét jelzi. A hatályosság ezzel szemben a jogszabály alkalmazhatóságát illetve alkalmazandóságát jelenti. A jogszabályok e két tulajdonsága lényegesen eltér egymástól, ezért semmiképpen sem helyettesíthetik egymást, és nem is cserélhetők fel. Az érvényesség közjogi szakkifejezésként – általános értelemben véve – jogi hatás kifejtésére való alkalmasságot jelent. A hatályosság az érvényességhez képest jelentéstöbblettel rendelkezik: nem csupán a jogi hatásra való alkalmasságot, hanem magának a jogi hatásnak a tényleges bekövetkezhetőségét is magában foglalja.[99] A jogszabály érvényességének és alkalmazhatóságának (hatálybalépésének, hatályossága kezdetének) kezdő időpontja sem esik szükségképpen egybe. A legjellemzőbb eset az, hogy a jogszabály kihirdetésétől kezdődően érvényes, de még nem hatályos, nem alkalmazható, mert egy későbbi időpontban lép hatályba. Erre főleg nagyobb terjedelmű, átfogó jellegű szabályozás esetében kerül sor, amikoris a jogalkalmazóknak megfelelő felkészülési időre van szükségük a normák alkalmazásba vételéhez. Az érvényes jogszabály létrejötte és hatálybalépése közötti időszakaszt a jogirodalom „vacatio legis” terminus technicus-szal jelöli.

Megjegyzést igényel, hogy a különböző jogrendszerek a jogszabályalkotás záró szakaszának különböző mozzanatainál zárják az érvényes jogszabály létrejöttének folyamatát. Jogalkotói megközelítésben vizsgálva a kérdést, a tudományos irodalomban és a jogi szabályozásban háromféle változattal találkozhatunk. Egyes esetekben a jogszabály elfogadásához, más esetekben a promulgációhoz, illetve a jogszabály aláírásához, ismét más esetekben a jogszabály kihirdetéséhez kötik az érvényes norma létrejöttét illetve a jogalkotási folyamat lezárását.[100]A magyar jogirodalomban általánosnak tekinthető az az álláspont, amely a jogszabály kihirdetését tekinti a jogalkotási folyamat záró elemének és egyben a jogi normák egyik meghatározó érvényességi feltételének.

1. A jogszabályok érvényességi kellékei

A jogszabályok érvényessége illetve az érvényes jogszabályok létrejötte formális feltételek teljesítésétől függ. Az érvényesség kellékeit, vagy – más kifejezéssel élve – az érvényességi kritériumokat az alkotmányjogban általános jelleggel négy közjogi követelményben szokták meghatározni.

a) A jogszabálynak mindenek előtt az e jogszabály alkotására felhatalmazott, vagyis jogalkotó hatáskörrel rendelkező szervtől kell származnia. Mint már több oldalról is bemutatásra került, jogalkotó hatáskör a magyar alkotmányos rendszerben csak az Alaptörvényből eredhet. Nem elégséges csupán annak vizsgálata, hogy az adott állami szerv általában rendelkezzék jogalkotó hatáskörrel, hanem azt is igazolni kell, hogy az adott jogszabályi forma kibocsátására, és az adott tartalommal bírja az alaptörvényi felhatalmazást a jogalkotó.

b) Az érvényesség másik kelléke az, hogy a jogi norma illeszkedjék a jogforrási hierarchiába. A hierarchia szabályainak betartása a jogalkotó szervek feladata. Megsértésük alapul szolgál a jogi norma Alkotmánybíróság általi megsemmisítéséhez.

c) A jogszabályok következő érvényességi feltétele a létrehozásukra vonatkozó eljárási szabályok betartása. Mint az Alkotmánybíróság is megállapította, csak „a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály”.[101] A jogalkotási eljárás normáinak a jogállamiság és a jogbiztonság alkotmányos követelményét kell szolgálniuk. Kiemelést igényel, hogy nem minden eljárási szabály megsértése vezet eredménytelenséghez. Ha a jogalkotási eljárás során súlyosan megsértették a normák létrehozására vonatkozó garanciális szabályokat, ez közjogi érvénytelenséget idézhet elő formai okból, ily módon tehát a jogszabály megsemmisítését eredményezheti.

Az Alkotmánybíróságnak az elmúlt két évtized során elsősorban a különböző érdekképviseleti szervek egyetértési, illetve véleményezési jogköre kapcsán kellett ezekkel az alkotmányossági követelményekkel szembesülnie. 1991-ben megállapította például, miszerint önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett – közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező – társadalmi szervektől nem kértek véleményt, nem teszi alkotmányellenessé a vonatkozó jogszabályt.[102] Amennyiben azonban külön törvény ír elő konkrétan megnevezettközhatalmi jogosítványokkal rendelkező – szervezetek számára egyetértési illetve véleményezési jogosítványokat, akkor ezek elmulasztásaolyan súlyos szabálytalanságot jelenthet, amely – a jogállamiság elvének közvetlen veszélyeztetése miatt – az így megalkotott jogszabály érvénytelenségét eredményezheti. Az Alkotmánybíróságnak esetenként kell mérlegelnie, hogy a külön törvényben meghatározott eljárási szabályszegés súlyosságánál fogva eléri-e az alkotmánysértés szintjét.[103]

d) Az érvényesség negyedik kelléke a jogszabályokmegfelelő formában történő kihirdetése. Mint azt már említettük, a magyar alkotmányjogi irodalomban általánosnak minősül az az álláspont, amely a kihirdetést tekinti a jogalkotási folyamat záró elemének és egyben az utolsó érvényességi feltételnek. A jogalkotási folyamat a kihirdetéssel ér véget, a jogszabály ezzel válik formálisan érvényessé, az érintettekre nézve ettől az időponttól létezik. Minden norma fogalmi eleme ugyanis az, hogy az érintettek számára hozzáférhető, megismerhető legyen, mivel a nem publikált, nem hozzáférhető és ezáltal meg nem ismerhető magatartási szabály követése nem várható el a kötelezettektől. Ezt a funkciót tölti be a jogforrási rendszerben a kihirdetés és a közzététel.

2. A jogszabályok hatályossága

Mint azt már tárgyaltuk, a jogszabály hatályossága azt jelenti, hogy a jogi norma alkalmazható, alkalmazandó vagy más megközelítésben végrehajtható, végrehajtandó. A hatályos jogszabály alapján adott időben, adott területen és adott személyekrenézve jogviszonyok keletkezhetnek, módosulhatnak vagy szűnhetnek meg. Ennek alapján a jogtudomány általában az időbeli, területi és személyihatályt különböztet meg. Alkotmányjogi szempontból az időbeli hatálynak van kiemelkedő szerepe.

2.1. Időbeli hatály

Az időbeli hatály egy olyan időtartamot jelöl, amelytől kezdődőenésameddig a jogszabályt alkalmazni kell illetve alkalmazni lehet. Ez az időszak a jogszabály hatálybaléptetésével veszi kezdetét, és addig tart, amíg a jogszabály hatályát nem veszti.

A jogszabály hatálybaléptetésekor a norma alkalmazásba vételének illetve végrehajtásának kezdő időpontjáról történik intézkedés. A magyar alkotmányjog egységesen szabályozza a különböző szintű jogszabályok hatálybaléptetésének rendszerét. A következőkben tekintsük át a hatálybalépésre vonatkozó alapvető szabályokat.

A hatálybalépés napjáról minden jogszabálynak kifejezetten és egyértelműen rendelkeznie kell [Jat. 7. § (1) bekezdés].

A jogszabály egyes rendelkezései hatálybalépésére különböző – a jogszabály hatályba lépését követő – időpontokat is meg lehet állapítani [Jat. 7. § (5) bekezdés].

A hatálybalépés időpontjáról szóló rendelkezés más jogszabályra is rábízható. „Ha a szabályozás célja másként nem érhető el, törvény rendelkezhet úgy, hogy a hatálybalépéséről külön törvény rendelkezik [Jat. 7. § (4) bekezdés].”

A végrehajtási jogszabályt, jogszabályi rendelkezést a felhatalmazást adó jogszabály azon rendelkezésével egyidejűleg kell hatályba léptetni, amelynek a végrehajtására irányul, kivéve ha a felhatalmazó rendelkezés a végrehajtási jogszabály kiadását nem teszi kötelezővé [Jat. 7. § (6) bekezdés].

A jogszabályt hatályba léptető rendelkezésben intézkedni kell arról, hogy a hatálybalépése előtt keletkezett ügyekben a jogszabály milyen időponttól kezdve alkalmazandó, illetve a már folyamatban lévő ügyekben milyen feltételek mellett veendő figyelembe (pl. az összes folyamatban lévő ügyben vagy az első fokon még elbírálást nem nyert ügyekben stb.).

Az időbeli hatály kezdete a kihirdetés időpontjához képest háromféle módon határozható meg.

a) Lehetőség van arra – ha nem is jelentős arányban –, hogy a jogszabály azonnal, vagyis a kihirdetése napján lépjen hatályba. Ebben az esetben az érvényesség és a hatályosság időpontja egybeesik. Előállhatnak ugyanis olyan esetek, amikor a jogalkotói cél a jogszabálynak a kihirdetése napján történő hatálybaléptetésével érhető el. Az Alkotmánybíróság szerint – a jogbiztonságra tekintettel – nem alkotmányellenes az azonnali hatálybaléptetés a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetén.[104] A Jat. 7. § (2) bekezdése szerint, ha „a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogszabály hatálybalépésének napja a kihirdetés napja is lehet, ebben az esetben a hatálybalépés időpontját órában kell meghatározni, mely nem előzheti meg a kihirdetés időpontját”. Ezen speciális eset kivételével egyébként a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés a hatálybalépése napjának kezdetén lép hatályba [Jat. 7. § (7) bekezdés].

b) Jövőbeli hatályú (pro futuro) hatálybaléptetésről beszélünk akkor, ha a jogszabály a kihirdetését követő későbbi, de természetesen pontosan előírt időpontban lép hatályba. A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját, amely a jogszabály kihirdetését követő valamely nap lehet [Jat. 7. § (1) bekezdés]. A jogalkotás rendjében ez tekinthető a tipikus, „normális” megoldásnak, mert biztosítani kell azt, hogy kellő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez. Az Alkotmánybíróság szerint [28/1992. (IV. 30.) AB határozat] a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon:

  • a jogszabály szövegének megszerzésére és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetén az illetékes hatóságtól történő felvilágosítás-kérést is);

  • a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabály-értelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, úrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást);

  • a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz.

A jövőbeli hatályú hatálybaléptetés speciális eseteként rögzíti a Jat. azt a lehetőséget, miszerint ha a hatálybalépés naptári napja nem határozható meg, a hatálybalépés valamely jövőbeli feltétel bekövetkeztének időpontjához is köthető [7. § (3) bekezdés].

c) Ha a jogszabály kihirdetés napját megelőző időpontot jelöl meg alkalmazásba vételeként úgy a jogszabály visszaható hatályú. Mivel a hozzá nem férhető, nem ismerhető norma követése nem várható el az érintettektől, ezért a visszaható hatály kimondása ellenkezik a jogállamiság egyik fontos elemét jelentő jogbiztonság követelményével, és mint ilyen csak kivételes jellegű intézkedés lehet. Általánosságban véve csak akkor lehet helye, ha a jogszabály által védett érdekek nagy társadalmi jelentősége ezt megköveteli és adott esetben a jogszabálynak a kihirdetést követő hatálybaléptetése veszélyeztethetné a norma céljának megvalósulását (pl. elősegítené a jogszabály előírásainak kijátszását).[105]

Retroaktív a visszaható hatály, ha a jogszabály a hatályba lépése előtti lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell, kvázi-retroaktív pedig akkor, ha a jogszabályt a hatályba lépése előtt keletkezett, de még folyamatos jogviszonyban a hatályba lépése előtti jogi helyzetre alkalmazzák.[106]

Vannak olyan esetek amikor kivételesen sem lehet a visszamenőlegeshatályt alkalmazni. Ezek a tiltások jelennek meg a visszaható hatály tilalmában. Új jogalkotási törvényünk a jogalkotás alapvető követelményei körében rögzíti ennek a korábbiaknál precízebb szabályát. A 2. § (2) bekezdése szerint: „Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.” Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint nem alkotmányellenes a visszamenőleges hatálybaléptetés a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében.

A hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés a Jat. szerint hatályát veszti:

– ha a hatályon kívül helyezendő jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, a hatályon kívül helyezést kimondó jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezi,

– ha a módosítandó jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, annak helyébe lépését kimondó jogszabályi rendelkezés módosítja,

– a jogszabály, vagy valamely rendelkezése meghatározott időpontnak vagy jövőbeli feltételnek a bekövetkezésével végrehajtottá vált (Jat. 12. §),

– ha azt az Alkotmánybíróság, vagy a bíróság megsemmisíti.

A hatályon kívül helyezést a rendelkezés megalkotására hatáskörrel rendelkező szerv, vagy magasabb szintű jogszabály végzi. [Jat. 10. § (2)–(3) bekezdés]

2.2. Területi hatály

A jogszabályok területi hatálya azt a földrajzi területet jelöli ki, ahol az adott norma alkalmazható és alkalmazandó. Az országos, központi állami szervek Magyarország egész területére kiterjedő illetékességgel, a helyiterületiszervek(önkormányzatok) pedig csak saját közigazgatási területükre kiterjedő hatállyal alkothatnak jogszabályokat [Jat. 6. § (1) bekezdés].

2.3. Személyi hatály

A jogszabályok személyi hatálya azt a személyi kört jelenti, akikre vonatkozóan a jogi normát alkalmazni kell illetve alkalmazni lehet. Ez alatt nem egy-egy jogszabály konkrét címzettjei értendők (mint például egyetemi hallgatók, katonák, köztisztviselők stb.), hanem azok, a természetes és jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek, akikre a jogszabály egyáltalán – általános jelleggel – jogokat és kötelezettségeket háríthat. A jogszabályok személyi és területi hatálya szorosan összefonódik. A jogszabályok ugyanis általában hatályosak az ország területén tartózkodó idegenekre is. A személyi hatály normái szerint pedig a hazai jogszabályok a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra is alkalmazandók. Az ezektől való eltérés esetén a jogszabálynak erről kifejezetten rendelkeznie kell [Jat. 6. § (2)–(3) bekezdés].



[99]  Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan, Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2004, 125–126. p.

[100]  Lásd Kovács István: i. m. 324. p.

[101]  11/1992. (III. 5.) AB határozat. Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenségre vonatkozó gyakorlatából lásd továbbá a 164/2011. (XII. 20.) AB határozatot.

[102]  30/1991. (VI. 5.) AB határozat.

[103]  30/2000. (X. 11.) AB határozat.

[104]  28/1992. (IV. 30.) AB határozat.

[105] Kovács István: i. m. 309–310. p.

[106]  Rácz Attila felosztását ismerteti Drinóczi – Petrétei: i. m. 131. p.