Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

8. fejezet - 8. Országgyűlés

8. fejezet - 8. Országgyűlés

Trócsányi László

I. A parlamenti jog természete és forrásai

1. A parlamenti jog fogalma és tárgykörei

A parlament kifejezés a latin parliamentum szóból származik, az angol parling, az olasz parlare és a francia parler eredetileg vitát, megbeszélést jelentett. A parlament mint kollegiális intézmény angol eredetű, a középkorban a törvényhozásban közreműködő szervezet. Franciaországban ezzel szemben 1789-ig a parlament bíróságot jelentett, amelynek nem volt kapcsolata a rendi országgyűléssel (états généraux). Csak a polgári forradalmakat követően kezdik a törvényhozó szerveket Európában és más kontinenseken is parlament elnevezéssel illetni. Amikor ma parlamentről beszélünk, mindig törvényhozó szervet értünk alatta.[167] Az egyes országok eltérő elnevezéssel illetik a parlamentet, így pl. Franciaországban Nemzetgyűlés és Szenátus, Belgiumban Képviselőház és Szenátus, Nagy-Britanniában Alsóház és Lordok Háza, Németországban Szövetségi Gyűlés (Bundestag) és Szövetségi Tanács (Bundesrat) elnevezése van a parlamentnek.

Magyarországon a rendi országgyűléseket (országos gyűléseket) Diétának nevezték, 1848–1849-től a törvényhozó szerv Képviselőházból és Felsőházból, a kiegyezést követően pedig Képviselőházból és Főrendi Házból tevődött össze. Az őszirózsás forradalom alatt Magyar Nemzeti Tanács, a Tanácsköztársaság időszakában pedig csak az egyszer ülésezett Tanácsok Országos Gyűlése működött a törvényhozás szerveként. 1918 és 1927 között az egykamarás országgyűlés neve Nemzetgyűlés volt. 1927–1944 között a magyar országgyűlés Képviselőházból és Felsőházból állt. 1944-ben a törvényhozó szerv neve Ideiglenes Nemzetgyűlés lett, 1945-től pedig a nagybetűvel írt Országgyűlés a hivatalos elnevezés, megkülönböztetést téve a történelmi országgyűlésektől.

A világ államainak közös vonása, hogy nem működhetnek törvényhozó szerv, azaz parlament nélkül, így még a diktatórikus államberendezkedésű országok is a legtöbb esetben valamilyen formában „látszat parlamentet” működtetnek. Philip Norton a parlamenti jog kutatója szerint a föld országainak legfeljebb 15 százalékában nincs parlament.[168] A legnépesebb parlament a Kínai Népi Kongresszus, amelynek 2987 választott tagja van, ezzel szemben a csendes-óceáni szigetvilágban található Tuvalu államnak 12 választott képviselője van.

A parlamenttel, mint a demokratikus államberendezkedés alapintézményével, a legfőbb népképviseleti szervvel, az alkotmányjog tudománya kiemelten foglalkozik, számos szerző a parlamenti jogot az alkotmányjogon belüli önálló diszciplínának tartja. A parlamenti jog kifejezést először Thomas Jefferson használta, mielőtt az Egyesült Államok elnökének választották volna.[169] Jefferson a parlamenti jog forrásai között jelölte meg az Alkotmányt, a kamarák által elfogadott szabályokat (házszabályok), valamint a szokásjog által elfogadott szabályokat. Jefferson a szokásjogi szabályok alatt a brit parlament által elfogadott szabályokat értette és azokat próbálta átültetni az amerikai parlament gyakorlatába.

A francia jogirodalomban a parlamenti jog kifejezésnek kettős tartalma van.[170] Egyrészről a parlamenti jog magában foglalja azokat a szabályokat (jogszabályt, házszabályt és alkotmányjogi szokások), amelyek a parlament szervezetére, összetételére, hatáskörére és működésére vonatkoznak. Másrészről a parlamenti jog alatt egy olyan jogot értenek, amely megfelelő autonómiát biztosít a választott képviseleti szervnek, hogy az alkotmány keretei között saját működésének rendjét meghatározza.

A parlamenti jog kifejezést a magyar alkotmányjogi szakirodalom már az elmúlt században ismerte és használta, és egészen a második világháború végéig a jogirodalomban ilyen címmel is jelentek meg tanulmányok. Ezzel szemben 1949 és 1989 között a törvényhozó szerv, az Országgyűlés formális működése következtében a korábban fejlett parlamenti jog háttérbe szorult, a parlamentarizmus csak papíron létezett. A rendszerváltozást követően ezzel szemben a parlament ismét a politikai élet központi fórumává vált, az Országgyűlés azóta funkciót érdemben tudja gyakorolni. Kukorelli István különbséget tesz a tágabb és a szűkebb értelemben vett parlamenti jog között.[171] A tágabb értelemben vett parlamenti jog magában foglalja az alkotmányt, a választójogi törvényt és a házszabályt. De ide sorolhatók a képviselők jogállásáról és az összeférhetetlenségről szóló törvények is. A szűkebb értelemben vett parlamenti jogban (ami a házszabályra épül) nagy jelentősége van a parlamenti szervek állásfoglalásainak, határozatainak, a precedenseknek, a parlamenti illemszabályoknak és a politikai kultúrának. A parlamenti joghoz tartozik közvetve a parlament külső ellenőrző szerveire vonatkozó joganyag is, így az Állami Számvevőszék, az ombudsman és a Költségvetési Tanács az Országgyűlés külső ellenőrző szervének is tekinthetők.

2. A parlamenti jog forrásai

A parlamenti jog forrásai között formális jegyek alapján megkülönböztethetők az írott és a nem írott források. Az írott források között található az alkotmány, a törvények, a házszabályok. Azokban az országokban, amelyekben kiterjed az alkotmánybíróság kontrollja a parlamenti házszabályokra, az alkotmánybírósági határozatokat is a parlamenti jog forrásai között tartják számon. A nem írott források között a parlamenti gyakorlatot, a szokásokat (konvenciókat) és a megállapodásokat tartjuk számon.[172]

2.1. A parlamenti jog írott forrásai

a) Az Alaptörvény

Magyarországon a parlamenti jog írott forrásai között a legfontosabb maga az Alaptörvény. A parlament hatáskörére és működésére vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvénynek az Állam című részében – az állami szervek közül elsőként – az 1. cikktől a 7. cikkig terjedő rendelkezései tartalmazzák. Az Alaptörvény:

  • −        felsorolja az Országgyűlés legfontosabb feladatait és hatásköreit,

  • −        meghatározza az országgyűlési képviselők megválasztásának alapvető elveit,

  • −        rögzíti az Országgyűlés megbízatásának időtartamát,        

  • −        meghatározza az országgyűlési képviselők jogainak és kötelezettségeinek alapvető szabályait,

  • −        lefekteti a legfontosabb szervezeti kérdéseket,

  • −        meghatározza a törvényhozás menetével kapcsolatos szabályokat,

  • −        felsorolja a parlamenti ellenőrzés eszközeit.

Az Alaptörvény más helyen is tartalmaz az Országgyűléssel kapcsolatos rendelkezéseket, az alaptörvényi szinten szabályozott állami szervek (köztársasági elnök, kormány stb.) és az Országgyűlés kapcsolatrendszerére, az egyes állami szervek vezetőinek megválasztására és tisztségük megszűnésére vonatkozó rendelkezéseket az adott állami szervre vonatkozó cikkelyek rögzítik.

b) Sarkalatos törvények

Az alkotmányok nem tartalmazhatják a parlamenti jogra vonatkozó valamennyi alapvető szabályt, így a törvényi szintű szabályozásnak is nagy jelentősége van. Egyes országok alkotmányai a parlamentre vonatkozó törvények elfogadását speciális rendhez köthetik. Ausztriában és Belgiumban pl. a parlamenti jog körébe tartozó kérdések törvényi szintű szabályozásához az alkotmány mindkét kamara jóváhagyását írja elő. Franciaországban az államszervezeti törvényeket mint organikus törvényeket különleges eljárási rend szerint fogadják el, az organikus törvények felett az alkotmánytanácsi (alkotmánybírósági) kontroll kötelező. Az 1958. évi francia alkotmány 25. cikkelye értelmében organikus törvény határozza meg az egyes kamarák megbízatásának időtartamát, tagjainak létszámát, választhatóságának feltételeit, valamint a választhatóságot kizáró okokat és az összeférhetetlenség eseteit.[173] Magyarországon az Alaptörvény határozza meg a sarkalatos törvények körét, közöttük azokat, amelyek az Országgyűlésre vonatkoznak. Ennek értelmében sarkalatos törvénynek kell rendelkeznie:

  • −        az országgyűlési képviselők jogállásáról és javadalmazásáról

  • −        az országgyűlési képviselők választásáról

  • −        a Magyarországon élő nemzetiségeknek az Országgyűlés munkájában történő részvételéről

  • −        az Országgyűlés rendszeres ülésezését biztosító rendelkezésekről

  • −        az országgyűlési bizottságok vizsgálati tevékenységéről, a bizottságok előtti megjelenési kötelezettségről.

A sarkalatos törvényeknek meg kell felelniük az Alaptörvénynek, alkotmányossági ellenőrzésére az Alkotmánybíróság hatáskörrel rendelkezik.

c) A házszabály, mint a parlamenti jog forrása

A parlamenti jog írott forrásai között központi helyet foglal el a házszabály.[174]

A házszabályok tartalmazzák részleteiben a parlament belső szervezetének és működésének a nemzeti alkotmányokon túlmutató szabályait, a házszabály megalkotásának kötelezettségét és elfogadásának sajátos rendjét a nemzeti alkotmányok határozzák meg. Megjelenési formájukat illetően nem feltétlenül törvényi köntösben jelennek meg, az egyes államok sajátos megoldásai szerint sokszor csak parlamenti határozatként, belső szabályzatként kerülnek elfogadásra.

A házszabályok jogi természetét illetően többfajta nézet ismeretes. A házszabály jogi természetének vizsgálata nem tekinthető elvont jogi kérdésnek, miután az olyan gyakorlati kérdéseket vet fel, mint a parlamenti autonómia, házszabályi rendelkezések hatálya, a házszabály jogi norma jellege, a házszabály alkotmányossági szempontú ellenőrizhetősége.

Egyes nézetek szerint:

  • −        a házszabály az alkotmányt kiegészítő jogi norma, és ebből következőleg a jogszabályi hierarchiában az alkotmánnyal egyenlő sorban helyezkedik el (így alkotmányossági ellenőrzésére sincs mód)

  • −        a házszabály az alkotmánynál egy fokkal alacsonyabban álló közönséges vagy speciális törvény,

  • −        a házszabály a közönséges törvénynél alacsonyabb rangú általános érvényű jogszabály,

  • −        a házszabály nem általános érvényű jogi norma, hanem csak belső, jogszabályi formát nélkülöző, de tartalmában normatív parlamenti szabály.[175]

Más szerzők a házszabályok három történeti típusát különböztetik meg: az angol, a svéd és a francia típust. Az angol jogirodalom szerint a brit parlament, a házszabálynak megfelelő szabályzatait „Standing Orders” határozati formában fogadja el, az elfogadáshoz elegendő az egyszerű többség. Noha a módosítási szabályok szerint az ügyrend rugalmas, ennek ellenére a történelmi hagyományok folytán az angol házszabály állandónak mondható, legrégebbi szabályai 1707-ből származnak. Az angol rendszerben a határozattal elfogadott ügyrend mellett nagy jelentőséggel bírnak az egyedi házhatározatok és a precedensjog. A svéd típus – sok más országhoz hasonlóan – a parlamenti ügyrend elfogadását törvényi formához köti, a francia modell szerint pedig – csakúgy, mint Magyarországon – a házszabály megalkotása belső szabályzat, ügyrendi, házszabályi formában történik.[176]

A magyar Alkotmánybíróság határozatában rámutatott arra, hogy a házszabály sajátos jogforrás, miután az alkotmányi felhatalmazás alapján speciális többséggel (kétharmad) elfogadott norma. A minősített többségi szavazás alkotmányos garancia, miután a képviselők közötti széles körű egyetértést hivatott biztosítani a házszabály tartalmát illetően. A minősített többségi szavazás a házszabály tartalmával áll összefüggésben, amely azt hivatott biztosítani, hogy az Országgyűlés feladatait minél hatékonyabban és az alkotmánynak megfelelően tudja ellátni. A házszabályban az Országgyűlésnek saját működését és tárgyalási rendjét kell szabályoznia, nincs arra mód, hogy az ezen kívül eső kérdéseket is a házszabályban rögzítsék.[177] Az, hogy a Házszabály elfogadása speciális többséget igényel, elviekben a parlamenti kisebbség védelmét is szolgálja (amennyiben a kormánypártoknak nincs kétharmados többsége), hiszen a parlamenti többség és a kisebbség konszenzusa kell a Házszabály elfogadásához és módosításához.

Az új Alaptörvény is arra az álláspontra helyezkedik, hogy a házszabályban csak az Országgyűlésre vonatkozó intern (belső) szabályokat lehet meghatározni,[178] ezzel szemben az extern (külső) jogviszonyokat magának az Alaptörvénynek vagy sarkalatos törvénynek kell meghatároznia. A Házszabállyal kapcsolatos tartalmi elvárás, hogy az Országgyűlés működésével és tárgyalási rendjével kapcsolatos szabályok feleljenek meg a demokratikus jogállamiság követelményeinek. A Házszabály értelmezésére az Országgyűlés plenáris ülésén az Országgyűlés elnöke, azonkívül az erre kijelölt bizottsága jogosult, szükség esetén pedig az Országgyűlés plénuma dönthet a Házszabály értelmezését illetően.

A korábbi alkotmány lehetővé tette a házszabály alkotmánybírósági kontrollját, miután annak hatásköre kiterjedt az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek ellenőrzésére, és a házszabály jogi minősítését illetően az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősült. Az Alaptörvény a házszabályt nem minősítette jogszabálynak [NB a T) cikk (2) pontja sorolja fel a jogszabályokat] és az Alkotmánybíróság elviekben csak a jogszabályok alkotmányossági ellenőrzésére jogosult. Ennek ellenére nem lehet kizárni, hogy a képviselők egynegyede az Alkotmánybíróság előtt kezdeményezze a Házszabály egyes rendelkezéseinek alkotmányossági kontrollját, arra hivatkozva, hogy annak valamely rendelkezése az Alaptörvénybe ütközne. Ma még nem látható előre, hogy ebben az esetben az Alkotmánybíróság miként értelmezné alkotmányvédő hatáskörét. A parlamenti autonómia tiszteletben tartása mellett megfontolandó érvek szólnak amellett, hogy a házszabály alkotmányossági ellenőrzését biztosítani szükséges. Franciaországban, Németországban és Ausztriában az alkotmánybíróságok hatáskörrel rendelkeznek egyes, a parlament működésével kapcsolatos vitás alkotmányossági kérdések eldöntését illetően. A házszabályok feletti alkotmányossági kontroll védelmet tud nyújtani nemcsak a parlamentben kisebbségben lévő pártok számára, hanem az egész törvényhozó hatalom számára is.

2.2. A parlamenti jog egyéb forrásai

A parlamenti jog egyéb forrásai között helyezkednek el a parlament szervei által alkotott állásfoglalások, a gyakorlat, a szokások és a megállapodások. E parlamentarizmus kezdeti időszakában valamennyi országban meghatározó szerepet kaptak ezek az eszközök, de a mai parlament sem tudja nélkülözni őket. Közös jellemzőjük, hogy nem jelennek meg az alkotmányban, gyakran a házszabály értelmezése vagy a parlamenti gyakorlat hozza őket létre, általában egyetlen országban sem képezik alkotmányossági kontroll tárgyát. A házszabály értelmezésével kapcsolatos egyedi vagy normatív állásfoglalások megtételére az arra kijelölt parlamenti bizottságok jogosultak. Magyarországon ez az Országgyűlés Házbizottsága, illetve az ügyrendi kérdésekkel foglalkozó bizottsága (a 2010–2014 közötti Országgyűlésben az Alkotmányügyi, Igazságügyi és Ügyrendi Bizottság).

A parlamenti gyakorlatot illetően különbséget lehet tenni az ún. politikai és az ún. illemtani gyakorlat között. Az európai országok többségében politikai gyakorlatnak tekintendő például az, hogy a házelnök a szavazás során nem szavaz, ezzel is kifejezésre juttatva semlegességét. Ez a gyakorlat azonban kiélezett parlamenti viszonyok között már nem működik, minimális parlamenti többség esetén a házelnök maga is szavaz. Illemtani szabálynak tekintendő pl. az, hogy a parlamenti képviselők felszólalásaikat állva teszik meg, annak ellenére, hogy ez írásban sehol sincs rögzítve. A parlamenti illemszabályok nélkülözik a jogi jelleget, ugyanakkor a parlament tekintélye szempontjából tiszteletben tartásuk morális kötelezettség. A parlamenti szokásjog nem lehet ellentétben az írott joggal (contra legem), szerepe csak secunder legem és preater legem lehet, azaz az írott jogot egészítheti ki. Parlamenti szokásnak tekinthető a parlamentben a pártok közötti ültetési rend. Parlamenti megállapodásoknak tekintjük pl. a képviselőcsoportok (frakciók) közötti megállapodásokat az interpellációs és a kérdezési időkeret felosztásáról vagy a felszólalások tekintetében történő megállapodásokat.



[167]  A klasszikus és európai parlamentarizmus eszmetörténeti és történeti hátterével kapcsolatban, valamint a parlamentek szerepéről, szervezetéről és működéséről Európában átfogóan lásd pl. Mezey Barna – Szente Zoltán (szerk.): Európai alkotmány- és parlamentarizmus történet. Osiris, Budapest, 2003, 318–435. p., 559–600. p.

[168]  Szerző parlamenti kutatásainak főbb megállapításait az alábbi mű tartalmazza: Norton, Philip: Legislatures. Prentice Hall PTR, 1990.

[169]  Elnökké választása előtt megkezdett hosszú négy éves kutatómunka eredményeként született meg a „Parlamenti Gyakorlatok Kézikönyve” című műve. Thomas Jefferson: A Manual of Parliamentary Practice: for the Use of the Senate of the United States. (2nd ed. Joseph Milligan, Georgetown – William Cooper, Washington, 1812, szerzői jogok nélkül kiadja a Princeton University Press, Wilbur Samuel Howell előszavával szerkesztett változatban) On-line elérhető a Constitution Society internetes archívumában, angol nyelven: http://www.constitution.org/tj/tj-mpp.htm

[170]  Összefoglalóan a kifejezés két értelméről és forrásairól lásd pl. Pierre Avril – Jean Gicquel (szerk.): Droit parlementaire. Montchrestien, Lextenso éditions, Paris, 2010, 4. kiadás, 1–10. p.

[171]  Lásd Dezső Márta – Kukorelli István: Az Országgyűlés. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I., Osiris Kiadó, Budapest, 2007, 2. átdolgozott kiadás, 340–341. p. A parlamenti jogról összefoglalóan egyébként lásd Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz, Budapest, 1998.

[172]  A parlamenti szokások tipikus hazája az Egyesült Királyság. Arról, hogy a szigetország jogrendszerében a parlamenti jog forrásaiként milyen szerepet töltenek be az alkotmányos szokások, vagyis konvenciók pl. Alisdair Gillespie: The English Legal System. Oxford University Press, 3rd Edition, 2011. c. kötetében olvashatunk. Magyar alkotmányos szokásra példa az a tényhelyzet, hogy a köztársasági elnök az országgyűlési választásokon győztes párt vezetőjét kéri fel a miniszterelnöki poszt betöltésére.

[173]  Legutóbbi módosítása az V. Köztársaság intézményeinek modernizációval kapcsolatosan elfogadott Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

[174]  A magyar Országgyűlés jelenleg (2012) hatályos Házszabálya a 46/1994. (IX. 30.) Ogy. határozat, de az Alaptörvény elfogadását követően szóba került, hogy a parlament új házszabályt is elfogad majd.

[175]  Lásd pl. Pikler Kornél: A polgári parlamenti házszabályok fejlődése. Jogtudományi Közlöny, 1969/4, 152–162. p.

[176]  Lásd Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz, Budapest, 1998.

[177]  Lásd 9/2008. (I. 31.) AB határozat.

[178]  Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdés.