Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. A parlamentek az államhatalmi ágak rendszerében és a parlamentek feladatai

II. A parlamentek az államhatalmi ágak rendszerében és a parlamentek feladatai

A parlamentek – így a magyar Országgyűlés is – a jogállamiság alapintézménye, a politikai küzdelem legfontosabb színtere. A hatalmi ágak elválasztásának elvéből kifolyólag a hatalmi ágak egymástól elkülönülnek, ezzel is biztosítva a fékek és ellensúlyok rendszerét. A hatalommegosztás azonban nem csak azt jelenti, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is, hogy a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait.[179] A törvényhozó hatalom mint a népszuverenitás alapintézménye törvényekkel korlátozza a végrehajtó hatalmat és felette ellenőrzést gyakorol.

A törvényhozó hatalom a törvényekkel korlátozza a bírói hatalmat és kizárja azt a törvényhozásból. Azzal, hogy az államfő jogosult a parlament által elfogadott törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezni, az Országgyűlés törvényhozási tevékenységét tudja korlátozni. Az államfő az alkotmányban meghatározott esetekben fel is oszlathatja a parlamentet. Figyelemmel azonban arra, hogy a hatalmi ágak tökéletes egyensúlya – különösen parlamentáris kormányforma mellett – a XXI. században már nem biztosítható, a fékek és ellensúlyok megteremtése érdekében új intézmények jönnek létre (ilyennek tekinthető elsősorban az Alkotmánybíróság). Elviekben egyetlen hatalmi ág sem vonhatja el a másik hatalmi ág jogosítványait. Így azon kérdésekben, amelyekben az Országgyűlés dönthet kizárólag (pl. törvényalkotás, miniszterelnök megválasztása), a közvetlen demokrácia eszköze – a népszavazás – sem vonhatja el az Országgyűlés jogosítványát. Ugyanakkor azokban az esetekben, amikor van mód népszavazás megtartására, az eredményes népszavazásból következő döntéseknek az Országgyűlés köteles eleget tenni.

A parlamentek funkciói minden országban hasonlók.[180] A törvényhozó hatalom kifejezés arra utal, hogy a parlamentek elsődleges funkciója a törvényhozás, azaz részvétel a törvények megalkotásában. A parlament ezt a feladatát általában a kormánnyal együttműködésben látja el, miután a gyakorlatban a törvénykezdeményezési joggal legtöbbször a kormányok élnek. A törvényhozás legfontosabb mozzanata, a törvények elfogadása, már kizárólag parlamenti hatáskör. A parlament kormányt ellenőrző funkciója rendkívül fontos. A parlamentek munkájában fontos elem maga a parlamenti vita, amely nem jelent feltétlenül parlamenti döntéshozatalt is. A vita biztosítja a transzparenciát, a politikai pártok közötti vélemények megjelenítését.

A parlamentek személyi döntéseket is hoznak, az alkotmányokban meghatározott közjogi tisztségviselőket megválasztják. A parlamenti bizottságok a parlamenti ellenőrzés során pedig egyes megválasztandó személyek (pl. alkotmánybírák, számvevőszék elnöke), illetve a végrehajtó hatalom által kinevezendő személyek (pl. miniszterek, nagykövetek) alkalmasságáról nyilvánítanak véleményt.

A parlamentek, noha erős funkciókkal rendelkeznek, általános helyzetét több tényező befolyásolja. A politikai viszonyok meghatározzák az állami szervek közötti erőviszonyokat, így a nemzeti parlamentek eltérő érdekérvényesítő képességgel rendelkezhetnek. Egyes szerzők a parlamenteket a társadalom intézményrendszerei között elfoglalt helyüket figyelembe véve szociológiai aspektusból az alábbiak szerint csoportosítják:

  • −        azon parlamentek, amelyek valódi politikaformáló hatalommal bírnak,

  • −        mérsékelt politikai hatalommal bíró parlamentek, amelyek képesek módosítani a politika (kormány) javaslatait, de nem képesek azt elvetni,

  • −        semmilyen hatalommal nem rendelkező parlamentek, melyeknek nincs lehetőségük a politikai döntéseket befolyásolni.

A nemzeti parlamentekkel foglalkozó kutatások azt bizonyítják, hogy a legtöbb országban a törvényhozásnak a kormányzatot támogató – és nem ellenőrző – szerepe erősödik.[181] Ennek oka az, hogy az állami élet szempontjából fontos döntések gyakran a parlamenten kívül születnek meg, a parlamentek sokszor csak a „törvények elfogadásának” funkciójával rendelkeznek. A döntések előkészítését a kormányzat vagy esetenként a pártszervek (pártelnökségek) végzik, így a parlamenteknek elsődlegesen a legitimációs funkciója jelentős,[182] a mások által előkészített döntések parlamenti jóváhagyása által. A parlament szerepének átalakulása az erős frakciófegyelemmel kiépített centralizált felépítésű politikai pártok működésének is köszönhető. A frakciófegyelem a képviselői szabadságot korlátozza, a képviselőknek a mindenáron „kormányt védő” vagy „kormányt támadó” magatartása a törvényhozási munka színvonalát csökkentheti, és a parlamentek ellenőrzési funkciójára is negatív hatással van. Erre a jelenségre a magyar Alkotmánybíróság is rámutatott: „a törvényhozó és a végrehajtó hatalom »elválasztása« ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak. A parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak kormányt, a parlament zömmel a kormány törvényjavaslatait szavazza meg”.

További problémát jelent a parlamentek megfelelő információval történő ellátása. Egyes esetekben a végrehajtó hatalom monopolizálja a lényeges információkat, más esetben a képviselők informáltságát megnehezíti, ha a kormányzat nem rendszerezi, hanem „rázúdítja” az információkat a képviselőkre. Egy francia nemzetgyűlési képviselő szerint a képviselők 95 százaléka nem tudja a rendelkezésére bocsájtott iratokat és információkat feldolgozni. Az Európai Unió hatáskörének bővülése hatással van a nemzeti parlamentekre is, az európai színtéren meghozandó döntésekre – a nemzeti scrutiny (ellenőrzési) rendszerek kiépítése ellenére is – a nemzeti parlamenteknek egy-két kivételtől eltekintve (Finnország, Dánia és újabban Németország) csak erősen korlátozott befolyásuk van, a döntések a kormányok kezében összpontosulnak.[183]

Noha a parlamentek funkcióiban a parlamentarizmus kialakulásához viszonyítva mára jelentős változások álltak be, a parlamentek szerepe továbbra is meghatározó. A parlament politikai funkciója a pluralizmus elvéből kifolyólag kifejezésre juttatja a politikai alternatívák létét, a viták nyilvánossága biztosítja, hogy a parlament, mint a demokrácia alapintézménye funkcióit betöltse.



[179]  Lásd 28/1995. (V. 19.) AB határozat.

[180]  A magyar parlament funkcióihoz kapcsolódó hatásköreivel és feladataival kapcsolatban részletesen lásd pl. Soltész István (szerk.): Az Országgyűlés feladatai. Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2002.

[181]  Ezzel ellentétes álláspontot lásd pl. Pikler Kornél: A parlamenti ellenőrzés formáiról. Jogtudományi Közlöny,1968/1.

[182]  Itt jegyezzük meg, hogy ahol a jogirodalom parlamenti funkciókról beszél, ezek a funkciók a tételes jogi szabályozásban (ti. pl. Alaptörvényben), mint egyes hatáskörök jelennek meg, és épülnek a funkciók átfogó kategóriái köré. Példaként az itt említett legitimációs funkcióhoz párosuló hatáskör(ök)re itt az Alaptörvény (Állam,) 1. cikk, (2) bek. b) pontjában jelölt „törvényeket alkot” vagy a c) pont alatt jelölt „elfogadja a központi költségvetést, és jóváhagyja annak végrehajtását” hatáskör(ök)et említjük. (NB a törvényalkotás, illetve az Alaptörvény elfogadásának és módosításának hatásköre a parlament normaalkotó funkciójához is kapcsolódik.) Előfordulhat azonban olyan is, hogy egy adott parlamenti funkció, nevesül pl. az ellenőrzési funkció, tényleges tartalmát nem (csak) alaptörvényi rendelkezés, hanem – ez esetben – a Házszabály tölti ki konkrét tartalommal, amennyiben megállapítja a parlamenti bizottságok felállítására és működésére vonatkozó szabályokat. A parlamenti ellenőrzés szakosított szerveiről természetesen (pl. ÁSZ, ombudsman) az Alaptörvény és a releváns sarkalatos törvények is tartalmaznak rendelkezéseket.

[183]  Az Alaptörvény 19. cikke tartalmazza az Országgyűlés és a Kormány együttműködéséről szóló rendelkezést az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában való együttműködésről, amely tartalmazza, hogy a Kormány az EU-s döntéshozatal során az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével jár el. A nemzeti parlamentek szerepéről az EU-ban lásd Győri Enikő: A nemzeti parlamentek és az Európai Unió. Osiris Kiadó, Budapest, 2004. vagy egy más fókusszal Norton, Philip: National Parliaments and the European Union. Taylor & Francis, 1996.