Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. Államfői hatalom Magyarországon

II. Államfői hatalom Magyarországon

Az államfői hatalom, csakúgy, mint az államforma kérdése sokáig nem merült fel élesen a magyar közjogtörténetben. Az államalapítástól kezdve a második világháború végéig (rövid megszakításokkal) az államforma királyság volt. A monarcha jogállása, hatáskörei természetesen változtak az idők során, de a királyság intézménye (az 1848-as szabadságharc és a tanácsköztársaság időszakát leszámítva) nem kérdőjeleződött meg.

Azokban az országokban, ahol az alkotmányos kontinuitás töretlen, az államszervezet modellje módosítások, reformok hosszú sorával alakul ki. Ezzel szemben a közép-kelet-európai rendszerváltó államoknak szakítaniuk kellett a múlt rendszer örökségével, és új alapokra helyezve kellett kialakítaniuk közjogi berendezkedésüket. Így a rendszerváltás során alapvetően három szempont befolyásolta az államfő alkotmányos helyzetének meghatározását: a hagyományok, a külföldi példák és a politikai megfontolások.

a) A magyar jogtörténetben a köztársasági elnök helyzetét a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény (a továbbiakban: Törvény) határozta meg; 1989-ben a köztársasági alkotmány kialakításánál az alkotmányozó számos ponton merített ebből. A köztársasági elnök választására, helyettesítésére, lemondására, a törvények aláírására és a politikai vétóra vonatkozó szabályok – csekély eltéréssel – tartalmilag egyeznek, és az államfői hatáskörök tekintetében is sok hasonlóság figyelhető meg.

  • A köztársasági elnök jogállását tekintve azonban lényeges, elvi különbség volt a Törvény és a hatályos szabályozás között. A Törvény szerint „a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja”. A köztársasági elnök tehát nemcsak részese, hanem formálisan feje is volt a végrehajtó hatalomnak. A tényleges kormányzásban azonban a Törvény szerint is a parlamentnek felelős kormánynak volt döntő szerepe, a köztársasági elnök tisztségét a „Nemzetgyűléssel egyetértésben” gyakorolta.

b) A történelmi hagyományon túlmenően a rendszerváltás során az alkotmányozó figyelembe vette más államok tapasztalatait az államszervezeti berendezkedés kialakításánál. A parlament, kormány és köztársasági elnök egymással való kapcsolatát az 1989. évi XXXI. törvénnyel, és különösen az 1990. évi XL. törvénnyel bevezetett alkotmánymódosítások a Bonni alaptörvény mintájára határozták meg. Abban ugyanis a végrehajtó hatalomból eredő jogosítványok teljességével a szövetségi kancellár, illetve a kormány van felruházva, így az államfő az államszervezetben nem tölt be önálló kormányzati szerepkört.

  • Szintén hatással volt az államfői jogállás kialakítására az is, hogy a térség más rendszerváltó államai (Lengyelország, Csehszlovákia) – nagyjából ugyanabban az időben – hogyan építik ki új államszervezetüket. A rendszerváltás egy földrajzi térben zajlott, az egyes államok politikai és közjogi tapasztalatait a többi állam is hasznosította.

c) A hagyományok és a külföldi példák mellett kiemelkedő jelentősége volt a politikai megfontolásoknak a szabályozás kialakítása során.

Az 1989 márciusában megalakult Ellenzéki Kerekasztal (EKA) államszervezettel összefüggő leglényegesebb célkitűzése az erős elnöki hatalom kialakulásának a megakadályozása volt. Ennek egyik oka az Elnöki Tanáccsal kapcsolatos rossz tapasztalatokban kereshető, a másik – lényegesebb – ok pedig az volt, hogy az akkori politikai realitások alapján az EKA résztvevői közelebbinek látták a szabad parlamenti választásokat (amelyen győzelmük valószínűsíthető volt), mint azt, hogy az államfő kiválasztására ráhatással bírhatnak.

Az EKA ezt az álláspontját képviselte az 1989 júniusában megalakult Nemzeti Kerekasztalon (NEKA) is. A tárgyalások során az MSZMP az erős elnöki hatalom mellett érvelt, és leginkább a külpolitikai jogköröket kívánta felerősíteni, hogy az átmenetet elfogadtathassa a többi kelet-európai állammal, különösen a Szovjetunióval. Ezzel szemben az EKA taktikája az államfői hatalom gyengítésére irányult, olyan intézményeket kívánt kodifikáltatni, amelyek védelmet adhatnak az elnöki túlhatalommal szemben. Az EKA tartott ugyanis attól, hogy a régi rend fegyveresen akarja visszaszerezni a hatalmat, és ehhez egy állampárt által állított államfő segítségére lehet. Ezért garanciákat vezettek be a rendkívüli állapot bevezetésével, a parlament feloszlatásával és elnapolásával kapcsolatban, hogy az Országgyűlés minden esetben a közügyek megkerülhetetlen szereplője legyen. 1989. szeptember 4-én pedig az államfői jogkörök leglényegesebb korlátozásáról döntött a NEKA: megállapodás született abban a kérdésben, hogy az elnök jelentős aktusainak érvényességéhez miniszteri ellenjegyzés szükséges.

Az államfői jogkörök szabályozása mellett döntő jelentőségű volt az a kérdés is, hogy a köztársasági elnököt a parlament válassza-e, vagy pedig a nép közvetlenül. A NEKA tárgyalásain, ha formálisan nem is, de megegyezés született a köztársasági elnök közvetlen, nép általi választásáról. Az ezzel ellentétes álláspontot képviselő SZDSZ és Fidesz aláírást gyűjtött népszavazás elrendelése érdekében.[164] Az 1989. november 26-án megtartott népszavazáson – kis különbséggel – az igen válaszok kerültek többségbe, amely a köztársasági elnök parlament általi választását jelentette.

A népszavazás eredményével ellentétben a parlament alkotmánymódosítást fogadott el a köztársasági elnök közvetlen megválasztása érdekében. Ennek lehetőségét az 1/1990. (II. 12.) AB határozat is elismerte, rámutatva arra, hogy a megtartott népszavazás nem jelenti akadályát az Alkotmány vonatkozó rendelkezése módosításának.

Az elnöki intézmény jelenlegi formája az 1990. évi XL törvénnyel bevezetett alkotmánymódosítás hatására alakult ki. Ennek politikai előzménye az MDF és SZDSZ megállapodása volt, amely – több más jelentős államszervezeti intézkedés mellett – véglegesítette a köztársasági elnök jogállását és parlament általi választását.

A rendszerváltáskor kialakított intézményi kereten érdemben nem változtatott az Alaptörvény sem. A köztársasági elnök jogállása és hatásköreinek szabályozása során az Alaptörvény érdemben nem tért el az Alkotmány rendelkezéseitől, csak némely helyen végzett „finombeállítást” az elmúlt húsz év tapasztalatait is figyelembe véve.



[164]  A (három másik kérdéssel együtt feltett) kérdés a köztársasági elnök megválasztásának időpontjára vonatkozott, de a NEKA tárgyalásainak eredményeképp ez a választás módjára is kihatással volt: ott ugyanis megállapodtak abban, hogy ha az államfő megválasztására a parlamenti választás előtt kerül sor, akkor közvetlen, ha pedig utána, akkor közvetett lesz a választás.