Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. A mandátum

II. A mandátum

A mandátum kifejezés a latin mando (mandare, mandavi, mandatum) igéből származik, aminek jelentése: valakire rábízni valamit, megbízni valakit valamivel, valakit valamire utasítani stb.; a mandátum tehát megbízást („megbízólevelet”) jelent.

Az alkotmányjogot az ún. közjogi (képviseleti) mandátum érdekli (szemben az ún. magánjogi megbízással, amelyet pl. az orvos, ügyvéd stb. kap). A közjogit sok ember adja egynek; nincsenek közvetlen, napi kapcsolatban; a mandátum rendszerint az előre meghatározott idő leteltével szűnik meg. „A képviselő az egész nemzetet képviseli, a polgárok összességének megbízottja” − mondja a francia Sieyès abbé (1748–1836), s hozzáteszi: ezért nem is fogadhat el utasítást saját választóitól, mint a polgárok egyik csoportjától. (Ezzel szemben a magánjogit általában egy ember adja egy másiknak, naponta találkozhatnak, a megbízó a megbízást bármikor visszavonhatja). – Mi a későbbiekben csak a közjogiról szólunk.

Különbséget kell tenni a kötött és a szabad mandátum között. A megkülönböztetés alapja az, hogy a kötött esetében a választók „utasíthatják” a megválasztottat, szabad mandátum esetén viszont nem „utasíthatják”. (Az utasítás itt természetesen nem a köznapi értelemben használatos „parancsot”, hanem inkább kérést, kívánságot, útmutatást, követendő törekvési irányt stb. jelez.)

1. A kötött (imperatív) mandátumnak két változata ismert:

a) Szigorúan kötött (prohibitív imperatív) mandátum azt jelenti, hogy a megválasztott személy valamennyi választói utasítást (kérést) köteles teljesíteni. − Könnyű belátni, hogy ilyen a gyakorlatban nem létezhet, hiszen ha pl. ugyanarra a tárgyra vonatkozóan két választó eltérő, ellentétes kérést ad elő, valamelyik teljesítése máris lehetetlen. Ez tehát csak elméleti verzió.

b) A mérsékelten kötött (limitatív imperatív) mandátum esetében is van választói utasításhoz kötöttség (hiszen ezért „kötött”), ám ez korántsem olyan „szigorú”, mint a prohibitív esetében. Vegyük sorra e mandátum-típus sajátosságait, annál is inkább, mert ilyen volt Magyarországon is 1949/50 és 1990 között; az országgyűlés és a tanácsok tagjai ilyen megbízatáshoz jutottak.

A választások választókerületenként történtek. Minden választókerületben egyetlen embert választottak, aki tagja lett az országgyűlésnek, illetve a tanácsnak.

A megválasztott személy a választókerülete érdekeit képviselte a testületben. Vegyük észre: egyrészt egy szűkebb csoport (a választókerület lakói) érdekeit, másrészt ezek is területi alapon különültek el, tehát nem foglalkozási-hivatási, vallási, életkori stb. érdekek szerint. Mivel az Országgyűlés minden tagja a saját választókerülete érdekeit képviselte, nyilvánvaló, hogy a testület emiatt elméletileg érdekütköztető-egyeztető szervként működött. (Ha pedig valamely választókerületben senkit sem választottak [volna] meg az országgyűlés vagy a helyi tanács tagjává, akkor ez legfeljebb azzal járt [volna], hogy az adott választókerület érdekeit senki sem képviselte [volna] az országgyűlésben vagy a tanácsban.)

A megválasztott személy köteles volt teljesíteni egy általános választói utasítást. Közjogilag ez a Hazafias Népfront választási programja volt, amelyet minden választások előtt közzétettek, s a jelölt-esélyes köteles volt írásban nyilatkozni arról, hogy ezt a programot ismeri, elfogadja, s megválasztása esetén megvalósulása érdekében fog tevékenykedni. (Megválasztásával elvileg közjogi kötelezettsége keletkezett ennek teljesítésére.)

A megválasztott személy az egyedi-egyéni választói utasítást csak akkor volt köteles teljesíteni, ha az a társadalmi megítélés szerint is indokolt, megalapozott (pl. ugyanarra a háromszobás állami lakásra egy egyedülálló és egy nagycsaládos jelentette be igényét és kérte a megválasztott személy közbenjárását, akkor a segítség a nagycsaládos javára irányult, legalábbis elvileg).

Mivel a megválasztott személynek közjogi kötelezettsége volt az általános választói utasítás (azaz a Hazafias Népfront választási programja) teljesítése, logikus következmény volt az erről (valamint az egyéni kérések teljesítéséről) történő rendszeres (évenkénti) beszámolási kötelezettség.

Ha viszont a választók nem voltak elégedettek a megválasztott személy tevékenységével, megvolt a jogi lehetőség a választók által történő visszahívásra. (Az más kérdés, hogy ez a gyakorlatban nemigen érvényesült, mert a feltételek szigorúsága szinte lehetetlenné tette alkalmazását.)

Mindezek a feltételek sajátos jogállást adtak az ilyen mandátummal rendelkező megválasztott személynek, aki − pontos alkotmányjogi megfogalmazás szerint − küldöttnek minősült.[123]

Emeljük ki: a küldöttnek a megválasztásával közjogi kötelezettsége keletkezett az általános választói utasítás teljesítésére, ennek a kötelezettségnek a teljesítéséről kellett beszámolnia, s mindezek logikus következménye volt a visszahívhatóság is.

2. A szabad mandátumlényegét legtömörebben talán a bonni alaptörvény (1949. május 23.) írja le: „A képviselők az egész népet képviselik, őket megbízás vagy utasítás nem köti és csak a lelkiismeretüknek vannak alávetve” [38. cikk (1) bekezdés]. 1989/90 óta Magyarországon is szabad mandátumot kapnak az Országgyűlés és az önkormányzatok tagjai. Helyes megnevezéssel ők a képviselők (szemben a kötött mandátumú „küldöttekkel”).

Nagyon lényeges különbség, hogy itt az „egész nép” képviseletéről van szó, nem pedig csupán egy-egy adott választókerületéről. Ha egy-egy választókerületben nem választanak meg senkit a képviseleti testületbe, akkor az legfeljebb az adott kerület „vesztesége” lehet, ám hogy az „egész népet” képviselő törvényhozó szervbe ne kerüljenek megfelelő számban tagok, az ne következzen be; az ilyen helyzetet meg kell előzni. Ez indokolhatja azt, hogy helyenként előírják a szavazáson való kötelező részvételt (az európai államok közül ma Belgiumban, Cipruson, Görögországban, Liechtensteinben, Luxemburgban és Törökországban él ez a rendszer; Ausztriában, Hollandiában és Olaszországban is volt ilyen, de megszüntették). − Anélkül, hogy ennek részletezésébe most belemennénk, csupán megemlítjük, hogy pl. Belgiumban az igazolatlanul távolmaradókat először 10 eurós, a második alkalommal 25 eurós pénzbírsággal sújtják, aki pedig nem jár szavazni, azt négy igazolatlan hiányzás után 15 évre megfoszthatják szavazati jogától (közalkalmazottként pedig kizárható az előléptetésből…).

Fontos, hogy itt nincs választói utasítás, azaz hiányzik mindaz, ami ehhez kapcsolódott, tehát a beszámolás és visszahívhatóság.

De valóban igaz-e, hogy a szabad mandátumtól idegen a visszahívás intézménye?

Az USA 16 tagállamában vezették be a XIX–XX. század fordulóján az ún. „recall election” (visszahívási választás) intézményét. Ezekben az államokban a politikai pártok olyan mély gazdasági-, hitelességi-, morális válságba kerültek, hogy a választók teljesen elfordultak tőlük, elutasították közreműködésüket a választások idején is. Nélkülük választottak képviselőket, kormányzót stb., ám törvényben rögzítették elmozdításuk lehetőségét is arra az esetre, ha nem lesznek megelégedve munkájukkal. Lényege: ha megfelelő számú aláírás összegyűlik, kiírják a recall electiont. (Ezen indul a tisztséget betöltő is, másképpen nem „visszahívási” lenne a választás!) A tisztségviselő csak akkor tudja megőrizni hivatalát, ha megszerzi az érvényes szavazatok több mint a felét (a korábbi megválasztásához általában elég volt a relatív többség is!), ellenkező esetben a legtöbb szavazatot kapott „kihívó” győz.

Lássuk ezt egy példán:

Jelölt

Választás (%)

Visszahívási vál. (%)

A

38

33

B

42

47

C

20

20

A „rendes” választáson „B” jelölt jutott mandátumhoz, mert ő kapta a legtöbb szavazatot. A recall election azonban azt eredményezte, hogy „B” elvesztette mandátumát, mert nem ért el 50% fölötti eredményt, helyette „A” jelölt lett megválasztva, mert övé a kiesett utáni legtöbb szavazat. (E megoldás furcsasága, hogy „B” annak ellenére kiesett, hogy az eredetihez képest még 5%-kal növekedett is szavazóinak száma, „A” pedig annak ellenére győzött, hogy nála 5%-kal csökkent a szavazók száma…) − Ez mindenesetre azt mutatja, hogy nem kizárt a szabad mandátum esetén sem a visszahívás![124]



[123] Nem pedig képviselőnek, még akkor sem, ha a korabeli magyar terminológia képviselőnek nevezte!

[124] A recall election ma is alkalmazott intézmény. Ily módon jutott kormányzói tisztséghez 2003-ban Gray Davis ellenében Arnold Schwarzenegger Kaliforniában egy 1911-ben erről alkotott törvény alapján. (Fontos hozzátenni, hogy ezt a törvényt ott korábban soha nem alkalmazták, alaptalan volt tehát az az aggály, hogy egy ilyen jogszabály léte esetén minden tisztségviselőt állandóan el akarnak majd mozdítani.)