Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

VI. A köztársasági elnök hatáskörei

VI. A köztársasági elnök hatáskörei

1. Az ellenjegyzés szerepe

A köztársasági elnök számos hatásköre csak ellenjegyzés mellett gyakorolható. E hatáskörök esetében az államfői aktus csak akkor érvényes, ha azt a Kormány illetékes tagja ellenjegyezte. Ezzel szemben az ellenjegyzéshez nem kötött hatáskörök esetében az államfő – az alkotmányos keretek között – szabadon határoz a hatáskör gyakorlásáról, illetve módjáról.

A 26/2000. (VII. 6.) AB határozat az ellenjegyzés intézményét a politikai felelősség átvállalásával hozta összefüggésbe; az ellenjegyzés okának azt tartotta, hogy azzal a végrehajtó hatalom átveszi a politikai felelősséget az ilyen felelősséggel nem rendelkező államfőtől.

Az Alaptörvény azt a szabályozási technikát választotta, hogy külön bekezdésben rögzítette az ellenjegyzést nem igénylő [9. cikk (3) bekezdés] és az ellenjegyzéshez kötött hatásköröket [9. cikk (4) bekezdés]. Az ellenjegyzés mind a hatalmi ágakat érintő, mind klasszikus államfői jogkörök esetében követelmény lehet. Két oka lehet annak, hogy miért nem szükséges az ellenjegyzés egyes hatásköröknél.

a) Nem igényelnek ellenjegyzést a köztársasági elnök Országgyűléssel, bíróságokkal kapcsolatos hatáskörei (pl. Országgyűlés feloszlatása, bírák kinevezése). Ezekben az esetekben az ellenjegyzés sértené a hatalommegosztás elvét; az ellenjegyzéssel a Kormány a parlamentáris kormányformától idegen módon szólna bele e szervek működésébe.

b) Másrészt a köztársasági elnök ellenjegyzés nélkül képviseli Magyarországot; e feladat természetszerűleg nem köthető ellenjegyzéshez.

2. A köztársasági elnök államszervezettel összefüggő hatáskörei

A köztársasági elnöknek – mivel őrködik az államszervezet demokratikus működése felett – számos olyan jogköre van, amely érinti az egyes hatalmi ágak működését. Ezek részben az Alaptörvényben szerepelnek, másik részét pedig – az Alaptörvény felhatalmazása alapján – törvény állapítja meg.

2.1. Jogalkotással kapcsolatos hatáskörök

A köztársasági elnök több ponton lehet résztvevője a törvényhozási eljárásnak az Alaptörvény alapján. Maga is kezdeményezhet törvényt, továbbá részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés ülésein. Érintőlegesen, de ebbe a körbe tartozik az is, hogy népszavazást kezdeményezhet. E hatáskörök közös jellemzője, hogy az államfőn múlik, hogy él-e velük vagy sem; gyakorlásukra a köztársasági elnök nem kényszeríthető, de nem is akadályozható meg benne.

Ettől eltérő a törvények aláírásának a joga. A köztársasági elnök 5 napon belül köteles az Országgyűlés által elfogadott, és számára megküldött törvényt aláírni, és elrendelni annak kihirdetését. Ettől a határidőtől csak három esetben térhet el:

a) Ha a köztársasági elnök az elfogadott törvénnyel nem ért egyet, akkor azt megfontolásra visszaküldheti az Országgyűlésnek (politikai vétó). Ilyen esetben az Országgyűlés köteles a törvény, illetve az államfői észrevételek újratárgyalására. Az újratárgyalás alapján elfogadott törvényt az államfő már köteles aláírni.

b) Ha a köztársasági elnök az elfogadott törvényt alkotmányellenesnek tartja, akkor megküldi azt az Alkotmánybíróságnak (alkotmányossági vétó). Ennek gyakorlására a köztársasági elnök köteles, az általa alaptörvény-sértőnek tartott törvényt nem írhatja alá. Alkotmányossági vétó után a törvényt csak akkor írhatja alá az államfő, ha azt az Alkotmánybíróság alaptörvény-konformnak találta.

A politikai vétó csak egyszer gyakorolható, alkotmányossági vétóra azonban több esetben is sor kerülhet. A politikai vétót követően újratárgyalt és elfogadott törvényt a köztársasági elnök csak formai okból (ún. közjogi érvénytelenségre hivatkozással) vagy pedig a módosított rendelkezések alaptörvény-ellenességére hivatkozással támadhatja meg az Alkotmánybíróságon.

2.2. Az Országgyűlés megbízatásával kapcsolatos hatáskörök

A törvényhozáson túlmenően az államfő más jogkörei is kapcsolódnak az Országgyűléshez. A választást követő harminc napon belüli időpontra a köztársasági elnök hívja össze az Országgyűlés alakuló ülését. Ez is olyan jogkör, amelynek gyakorlására a köztársasági elnök köteles, de diszkréciójába tartozik, hogy az Alaptörvényben meghatározott időkorláton belül melyik időpontra hívja össze az alakuló ülést. Az alakuló ülés kettős jelentőségű; egyrészt megszünteti a korábbi Országgyűlés megbízatását, másrészt ezzel veszi kezdetét az új Országgyűlési ciklus. A köztársasági elnök eme jogköre tehát egyszerre érinti az Országgyűlés megbízatási idejének végét és kezdetét.

A köztársasági elnök nem csak az alakuló ülés összehívásával, illetve megnyitásával szüntetheti meg az Országgyűlés megbízatását; az Alaptörvényben meghatározott esetekben fel is oszlathatja azt. Erre akkor kerülhet sor, ha az Országgyűlés március 31-éig nem fogadja el az adott évre vonatkozó költségvetést. Szintén feloszlatható az Országgyűlés, ha az az első jelöléstől számított 40 napon belül nem választ miniszterelnököt. Mindkét esetben az Alaptörvény időben korlátozza a feloszlatás jogát; e jog nem gyakorolható, ha az Országgyűlés elfogadta a költségvetést, illetve, ha megválasztotta a miniszterelnököt.

Az Országgyűlés feloszlatásának joga a köztársasági elnök „őrködésével” függ össze, e hatáskörében az államfő az államszervezet demokratikus működését tartja szem előtt. A parlament feloszlatására ezért kerülhet sor olyan esetekben, amikor feszültség van a törvényhozó és a végrehajtó hatalom között; az Országgyűlés feloszlatásával ezt a feszültséget tudja oldani az államfő. Ilyen feszültséget jelöl, ha a Kormány nem tudja elfogadtatni a költségvetést az Országgyűléssel, vagy ha az Országgyűlés 40 napon belül nem tud miniszterelnököt választani.

A feloszlatás előtt az elnöknek ki kell kérnie a miniszterelnök, az Országgyűlés elnökének és a parlamenti képviselőcsoportok vezetőinek a véleményét. Mindkét esetben ugyanis a feloszlatás csak lehetősége a köztársasági elnöknek, gyakorlására akkor sem köteles, ha az adott körülmények fennállnak. Ha a köztársasági elnök a feloszlatás mellett dönt, akkor e döntése végleges, nem fellebbezhető meg, de ilyen esetben is az új Országgyűlés megalakulásáig tart a feloszlatott parlament megbízatása.

2.3. Személyügyi hatáskörök

Az államfő közreműködik egyes tisztségek betöltőinek kiválasztásában. Egyes esetekben – valamilyen szerv, személy előterjesztésére – kinevez meghatározott személyeket, más esetekben pedig ő az „előterjesztő”, és javaslatot tesz a parlamentnek bizonyos tisztségek viselőinek a megválasztására.

A köztársasági elnöki kinevezésnek legitimáló szerepe van, az államfői kinevezés a demokratikus legitimáció megszerzésének egy lehetséges módja, amely így alkotmányosan lehetővé teszi a közhatalom gyakorlását.

A kinevezési jogkörök nem egységesek. Egyes esetekben az államszervezet működésében szerepet játszó személyeket nevez ki az államfő, más esetekben pedig a hatalmi ágak szempontjából semleges személyeket is (pl. egyetemi tanárok kinevezése, egyetemek rektorainak megbízása).

Az Alaptörvényben rögzített kinevezésekre csak az arra jogosított előterjesztése alapján kerülhet sor. A köztársasági elnök a kinevezés során pedig kötve van az előterjesztéshez, főszabály szerint a kinevezés teljesítését nem tagadhatja meg [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, 36/1992. (VI. 10.) AB határozat], annak ésszerű időn belül köteles eleget tenni [8/1992. (I. 30.) AB határozat]. Ez alól két kivétel van. Az egyik, amikor az előterjesztés nyilvánvaló formai vagy tartalmi ok miatt nem megfelelő (pl. a miniszternek kinevezendő személy nem magyar állampolgár).[166] A másik az ún. önálló politikai döntés esete, amikor az előterjesztett személy kinevezése az államszervezet demokratikus működését súlyosan veszélyeztetné [Alaptörvény 9. cikk (6) bekezdése]. A hivatkozott döntésekben az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a „súlyos veszélynek” a személyre tett javaslat teljesítéséből kell következnie, és a „súlyos veszély” akkor áll elő, ha a szerv az alapfeladatait nem tudja ezáltal ellátni. Ilyenkor feléled a köztársasági elnök őrködő szerepe, és megtagadhatja a kinevezést.

A személyügy hatáskörök másik csoportja, amikor a köztársasági elnök javaslatot tesz valamely tisztség betöltőjére az Országgyűlés számára. A köztársasági elnök jelöli az ombudsmant, a miniszterelnököt, a Kúria elnökét és a legfőbb ügyészt.

A jelölt kiválasztásához az Alaptörvény – az adott tisztség betöltéséhez szükséges feltételeken túlmenően – nem tartalmaz szempontokat, így közjogilag a köztársasági elnök szabad döntésén múlik, kire tesz javaslatot. Az Országgyűlés ugyan nem köteles a jelöltet megválasztani, de a köztársasági elnök jelölési jogosítványai így is erősek, mert – a miniszterelnök kivételével – az adott tisztséget így csak az töltheti be, akit a köztársasági elnök jelölt. A miniszterelnök azért számít kivételnek, mert konstruktív bizalmatlansági indítvány útján az Országgyűlés a köztársasági elnök jelölése nélkül, „megkerülésével” is tud miniszterelnököt választani.

2.4. Választás és népszavazás kitűzése

A köztársasági elnök tűzi ki az országgyűlési, önkormányzati valamint az európai parlamenti választás, illetve a népszavazás időpontját. Valamennyi esetben jogszabály rögzíti azt az időközt, amelyen belülre a köztársasági elnöknek ki kell jelölnie a választás, illetve a népszavazás napját, de az időközön belül a szavazás napjának kijelölése a köztársasági elnök önálló döntése.

A választás, népszavazás kitűzéséhez törvény további joghatásokat kapcsolhat, ilyen például, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény alapján a választás kitűzése a kampány kezdete.

2.5. Területszervezési hatáskörök

Az Alaptörvény felhatalmazása alapján törvény területszervezési hatásköröket is ruház a köztársasági elnökre. Dönt városi cím adományozásáról, új község létrehozásáról, egyesítéséről, nagyközséggé nyilvánításról.

3. Klasszikus államfői jogkörök

3.1. Magyarország képviselete

A köztársasági elnök képviseli Magyarországot. Az Alaptörvény e fordulatának jelentése kétféleképp fogható fel. Egyrészt tekinthető külpolitikai hatáskörnek, és akkor a hatáskör arra terjed ki, hogy a köztársasági elnök a nemzetközi közösségben, más államok előtt képviseli Magyarországot. Több parlamentáris állam (Németország, Csehország, Szlovákia) alkotmánya az elnök képviseleti jogkörét ebben az értelemben fogja fel, és kifejezetten rögzíti, hogy az állam képviselete a külkapcsolatokra vonatkozik.

A másik felfogás szerint az ország képviselete nem hatásköri szabály, hanem az államfő jogállásából egyenesen következő feladat. Ebben a megközelítésben a képviselet nem szűkíthető a külkapcsolatokra, hanem az befelé irányulóan is megjelenik, és az államfő integratív, egységesítő szerepében nyilvánul meg. Magyarország képviselete tehát szorosan kapcsolódik ahhoz, hogy a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét.

Önmagában az ország képviseletéből eredően a köztársasági elnök számára nem következik kötelezően ellátandó feladat. A köztársasági elnök ellenjegyzés nélkül képviseli Magyarországot, így a képviselet formáját és módját szabadon határozza meg. A nemzetközi képviselet során azonban együtt kell működnie a Kormánnyal, mivel a külpolitika meghatározása alapvetően annak a feladata. Viszont több hatáskört nevesít az Alaptörvény, amely Magyarország, a magyar állam képviseletéből következik. Ezeket (mint hatásköröket) a köztársasági elnök köteles ellátni, de a képviselet semmilyen értelemben nem szűkíthető le ezekre a hatáskörökre.

3.2. Magyarország képviselete a külkapcsolatokban

A köztársasági elnök elismeri a nemzetközi szerződés kötelező hatályát. E hatáskörének gyakorlása során az államfőnek szűk mozgástere van; egyrészt – ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik – szükséges hozzá az Országgyűlés felhatalmazása, másrészt ellenjegyzéshez kötött. A köztársasági elnök viszont, ha a szerződést nem tartja beilleszthetőnek az alkotmányos rendbe, kérheti annak előzetes normakontrollját.

Elsősorban a nemzetközi kapcsolatok terén van jelentősége annak is, hogy az államfő megbízza és fogadja a nagyköveteket és a követeket. Ennek értelmében a köztársasági elnök jogosult a külföldre akkreditált nagykövetek, követek megbízólevelének átadására, illetve a Magyarországra akkreditált külföldi nagykövetek, követek megbízólevelének átvételére.

3.3. Az állam szimbolikus képviselete

A köztársasági elnöknek több olyan klasszikus államfői jogköre van, amelyek a hatalmi ágak szempontjából semlegesek. Ezekben az esetekben szimbolikus jelentősége van annak, hogy a hatáskör gyakorlója az államfő. E hatáskörök közé tartozik a kitüntetés adományozása, az egyéni kegyelem gyakorlása, illetve az állampolgársági ügyekben hozott döntés.

A köztársasági elnök – az arra felhatalmazottak előterjesztésére, ellenjegyzés mellett – adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket. A kitüntetés az állam elismerését fejezi ki, de közjogi jogokkal és kötelezettségekkel nem jár.

A 47/2007. (VII. 3.) AB határozat vizsgálta azt a kérdést, hogy van-e a köztársasági elnöknek mérlegelési joga a kitüntetés adományozásánál, köteles-e teljesíteni az előterjesztésben foglaltakat. A határozat következtetése az volt, hogy a szabályszerű előterjesztésnek az államfő köteles eleget tenni, kivéve, ha a kitüntetés – alkotmányos értékek sérelme következtében – ellentétes lenne az Alkotmánnyal. Az államfő mérlegelési joga tehát hasonló, mint a kinevezés esetében, azzal a jelentős különbséggel, hogy ott az „államszervezet működése feletti őrködés”, itt pedig az „alkotmányos értékek védelme” a mérce. Az alkotmányozó ezt a mérlegelési lehetőséget szöveg szerint is átültette az Alaptörvénybe.

Az egyéni kegyelem három (büntetőjogi, illetve büntető-eljárásjogi) esetet foglal magába:

  • az eljárási kegyelmet, amely alapján a kegyelemben részesített ellen nem folytatnak eljárást, illetve a megkezdett eljárást megszüntetik;

  • a végrehajtási kegyelmet, amely értelmében az elítéltnek a megállapított szankciót (vagy annak egy részét) nem kell kitöltenie; illetve

  • a kegyelmi mentesítést, amely a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól mentesít.

A 47/2007. (VII. 3.) AB határozat azt is megállapította, hogy az egyéni kegyelem terén az államfőnek önálló mérlegelési jogköre van, szabadon döntheti el, hogy ad-e kegyelmet. Döntésének csak a miniszteri ellenjegyzés a korlátja; az elnök kegyelmet adó határozata csak akkor érvényes, ha azt az illetékes miniszter ellenjegyezte.

A köztársasági elnök dönt az állampolgárság megszerzésével és megszűnésével kapcsolatos ügyekben. Az Alaptörvény szóhasználatából következően az államfőt e hatáskörben is valódi döntési jog illeti meg; az államfő a kérelmező számára kedvező döntés meghozatalára nem kötelezhető.

Irodalom

Ádám Antal: A köztársasági elnök, Országgyűlés, Kormány viszonyáról. Magyar Közigazgatás 1991/11.

Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2008.

Dezső Márta – Bragyova András: A köztársasági elnök a parlamentáris rendszerekben. Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1989.

Holló András (szerk.): A köztársasági elnök az új Alkotmányban. MTA, Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995.

Paczolay Péter: Ki az alkotmány őre? In: Cs. Kiss Lajos (szerk.): Carl Schmitt jogtudománya. Gondolat Kiadó, Budapest, 2004.

Petrétei József: A köztársasági elnök mint semleges hatalom. In: Kocsis Miklós – Zeller Judit (szerk.): A köztársasági alkotmány 20 éve. PAMA, Pécs, 2009.

Sári János: A köztársasági elnök alkotmányjogi státusa. Magyar Közigazgatás 1990/7.

Szentpéteri Nagy Richard: A parlamentáris kormányrendszer államfője. Politikatudományi Szemle 2005/3–4.



[166]  Ettől eltérő eset, amikor olyan személy tesz előterjesztést, akinek ilyen jogosítványa nincsen. Ilyenkor az előterjesztés nem hibás, hanem közjogilag nem létezik (lásd a köztársasági elnök IV-4/01247-1/2009. sz. levelét a Legfelsőbb Bíróság elnöki jogkört gyakorló helyetteséhez).