Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

5. fejezet - 5. Közvetlen demokrácia

5. fejezet - 5. Közvetlen demokrácia

Csink Lóránt

A népszuverenitás központi eleme, hogy a politikai közösség életét szabályozó, rá vonatkozó döntéseket e közösség tagjai hozzák meg. Ez az elv jelenik meg Rousseau „A társadalmi szerződés” c. művében, amelynek értelmében a fő döntéshozó (törvényalkotó) nem a törvény megszövegezője, hanem az a nép (főhatalom), amely a törvényt kifejezetten vagy hallgatólagosan elfogadta.[112] A modern államokban azonban nem valósulhat meg a közvetlen hatalomgyakorlás kizárólagossága; nem állhat elő olyan helyzet, hogy minden népszuverenitásból eredő döntést közvetlenül a politikai közösség hozzon meg.

A „nép” ugyanis amorf embertömeg, önálló akarata nincs; csak az egyes embereknek van akarata. Demokráciában a „nép akarata” nem megállapított tartalmú politikai tényt, hanem politikai folyamatot jelent, olyan folyamatot, amelyben a nép minden tagja részt vehet, és amelyet a nép tagja részvétele révén befolyásolni tud.[113] Nem mellékes az a gyakorlati probléma sem, hogy ha a közösség tagjainak száma jelentősen megemelkedik, akkor a közvetlen hatalomgyakorlás technikai kivitelezése ezzel arányosan nehezedik.

Az, hogy a népszuverenitáson alapuló államokban is a képviseleti hatalomgyakorlás vált a meghatározóvá, nem jelenti a közvetlen hatalomgyakorlás intézményeinek a megszűnését. A legtöbb államra a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás együttélése jellemző. Ezen államok szerint a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás nem alternatívái egymásnak, mindkettőnek van létjogosultsága, egyik hatalomgyakorlási forma sem azonosítható a népszuverenitással.[114] Ezt az elvet vallja Magyarország Alaptörvénye is, amelynek a népszuverenitásról szóló rendelkezése szerint: „A nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja.” [B cikk (4) bekezdés]. Az Alaptörvény megfogalmazásából az következik, hogy a hatalomgyakorlás eszközei közül a képviseleti demokrácia tekinthető elsődlegesnek, a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll [52/1997. (X. 14.) AB határozat].

I. Népszavazás

1. A népszavazás fogalma, kialakulása, jelentősége

A népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás általános és „legerősebb” formája, a nép bevonása a döntéshozatalba, amely lehetőséget ad arra, hogy valamely kérdést a nép közvetlenül döntsön el.

A népszavazás megítélése nem egységes Európában. Egyes vélemények szerint a népszavazás a parlamenti demokrácia rendzavaró eleme, amely megbontja a képviseleti demokrácia harmóniáját, más vélemények szerint viszont ez az intézmény a nép hatékony és rendeltetésszerű bevonása az állami döntéshozatali folyamatokba.[115] Éppen ezért a népszavazás gyakorlati alkalmazása is nagy szórást mutat; vannak államok, amelyek nem, vagy igen ritkán nyúlnak a közvetlen hatalomgyakorlás eme eszközéhez (pl. Németország, Egyesült Királyság, Hollandia), de olyanok is, amelyek azt rendszeresen alkalmazzák (pl. Svájc, Franciaország, Írország).

A népszavazásnak kétségtelenül vannak előnyei és hátrányai is. Az előnyök közé tartozik, hogy a népszavazás komoly legitimációs funkciót tölt be, növeli a döntés politikai súlyát, ha azt közvetlenül a nép hozza meg. Emiatt gyakori, hogy az ország függetlenségéről, alkotmányának elfogadásáról, nemzetközi közösséghez való csatlakozásáról végső soron népszavazás határoz. Az előnyök közé tartozik az is, hogy kevésbé érvényesülnek a pártpolitikai erővonalak; a szavazók nem feltétlenül politikai szimpátiájuk alapján ítélik meg a népszavazásra bocsátott kérdést.

A népszavazás hátrányai közé sorolható, hogy a döntés nem akompromisszum elvén születik, a kisebbségben maradt vélemény nem játszik szerepet a végső döntés kialakításában. Továbbá a népszavazás intézménye nembiztosítja akontinuitást; a népszavazás csak egy-egy döntésre „veszi vissza” a hatalmat a képviseleti szervektől, de a döntés kihatásainak kezelése már ez utóbbiaknak a feladata. Végül nem hagyhatók figyelmen kívül a negatív történelmi tapasztalatok; a népszavazás intézménye sokszor a diktatúrák erősítését szolgálta. Ez annak tudható be, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés irányított lehet, szociológiailag nem biztosít tényleges döntési helyzetet a szavazatot leadó számára.

Minden államban az alkotmányozó feladata, hogy mérlegelje az előnyöket és a hátrányokat, és ezek alapján alakítsa ki a népszavazás intézményének fő szabályait. Ezek alapján a tapasztalat az, hogy általában kétfajta kérdés bocsátható népszavazásra: egyrészt az alapvető alkotmányos kérdések (államforma, föderációban részvétel stb.), illetve a mindennapi életet közvetlenül érintő kérdések, amelyek gyakran előzetes értékválasztáson alapulnak (pl. abortusz megengedhetősége).[116]

2. A népszavazás intézményének kialakulása és fejlődése Magyarországon

A népszavazás intézményének elméleti háttere és gyakorlati alkalmazása viszonylag későn fejlődött ki Magyarországon.

A választójog kiterjesztésével párhuzamosan ugyan a dualizmus idején felmerült a népszavazás gondolata, de gyakorlatban nem alkalmazták. Magyarországon az első népszavazásra 1921 decemberében került sor, amikor Sopron és a környező települések szavazhattak arról, hogy Ausztriához vagy Magyarországhoz tartozzanak-e.

Ezt követően a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény megalkotásánál is felmerült, hogy a köztársasági államformát népszavazás erősítse meg, a kérdésben azonban még indítvány sem született. Az 1949. évi XX. törvény tett ugyan utalást a népszavazásra (az Elnöki Tanács jogkörévé tette, hogy országos jelentőségű kérdésben népszavazást rendeljen el), a közvetlen demokrácia intézménye azonban nem fért össze azzal a tétellel, miszerint az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő összes jogot gyakorolja.

Már 1989. január 24-én, a rendszerváltást megelőzően a népszavazás elrendelésének joga az Országgyűlésre tevődött át, és június 15-én hatályba lépett a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (Ntv.). Az Ntv. széles körben tette lehetővé népszavazás megtartását; kevés kivétellel minden parlamenti hatáskörbe tartozó kérdés népszavazás tárgya lehetett. Ebben a jogi környezetben került sor a magyar alkotmánytörténet első országos népszavazására 1989. november 26-án (az ún. „négyigenes” népszavazás).

A népszavazás a rendszerváltást követően számos módosuláson ment keresztül. E változások előidézője gyakran maga az Alkotmánybíróság volt, amely több ponton értelmezte a közvetlen demokrácia és a képviseleti demokrácia egymással való viszonyát, illetve a népszavazás helyét a jogrendszerben.

Az intézmény legjelentősebb változását az Alkotmány 1997-es módosítása eredményezte, amely több szakaszban rögzítette a népszavazás anyagi jogi kérdéseit, sőt, eljárási kérdésekre is kitért (28/E. §, az aláírásgyűjtés határideje). Az alkotmánymódosítás hatályba lépésével párhuzamosan azonban a jogalkotó fenntartotta az Ntv. rendelkezéseit. E helyzet visszásságára mutatott rá az 52/1997. (X. 14.) AB határozat: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg az eljárási részletszabályok hiánya miatt. Ezt követően született meg az anyagi kérdések szabályozására az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (Nsztv.), az eljárási kérdések pedig a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben (Ve.) kaptak helyet.

A következő nagy változás nem közjogi, hanem szociológiai volt; 2006 őszét követően megváltozott a politikai és társadalmi közgondolkodás a népszavazás intézményének szerepéről. Ezek a változások a kezdeményezések számának drasztikus emelkedésében és a feltett kérdések jellegének megváltozásában mutatkoztak. Így a jogalkotó és a jogalkalmazó nem függetlenedhetett az egyébként jogon túli jelenségektől, számos új kihívásra kellett választ találniuk. Ezek közé tartozik a „versengő” (azaz az egy időben, de ellentétes céllal kezdeményezett) népszavazások problémája, valamint a moratórium kérdése.

Az Alaptörvény hatályba lépése a népszavazás intézményének újragondolását is szükségessé tette. Az Alaptörvény legszembetűnőbb változtatása, hogy megszüntette a véleménynyilvánító, valamint a törvényt megerősítő népszavazásokat (amelyeknek amúgy sem volt komoly gyakorlati jelentősége), továbbá érvényességi küszöböt vezetett be, amellyel jelentősen megnehezítette a népszavazási kezdeményezés sikerre vitelét.

Az Alaptörvény által bevezetett változtatásokra tekintettel az Országgyűlés új, a népszavazás kezdeményezéséről szóló törvény (Nkt.) megalkotását célozza.[117]

Végül fontos változás az is, hogy az Alaptörvény már nem tartalmazza a népi kezdeményezés intézményét, amellyel a választópolgárok közvetlenül befolyásolhatják az Országgyűlés normaalkotó tevékenységét. A népi kezdeményezés ugyanis arra kötelezte az Országgyűlést, hogy valamely kérdést tűzzön napirendjére és tárgyalja meg.[118]

3. A népszavazás típusai

A népszavazásokat területi kiterjedésük, kezdeményezői körük, a kezdeményezés jellege és kötőerejűk szerint lehet csoportosítani.

Területi kiterjedésük szerint megkülönböztetünk országos és helyi népszavazásokat. A kettő közötti különbség azonban sokkal mélyebb, mint hogy milyen földrajzi területet érint; az országos népszavazás nem csupán kiterjedésében nagyobb a helyinél. A minőségi különbséget az adja, hogy országos népszavazásnál a választópolgárok a főhatalmat, a népszuverenitást gyakorolják közvetlenül, ezzel szemben helyi népszavazásnál „csupán” a helyi közügyeket intézik ilyen formában [lásd Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdés]. Így a helyi népszavazás nem itt, hanem az önkormányzatokkal összefüggésben kerül tárgyalásra, és e fejezet „népszavazáson” az országos népszavazást érti.

Az alkotmányjogon túlmutató politikai és szociológiai jelentősége van annak, hogy a népszavazást a közhatalom gyakorlásában részt vevő szervek/személyek kezdeményezik, vagy pedig a választópolgárok közössége. Az eddigi tapasztalatok alapján a közhatalmi szervek/személyek által kezdeményezett népszavazás fő funkciója a legitimáció, a döntés nép általi, közvetlen megerősíttetése (lásd pl. a NATO-csatlakozásról szóló népszavazást). A választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás viszont a képviseleti szervek megkerülésével, gyakran „akaratuk ellenére” történik. Az Alaptörvény mindkét típusra lehetőséget ad; népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány és legalább 100 ezer választópolgár kezdeményezhet.

A kezdeményezés jellege arra a kérdésre ad választ, hogy az Országgyűlésnek el kell-e rendelnie a népszavazást, azaz kikényszeríthető-e a népszavazás megtartatása. Amennyiben a népszavazás kötelező, akkor a népszavazást el kell rendelni, ha pedig fakultatív, akkor a parlamentnek csak lehetősége a népszavazás elrendelése.

A népszavazás akkor kötelező, ha azt legalább 200 ezer választópolgár kezdeményezi, minden más esetben a népszavazás fakultatív. Az Alaptörvény tehát a közhatalom által kezdeményezett népszavazást egyik esetben sem teszi kötelezővé, és a választópolgárok közössége által kezdeményezettet is csak akkor, ha azt legalább 200 ezer választópolgár kezdeményezi.

A fakultatív népszavazás esetében keveredik a képviseleti és a közvetlen demokrácia, mert a nép általi döntéshozatalra (a közvetlen demokráciára) csak akkor kerül sor, ha ezt a parlament (a képviseleti demokrácia intézménye) lehetővé teszi. Épp ezért a kötelező népszavazás, mint a közvetlen demokrácia tiszta formája, megelőzi a fakultatívat; ha az adott kérdésben mind kötelező, mind fakultatív kezdeményezés is érkezik, a kötelezőt kell elrendelni.

A népszavazás kötőereje azt határozza meg, hogy a népszavazás eredményét az Országgyűlés köteles-e figyelembe venni, vagy pedig az csak tájékoztató jellegű. Amíg tehát a népszavazás jellege azt határozza meg, hogy kell-e népszavazást tartani, addig a kötőerő azt dönti el, hogy a már megtartott népszavazás keletkeztet-e a parlamentre alkotmányjogi kötelezettséget.

Az Alaptörvény értelmében minden népszavazás ügydöntő, ezért az Országgyűlés köteles – a népszavazás napjától számított 180 napon belül – az érvényes és eredményes népszavazást végrehajtani. A népszavazás nem „önvégrehajtó”, joghatása csupán annyi, hogy jogalkotási (vagy más intézkedési) kötelezettséget keletkeztet a parlament számára. A népszavazás eredményét tehát nem maga a népszavazás, hanem az az alapján meghozott országgyűlési aktus teljesíti be.

Az ügydöntő népszavazás eredménye is csak időbeli korlátok között köti az Országgyűlést [lásd 27/2007. (V. 17.) AB határozat]. Az Nkt. a parlament kötelezettségének időbeli konkretizálása érdekében rendelkezik a moratórium intézményéről, azt 3 évben meghatározva. A moratórium meghatározza, hogy

  • az eredményes ügydöntő népszavazás mennyi ideig köti az Országgyűlést (azaz mikor térhet el a népszavazás eredményétől), illetve

  • az érvényes és eredményes népszavazást követően mennyi ideig nem kezdeményezhető újabb népszavazás az adott kérdésben.

4. A népszavazás tárgya

A népszavazásra bocsátható kérdések körét az egyes államok kétféleképp közelítik meg. Egyes államok pozitív megközelítést alkalmaznak, és tételesen felsorolják, hogy mely kérdések bocsáthatók népszavazásra. Tipikusan ezek közé szokott tartozni az alkotmány és a törvény megerősítése, vagy a nemzetközi szervezetben való részvétel. Más államok a népszavazás lehetséges tárgyát negatíve határozzák meg. Itt a hozzáállás épp fordított: minden olyan kérdésről lehet népszavazást tartani, amelyet a jogszabályok nem tiltanak. Ezekben az államokban tehát nem azt határozzák meg, hogy miről lehet, hanem hogy miről nem lehet népszavazást tartani.

A magyar jogrendszer azt a megoldást választotta, hogy valamennyi, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés népszavazásra bocsátható, ha az nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében rögzített tiltott tárgyak közé, a kérdés egyértelmű, és végül nem sérti a moratórium-szabályt.

a) A népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás tipikus eszköze, amelynek gyakorlása esetén a választópolgárok átmenetileg „visszaveszik” a képviseleti demokrácia intézményétől, a parlamenttől. A népszavazás címzettje tehát az Országgyűlés; olyan kérdésben lehet népszavazást tartani, ami a parlament hatáskörébe tartozik.

A gyakorlat ezt a feltételt kiterjesztően értelmezi, nemcsak abban a kérdésben tartható népszavazás, amit az Országgyűlés ténylegesen törvényben szabályoz, hanem abban is, amit szabályozhatna [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, 46/2006. (X. 5.) AB határozat]. Mivel pedig törvény – meghatározott kivételekkel – bármit a szabályozási körébe vonhat, e kritérium alapján mindenről lehet népszavazást tartani, amit az Alaptörvény nem delegál kifejezetten más szerv hatáskörébe.

Az alkotmánybírósági gyakorlat továbbá különválasztja az Országgyűlés és az országgyűlési képviselők hatáskörét: a népszavazás csak a parlamentre vonatkozóan fogalmazhat meg előírást, a képviselőkre nézve nem [6/2000. (III. 17.) AB határozat].

b) Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése taxatív felsorolást ad azokról a kérdéskörökről, amelyekről – bár az Országgyűlés hatáskörébe tartoznak – nem tartható népszavazás (tiltott tárgyak).

A népszavazás az Országgyűlést csak mint törvényhozó hatalmat köti, mint alkotmányozót nem [Vö. 2/1993. (I. 22.) AB határozat, 25/1999. (VII. 7.) AB határozat]; nem irányulhat népszavazás az Alaptörvény módosítására és nem eredményezheti annak módosulását. Nem lehet népszavazást indítani olyan tartalommal, amelynek kifejezett célja az Alaptörvény valamely rendelkezésének a megváltoztatása. De nincs helye olyan népszavazásnak sem, amelynek az Országgyűlés csak az Alaptörvény módosításával tudna eleget tenni (burkolt alkotmánymódosítás). Másképp megfogalmazva: az Országgyűlés népszavazás útján nem kényszeríthető alaptörvény-ellenes törvény elfogadására.[119] Ennek magyarázata, hogy a közvetlen demokrácia Alaptörvény által biztosított intézménye (a népszavazás) csak az Alaptörvény keretei között alkalmazható.

Nincs helye népszavazásnak a költségvetésről, adókról, járulékokról, vámokról, illetékekről szóló törvények tartalmáról. Ez nem jelenti azt, hogy semmilyen költségvetést érintő kérdésben nem lehet népszavazást tartani, csak azt, hogy a népszavazás nem eredményezheti a költségvetési törvény módosítását. Az Alaptörvény e fordulata tehát a költségvetési törvényt, és nem a költségvetési gazdálkodást védi.

Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja értelmében nem tartható népszavazás az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról sem. E választásokról szóló törvények tehát szintén kívül esnek a közvetlen demokrácia terrénumán.

Nem lehet népszavazás tárgya a nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségek tartalma sem. Ebben az esetben ugyanis előfordulhatna, hogy az Országgyűlésnek egymásnak ellentmondó kötelezettsége keletkezne a nemzetközi szerződésből, illetve a népszavazás eredményéből – úgy, hogy az Alaptörvény alapján eleget kellene tennie mindkettőnek. A rendelkezés célja tehát az ilyen helyzetek elkerülése.

Hasonlóan nincs helye népszavazásnak a közkegyelem gyakorlásáról, hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről, valamint a katonai műveletekben való részvételről.

Az eddigi tilalmakat áttekintve az a következtetés vonható le, hogy céljuk az anarchia elkerülése, a népszavazás intézményének az állam működésével összeegyeztethető mederben tartása.

Ezektől némileg eltérő jellegű tilalom, hogy nincs helye népszavazásnak személyi és szervezeti kérdésekben, az Országgyűlés vagy a helyi önkormányzat képviselőtestületének feloszlatásáról. Ezek célja a „személyeskedés” elkerülésében található meg: valamely szerv/személy megbízatásának kérdésében a közvetlen demokrácia nem gyakorolható.

c) A népszavazásra feltett kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy a kérdés egyértelmű legyen. Az Nkt. 9. §-a – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatára támaszkodva – ezzel kapcsolatban két követelményt fogalmaz meg: a választópolgári egyértelműséget és a jogalkotói egyértelműséget.

A népszavazásra bocsátott kérdésnek egyrészt világosnak és csak egyféleképpen értelmezhetőnek kell lennie, úgy, hogy a választópolgár egyértelmű „igen”-nel vagy „nem”-mel tudjon rá válaszolni (választópolgári egyértelműség). Nem sérti az egyértelműség követelményét, ha a kérdés „egyszerre és együttesen” kérdez rá több dologra. Az viszont igen, „ha a népszavazásra bocsátandó kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” [63/2002. (XII. 3.) AB határozat].

Mindemellett a kérdés csak akkor egyértelmű, ha az Országgyűlés is világosan látja, hogy egy eredményes népszavazás esetén milyen jogalkotási kötelezettség terheli (jogalkotói egyértelműség).

d) A moratórium-szabályból eredő követelmény, hogy az eredményes ügydöntő népszavazástól számított három évig nincs helye újabb népszavazásnak ugyanabban a tárgykörben. Nem nyújtható be népszavazási kezdeményezés akkor sem, ha az adott kérdésben az elmúlt három évben már tartottak ügydöntő népszavazást, ha az érvényes és eredményes volt [Nkt. 8. § (1) bekezdés f) pont].

5. A népszavazás eredménye

2011. december 31-ig az Alkotmány csak eredményességi feltételt határozott meg, érvényességit nem. Ehhez képest jelentősen megnehezítette a népszavazási kezdeményezés sikerre vitelét az Alaptörvény, amelynek 8. cikk (4) bekezdése a következőt rögzíti: „Az országos népszavazás érvényes, ha az összes választópolgár több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.”

A parlamenti választásokhoz hasonlóan tehát népszavazásnál is meg kell vizsgálni az érvényességet és eredményességet. Az érvényesség olyan előkérdés, amely meghatározza, hogy figyelembe lehet-e venni a szavazás eredményét egyáltalán. Ha a népszavazás érvénytelen, biztosan nem lehet eredményes sem. Az Alaptörvény azt teszi az érvényesség feltételévé, hogy a választópolgárok több mint fele érvényes szavazatot adjon le. Ha tehát a választópolgár részt vesz ugyan a népszavazáson, de érvénytelenül szavaz (pl. áthúzza a szavazólapot), akkor az érvényesség megállapításakor figyelmen kívül kell hagyni.

Népszavazás esetében az eredményesség feltétele az, hogy az érvényes szavazáson valamelyik válaszra többen szavazzanak, mint a másikra. Megállapítható tehát, hogy a hatályos szabályozásban az érvényes országos népszavazás mindig eredményes is – a holtverseny esetét leszámítva.

Az érvényes és eredményes népszavazás joghatása, hogy annak az Országgyűlés – a moratórium lejártáig – köteles eleget tenni.

6. Népszavazási eljárás

6.1. Eljárás a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás esetén

A népszavazás politikai alapjog, amelyet az egész eljárásban védeni kell, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul [52/1997. (X. 14.) AB határozat]. Erre tekintettel az Nkt. részletesen szabályozza az eljárás egyes stádiumait, a kezdeményezők jogait és kötelezettségeit, valamint a népszavazási eljárás lebonyolításában részt vevő szervek feladatait.

Az Nkt. alapján a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás eljárási rendjének hat különböző fázisát különböztethetjük meg. Ezek: (1) a szervezési szakasz, (2) a kérdés hitelesítése, (3) az aláírásgyűjtés, (4) az aláírások ellenőrzése, (5) a népszavazás elrendelése és végül (6) a népszavazás kitűzése.

a) Az Nkt. 2. § (1) bekezdése értelmében népszavazás szervezője (egy vagy több) választópolgár, párt vagy társadalmi szervezet lehet. Megkötés, hogy társadalmi szervezet csak a létesítő okiratában meghatározott céllal összefüggő kérdésben szervezhet népszavazást. Több szervező esetén ki kell jelölni azt a személyt, aki jogosult a választási szervekkel való kapcsolattartásra.

A szervezőknek el kell készíteniük az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát (amely tartalmazza a népszavazásra bocsátandó kérdést is), és azt – legkevesebb 20, legfeljebb 30 támogató aláírással együtt – be kell nyújtaniuk az Országos Választási Bizottságnak. A támogató aláírások célja a népszavazás komolyságának megőrzése, az, hogy csak olyan kezdeményezés legyen benyújtható, amely minimális társadalmi támogatottságot élvez. A támogatók számának maximalizálása, pedig azt a célt szolgálja, hogy a támogatás ne lehessen „erődemonstráció”.

A kérdés benyújtásához az Nkt. számos joghatást kapcsol. Ezek célja a párhuzamos és a „versengő” kérdések elkerülése; az Nkt. azt törekszik biztosítani, hogy egymással azonos vagy ellentétes irányú népszavazási eljárások ne lehessenek egyszerre folyamatban. Erre tekintettel a kérdés benyújtását követően nem nyújtható be újabb kérdés:

  • a kérdés hitelesítésének jogerős megtagadásáig;

  • a népszavazási kezdeményezés visszavonásáig (amelyet a szervező az aláírásgyűjtő ív benyújtásáig tehet meg);

  • az aláírásgyűjtő ívek benyújtására nyitva álló határidő eredménytelen elteltéig;

  • a népszavazás elrendelésének jogerős elutasításáig;

  • a népszavazás megtartásáig; vagy

  • a népszavazási moratórium lejártáig.

b) Az eljárás második fázisa a kérdés hitelesítése. Az OVB eljárását megelőzően az Országos Választási Iroda (OVI) vezetője szűrő szerepet lát el. Három napon belül határozattal elutasítja a kérdést, ha az a népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével nyilvánvalóan ellentétes, az alapvető formai követelményeket nem teljesítették (pl. több kérdés szerepel a mintapéldányon, nem csatolták a támogatók aláírásait), vagy ha azonos tárgykörben már van folyamatban népszavazási eljárás. Ilyen esetben újból be lehet nyújtani a kérdést, amit csak akkor lehet napirenden kívül elutasítani, ha a támogatók száma nem éri el a 20 főt.

Az előzetes szűrőt követően az OVB dönt a kérdés hitelesítéséről. Az OVB kétféle döntést hozhat; ha a mintapéldány a jogszabályokban (Alaptörvény, Nkt.) rögzített formai és tartalmi feltételeknek megfelel, akkor azt hitelesíti, míg ha úgy ítéli meg, hogy a kérdésben nem tartható népszavazás, vagy a mintapéldány egyebekben nem felel meg a jogszabályi feltételeknek, akkor a hitelesítést megtagadja. Az Nkt. alapján erről az OVB-nek a benyújtástól számított 30 napon belül kell határozatot hoznia. Az OVB eljárásának tehát az a célja, hogy csak azok a kezdeményezések juthassanak el az aláírásgyűjtés szakaszába, amelyek a törvényi feltételeknek megfelelnek.

Az OVB döntésével szemben 15 napon belül lehet felülvizsgálati kérelmet benyújtani a Kúriához. Kifogást bárki benyújthat mind a hitelesítéssel, mind a hitelesítés megtagadásával szemben. A Kúria 90 napon belül dönt a felülvizsgálati kérelem tárgyában és vagy helybenhagyja az OVB döntését, vagy – reformatórius jogkörben eljárva – azt megváltoztatja.

c) Ha a kérdést hitelesítették, megkezdhető az aláírásgyűjtés. Az Nkt. értelmében 120 nap áll rendelkezésre a szükséges számú (100 vagy 200 ezer) aláírás összegyűjtésére. Az aláírásgyűjtő íveknek meg kell egyezniük a mintapéldánnyal, és azokon szerepelnie kell az aláírók nevének, lakcímének, személyi azonosítójának és – természetesen – aláírásának. A rendeltetésszerű joggyakorlás érdekében az Nkt. meghatároz olyan helyeket, ahol nem gyűjthető aláírás (pl. aláírást gyűjtő/aláíró munkahelye, tömegközlekedési eszköz, egészségügyi szolgáltató helyiség stb.).

A 120 napos határidőn belül az aláírásgyűjtő íveket ellenőrzés céljából az OVB-nek kell leadni. A határidő jogvesztő, igazolási kérelemnek nincs helye, a pótlólagosan leadott ívek érvénytelenek. Az Nkt. azonban ismeri az aláírásgyűjtés szünetelésének az intézményét: erre akkor kerül sor, ha az aláírásgyűjtésre nyitva álló határidőn belül (vagy az azt követő 40 napon belülre) általános parlamenti vagy önkormányzati választásokat tűztek ki. E rendelkezésnek az a célja, hogy a népszavazási eljárás semmiképpen se folyjon össze a választással, illetve a választási kampánnyal. Ilyen esetben a választást követő 40. napon lehet folytatni az aláírások gyűjtését, addig az íveket az OVB-nek át kell adni. Az az időtartam, amely alatt a választási ívek az OVB-nél vannak, természetesen nem számít bele a 120 napos határidőbe.

d) Az eljárás következő fázisaként az OVB ellenőrzi, hogy az aláírásgyűjtő ívek valóban tartalmazzák-e a szükséges számú aláírást. Ennek keretében ellenőrizni kell azt is, hogy a kezdeményezők adatai megfelelően fel vannak-e tüntetve, és mindenki csak egyszer írta alá az aláírásgyűjtő ívet.

Az eljárás célja, hogy biztosan kiderüljön, hogy érvényes-e a kezdeményezés (van-e legalább 100 ezer kezdeményező), illetve, hogy a népszavazás fakultatív-e vagy kötelező (van-e legalább 200 ezer kezdeményező). Az aláírások ellenőrzését az OVB-nek 60 napon belül kell lefolytatnia.

Minderről az OVB határozatot hoz, amely a Kúria előtt támadható meg jogorvoslattal. A Ve. 130. § (2) bekezdése értelmében a Kúria soron kívül hoz döntést, amelyben vagy helybenhagyja az OVB határozatát, vagy azt megsemmisíti, és az OVB-t új eljárás lefolytatására utasítja.

Az aláírások ellenőrzésének eredményéről az OVB elnöke tájékoztatja az Országgyűlés elnökét.

e) Az aláírások ellenőrzését követően az Országgyűlés 30 napon belül dönt a népszavazás elrendeléséről. Az erről szóló határozatában rendelkezik arról, hogy tart-e népszavazást, valamint annak költségvetéséről.

Ha a 200 ezer aláírás összegyűlt (kötelező népszavazás), akkor az Országgyűlésnek az első kérdésben nincs mérlegelési jogköre: el kell rendelnie a népszavazást. Más esetekben az Országgyűlés döntési szabadsága nem korlátozott.

Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelező népszavazás elrendelését elutasító határozata az Alkotmánybíróság előtt felülvizsgálati kérelemmel megtámadható a határozat közzétételét követő 15 napon belül. Nincs tehát jogorvoslati lehetőség arra az esetre, ha az Országgyűlés mérlegelési jogkörében nem rendeli el a fakultatív népszavazást – ez ugyanis már nem alkotmányossági kérdés.

A Kúria eljárásával szemben az Alkotmánybíróságnak kasszációs jogköre van; vagy helybenhagyja az Országgyűlés határozatát, vagy azt megsemmisíti, és az Országgyűlést új határozat meghozatalára hívja fel.

f) A népszavazás elrendelését követően a köztársasági elnök kitűzi a népszavazást, azaz dönt annak időpontjáról.

A köztársasági elnök mérlegelési jogköre két kérdésre terjed ki tehát: a hatáskör gyakorlásának az idejére és a döntés tartalmát képező időpont megállapítására[120] (azaz, hogy mikor és milyen időpontra tűzi ki a népszavazást).

Mindkét döntésre a Ve. időintervallumot állapít meg. A köztársasági elnöknek a kitűző határozatát a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat elleni jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét – jogorvoslat esetén annak elbírálását – követő 15 napon belül kell meghoznia.

A népszavazást pedig a kitűző határozattól számított 43. és 90. nap között kell megtartani. 43 napon belülre akkor lehet kitűzni népszavazást, ha más kérdésben már tűztek ki népszavazást, és így a két népszavazást egyszerre lehetne megtartani. 20 napon belülre azonban ekkor sem tűzhető ki népszavazás. Itt is érvényes az a szabály, hogy választások napján, illetve az azt követő 41 napon belül nem tartható népszavazás.

Egyebekben a köztársasági elnök döntési szabadsága teljes a népszavazás időpontja tekintetében.

6.2. Eljárás a közhatalmak által kezdeményezett népszavazásokban

A köztársasági elnök és a Kormány is kezdeményezhet népszavazást. Ilyenkor az eljárás egyszerűbb, mert ez intézményeknek értelemszerűen nem kell aláírásokat gyűjteniük, így nincs szükség azok ellenőrzésére sem.

Egyebekben az eljárás közel azonos: ha népszavazási kérdést nyújtanak be az OVB-hez, akkor az dönt arról, hogy a kérdésben lehet-e népszavazást tartani, döntésével szemben pedig a Kúriához lehet jogorvoslattal fordulni.

Mivel a köztársasági elnök és a Kormány által kezdeményezett népszavazás mindenképp fakultatív, a hitelesítést követően az Országgyűlés szabadon dönthet arról, hogy elrendeli-e a népszavazást. A népszavazás kitűzésére a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazásnál kifejtettek vonatkoznak.

A köztársasági elnök és a Kormány a népszavazás elrendeléséig vonhatják vissza a kezdeményezésüket.

6.3. A népszavazási eljárás egyes fázisai

A népszavazási eljárás egyes fázisait a következő ábra szemlélteti:

Ł$k15801



[112] Rousseau, Jean-Jacques: A társadalmi szerződés. Kriterion, Kolozsvár, 2001, 68., 91. p.

[113] Küpper, Herbert:A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban. Jura, 2009/1. 72. p.

[114] Dezső Márta:A referendum funkciója Európa államaiban. In: Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára. Bíbor, Miskolc, 2003, 136. p.

[115] Küpper, Herbert: i. m. 71. p.

[116]  Vö. Dezső Márta: i. m. 140. p.

[117]  A kézirat lezárásáig az Nkt.-ról szóló törvényjavaslatot (T/3479) az Országgyűlés nem fogadta el.

[118]  Az Alaptörvény népi kezdeményezésről nem rendelkezik. Az Nsztv. jelenleg (2012. február) tartalmaz rendelkezést népi kezdeményezésről, azonban az Nkt. hatályba lépésével az Nsztv. hatályát veszti. Valószínűsíthető tehát, hogy az Nkt. hatályba lépését követően nem lesz országos népi kezdeményezés a magyar jogrendszerben. Az Alaptörvény átmeneti rendelkezései 20. cikke értelmében azonban a folyamatban lévő népi kezdeményezésekre továbbra is alkalmazni kell a korábbi (Alkotmányon alapuló) szabályokat.

[119]  A kettő közti különbséget gyakorlati példával érzékeltetve: nem indítható népszavazás Magyarország államformájának a megváltoztatására, mert azt az Alaptörvény B cikk (2) bekezdése rögzíti. De nincs helye népszavazásnak a halálbüntetés visszaállításáról sem; ugyan a halálbüntetés tilalma szövegszerűen nincs benne az Alaptörvényben, de egy eredményes népszavazásnak a parlament csak úgy tudna eleget tenni, ha az alapjogok lényeges tartalmára vonatkozó alkotmányi szabályt módosítaná.

[120] Kovács Virág: „30/A. §” [A köztársasági elnök feladat- és hatáskörei.] In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. [48]