Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

III. Egykamarás és kétkamarás parlamentek

III. Egykamarás és kétkamarás parlamentek

A parlamentarizmus kialakulásakor – a rendi országgyűlések rendenkénti ülésének alapulvételével – a kétkamarás rendszerű parlamentek megalakítására került sor, az egykamarás parlamentek megjelenése csak a XX. századra tehető. A második kamarák kialakítása eredetileg a történeti tradíciókon alapult, és csak a XIX. század második felétől jelennek meg azok az elvek, amelyek a második kamarák valamilyen módon történő osztályozását lehetővé teszik. Nyugat-Európa országaiban még ma is a kétkamarás parlamenti berendezkedésű országok a gyakoribbak, ezzel szemben a XX. századik második felétől több ország megszüntette a második kamarát, illetve a közép- és kelet európai országok közül is több az egykamarás parlament felállítása mellett döntött.[184]

1. A második kamarák típusai[185]

A kétkamarás parlamentek létét három, akár önállóan, akár együttesen is meglévő körülmény indokolhatja:

  • −        az első kamara tagjai megválasztásától eltérő választási szabályok,

  • −        a második kamara eltérő képviseleti tartalma és legitimációja

  • −        a második kamara eltérő hatásköre.

A második kamara szükségességét a szövetségi jellegű (USA, Németország, Ausztria, Belgium) vagy a nagyobb területi egységeket, régiókat magában foglaló országokban (pl. Franciaország, Olaszország) általában nem vitatják. A második kamarák azonban nemcsak ezen országokban, hanem a centralizált, kisebb lélekszámú, unitárius államokban is előfordulhatnak (pl. Csehország). A második kamarák szükségességét többek között azzal is indokolják, hogy az eltérő tartalmú képviselet következtében eltérő érdekeket is ki tudnak fejezni az egyes kamarák és a törvényhozás menetében a lassabb törvényhozási eljárási következtében jobban el lehet kerülni a gyenge színvonalú jogszabályalkotást. A második kamarák többsége nem oszlatható fel, aminek stabilizációs szerepet is tulajdonítanak.

A második kamarák tagjainak megválasztásakor, választhatósági feltételként gyakran magasabb életkort jelölnek meg. A második kamaráknak az első kamarákhoz viszonyítottan általában csak korlátozott hatáskörük van, rendszerint csak felfüggesztő hatályú vétójoggal rendelkeznek, és a két ház közötti egyet nem értés esetében a végső szó az első kamaráké. Az első kamara és a második kamara teljes egyenjogúsága csak Olaszországban és Romániában valósult meg, illetve a szövetségi országoknál van szükség a második kamara hozzájárulására egyes fontosabb olyan törvényekhez, amelyek a szövetségen belüli egységek alapvető jogait érintik. Gyakori az is, hogy a második kamarák speciális jogosítványokat kapnak a nemzetközi kapcsolatok ápolását illetően.

Az egyes országok parlamentjeinek második kamaráit a jogirodalom az alábbiak szerint csoportosítja:

  • −        történeti jellegű második kamara (Nagy Britannia – Lordok Háza)

  • −        szövetségi államok második kamarái (Európában Németország, Svájc, Ausztria és Belgium)

  • −        megyei és területi egységeket reprezentáló második kamarák (pl. Franciaország, Spanyolország)

  • −        korporatív jellegű második kamarák (pl. Írország, Szlovénia)

  • −        az első kamara tagjaiból kialakított második kamarák (pl. Finnország, Norvégia és Izland).

A történeti jellegű második kamara esetében a második kamara tagjainak megválasztása nem tekinthető demokratikusnak. A Lordok Háza 737 tagja közül a legtöbb lordot a miniszterelnök javaslatára az államfő nevez ki, 92 örökletes címet viselő lord mellett huszonhatot pedig az anglikán egyház vezetői. A Lordok Háza estén nincs választás, a Lordok Házának összetétele pedig folyamatosan változik. A szövetségi államok esetében az első kamara és a második kamara tagjai megválasztásának szabályai egymástól eltérnek, a második kamara a szövetségen belüli entitások megjelenítője. Svájcban például a második kamarát reprezentáló Államok Tanácsában (Conseil des Etats) minden kanton két mandátummal, a félkantonok pedig egy-egy szavazattal rendelkeznek. Németországban a tartományi kormányok (Landok kormányai) képviselői vannak jelen a második kamarában (Bundesrat), az egyes tartományok a lakosságuk arányában kapnak képviseletet e kamarában. A megyei, területi egységeket képviselő második kamarában gyakori, hogy a második kamara tagjainak megválasztása közvetett módon, a helyi-területi közösségek (régiók, megyék) képviselői útján történik (pl. a francia Szenátus esetében). Ezzel ellenétes szabályozás van érvényben Olaszországban, ahol a szenátorokat közvetlen választással választják meg, főszabály szerint régióként hetet. Korporativ jellegű második kamarák esetében a területi érdekeken túlmenően a korporatív szervek is rendelkeznek képviselettel. Írországban pl. a társadalmi, szakmai, kereskedelmi és kulturális korporációk, az egyetemek jogosultak a második kamara tagjait megválasztani. Közép- és Kelet Európában Szlovéniának van korporatív jellegű második kamarája, a munkaadók, a munkavállalók, a földművelők, kisiparosok stb. képviselői alkotják a második kamarát. Az első kamara tagjaiból megválasztott második kamarák esete szintén sajátos összetételű második kamarát tükröz. Finnországban, Norvégiában és Izlandon az első kamara tagjaiból – a politikai pártok javaslatára – választják meg a második kamara tagjait. A gyakorlatban a két kamara gyakran ülésezik közösen is, a második kamarák speciális jogosítványokkal rendelkeznek, így pl. a miniszterekkel szembeni közjogi felelősségre vonás a második kamarák hatáskörébe tartozik.

2. Egykamarás parlamentek

Az egykamarás parlamentek megjelenése a XX. században kezdődött. Elsősorban a kisebb és közepes méretű országok azok, amelyek a második kamarák megszüntetése mellett döntöttek. Dániában (1953), Svédországban (1971), Görögországban (1975) majd Portugáliában (1976) úgy döntöttek, hogy a második kamarának nem tudnának speciális jogosítványokat adni, a második kamara csak elnyújtja a törvényhozási eljárás menetét, így megszüntetették azt.

Magyarországon a rendszerváltozáskor, illetve a későbbiekben is folyt vita arról, hogy egy- vagy kétkamarás parlamentje legyen-e az országnak. Nem vitatható, hogy a második világháború lezárásáig (1920–1929 kivételével) kétkamarás parlamentje volt Magyarországnak,[186] 1945-től azonban Országgyűlésünk csak egy kamarával működött. A történeti tradíciókat és más érdekeket is hangsúlyozva a jogirodalomban mindenkor jelen voltak azok a nézetek, amelyek a kétkamarás parlament szükségességét igazolták, egybekötve az első kamara reformjának igényével.[187] Az ellentétes vélemények szerint Magyarország közepes méretű ország, nincsenek olyan sajátosságai, amelyek a második kamara létét, egy eltérő tartalmú képviselet létrehozását igényelnék és egyébként is a törvényhozási eljárás duplikálása időben feleslegesen meghosszabbítaná a törvényhozási eljárás menetét. A 2011. évi alkotmányozás során a többségi álláspont az egykamarás Országgyűlés fenntartását tartotta indokoltnak, így a második kamara felállítása egyelőre lekerült a napirendről. Mindezek ellenére nem lehet kizárni, hogy a kérdés a későbbiek folyamán ismét napirendre kerüljön. Ezt indokolhatja az Országgyűlés létszámának – a korábbi 386 helyett – 200 főre történő csökkentése a következő országgyűlési választásokkor, valamint az Alkotmánybíróságnak az absztrakt utólagos normakontroll funkciójának szűkítése is indokolttá teheti a törvényhozási eljárás feletti kontroll megerősítését.



[184]  A nemzeti parlamentek összetételét (és felépítését) vizsgáló összehasonlító táblázatot, amelyből az európai kétkamarás parlamentek túlsúlya kitűnik lásd Tóth Károly: Kormányformák és kormányzati rendszerek vázlata. In: Tóth Judit – Legény Krisztián (szerk.): Összehasonlító alkotmányjog. Complex Kiadó, Budapest, 2006., 113–161. p., 131–132. p. Európai összehasonlításban az idézett szerző az e fejezetben közöltekkel kapcsolatos további fontos megállapításokat is tesz.

[185]  A második kamarák tipizálásával és jellemzőivel kapcsolatban lásd pl. Dezső Márta – Kukorelli István: Az Országgyűlés. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I., kül. 343–351. p., Salamon László: A parlament szervezetének alapkérdése; az egy- és kétkamarás parlament. Magyar Közigazgatás, 2001/5. 302–305. p., Somogyvári István: A magyar parlamenti rendszer reformja. Társadalmi Szemle, 1998/8–9. 165–183. p.

[186]  Lásd Püski Levente: A magyar felsőház története 1927–1945. Napvilág Kiadó, Budapest, 2000.)

[187]  Pl. Samu Mihály: Az alkotmányozás és a második kamara. Belügyi Szemle, 1996/6., 13–22. p. vagy Jakab András: Miért nincs szükségünk második kamarára? Politikatudományi Szemle, XX/1. 7–30. http://poltudszemle.hu/szamok/2011_1szam/jakab.pdf