Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

IV. Az Országgyűlés szervezete

IV. Az Országgyűlés szervezete

Az Országgyűlés összetételét és szervezetét a parlamenti jog forrásai határozzák meg. Az alaptörvény nem rendelkezik a képviselők létszámáról, az országgyűlési képviselők választásáról szóló sarkalatos törvény (2011. évi CCIII. tv.) szerint az országgyűlési képviselők száma a jövőben 199 lesz, amelyből 103 képviselőt egyéni választókerületből, 93 képviselőt pedig listán választanak meg. (A 2010-ben megválasztott Országgyűlésnek még 386 tagja van: 176 képviselőt egyéni választókerületből, 152 képviselőt megyei (fővárosi) listán választanak meg, 58 képviselő pedig a töredékszavazatok alapján a pártok országos listáiról jut mandátumhoz). Az Országgyűlés belső szervezetének meghatározása a parlamenti autonómia elvén alapulva magára az Országgyűlésre tartozik, a Házszabály határozza meg az Országgyűlés szerveit, bizottságait az Alaptörvény adta keretek között. A szervezeti felépítést illetően különbséget lehet tenni az Országgyűlés működésének irányítását végző szervek és az országgyűlési képviselők rendelkezésére álló szervek között

1. Az Országgyűlés elnöke, alelnökök és jegyzők

Az Országgyűlés elnökét a képviselőcsoport indítványára az Országgyűlés alakuló ülésén saját maga választja meg. Miután a parlament elnöke képviseli az Országgyűlést a nemzetközi kapcsolatokban és a parlament működésére jelentős befolyással bír, őt a kormánypártok jelölik. Az Országgyűlés elnökének jogköreit illetően különbséget lehet tenni a képviseleti jogkörök, az ülést levezető és rendfenntartó, a szervezési- és koordinálási jellegű jogkörök, a bizottságokkal kapcsolatos jogkörök, valamint a kinevezési jogosítványai között. A parlament elnökével szemben nincsen jogi értelemben vett semlegességi elvárás, de a politikai gyakorlat azt tételezi fel, hogy az Országgyűlés elnöke pártatlanul látja el elnöki feladatait. Az országgyűlés elnökét az Országgyűlés által választott alelnökök segítik munkájában. Az alaptörvény nem határozza meg az alelnökök számát, de az „alelnökök” szó azt igényli, hogy egynél több alelnök megválasztására kerüljön sor. Jelenleg öt alelnöke van az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés elnökét és alelnökeit a parlamenti ülések levezetésében a jegyzők segítik, akik hitelesítik az ülések szó szerinti jegyzőkönyvét és az Országgyűlés határozatait, titkos szavazásnál pedig szavazatszámláló bizottságként járnak el.

A parlamenti elnökök más országokban is kiemelkedő szereppel bírnak, a közjogi méltóságok között az elsők között tartják őket számon. A jogirodalom példaként szokott hivatkozni az angol Alsóház elnöke, a speaker kiemelkedő szerepére. 1258 óta tartják számon ezt az intézményt, a parlamenti képviselők maguk közül választják meg a speaker-t, a választást követően a király(nő) jóváhagyása is szükséges. Feladatát teljes semlegességgel kell ellátnia, politikai tevékenységét gyakorlatilag fel kell függesztenie. A parlamenti elnököket egész Európában a parlamenti ciklus idejére választják meg, kivéve Svájcot, ahol a két ház elnökét csak egy-egy évre választják meg.

2. Házbizottság

A parlamenti munka szempontjából a legnagyobb jelentőséggel a Házbizottság rendelkezik. E bizottság a parlamenti munka „idegközpontjának” tekinthető, az Országgyűlés működésével kapcsolatos legfontosabb kérdések e bizottságban dőlnek el. A Házbizottság tagjai az Országgyűlés elnöke és alelnökei, valamint a parlamentben képviselettel rendelkező politikai pártok frakcióvezetői. A Házbizottság a plenáris és a bizottsági ülésektől eltérően nem a törvényjavaslatok és más indítványok megvitatásának fóruma, hanem alapvetően a parlament zavartalan működését, az ehhez szükséges konszenzust, illetve a parlamenti munka tervezését hivatott biztosítani. Üléseit ezért nem a politikai viták jellemzik. A Házbizottság feladata a napirend megállapítása, az ülések időtartamának meghatározása. A napirend elfogadása azonban már a plénum hatáskörébe tartozik. A Házbizottság dönthet arról is, hogy valamely ügy tárgyalása során az Országgyűlés a házszabály rendelkezéseitől eltérhessen. A Házbizottság ülésén a kormány képviselője tanácskozási joggal vesz részt, a Házbizottság határozatait egyhangúan hozza, ennek hiányában az adott kérdéstől függően vagy az Országgyűlés vagy az Országgyűlés elnöke határoz. A Házbizottság munkáját a Bizottsági elnökök értekezlete segíti, amely az ülések napirendjére tesz javaslatot a Házbizottság számára.

Minden ország parlamentjében van a magyar Házbizottsághoz hasonló intézmény, amelynek elsődleges funkciója a napirend megtervezése. Németországban a Bundestagban az Öregek Tanácsa jogosult a napirend megállapítására. Az Öregek Tanácsa a ház tisztségviselőiből, valamint a pártok képviselőcsoportjai által megjelölt tagokból áll, akiket a frakciók létszámarányának megfelelően választanak.

3. Országgyűlési bizottságok

Az Országgyűlés munkáját állandó és ideiglenes bizottságok segítik.[188] Az állandó bizottságok tárgyalják meg és véleményezik a benyújtott törvényjavaslatokat és ellenőrzik a miniszterek tevékenységét. A bizottságok hetente üléseznek. Üléseik a sajtó számára nyilvánosak, de a tárgyalandó téma jellegére tekintettel (pl. a nemzetbiztonsági, a honvédelmi és a külpolitikai kérdések tárgyalása során) a bizottság zárt ülést rendelhet el. A bizottsági ülésekről szó szerinti jegyzőkönyv készül, amely az Országgyűlés honlapján is elolvasható. A speciális hatáskörrel rendelkező bizottságokban (pl. a mentelmi bizottságban vagy a vizsgálóbizottságokban) paritásos elv érvényesül, azaz a bizottságban ugyanannyi kormánypárti képviselő van, mint amennyi ellenzéki. Az állandó bizottságok többségében azonban az arányossági elv érvényesül, a bizottsági helyek elosztása a parlamenti frakciók mandátumarányában történik. Így a bizottságokban a kormánypárti képviselők vannak többségben. Az állandó bizottságok mellett az Országgyűlés ideiglenes (eseti és vizsgáló) bizottságokat is alakíthat. Ha a képviselők egyötöde javasolja, az Országgyűlés köteles megalakítani a vizsgálóbizottságot. Az eseti bizottságot időszerű ügyek intézésére, vizsgálóbizottságot pedig meghatározott kérdés megvizsgálására hoz létre az Országgyűlés. Az eseti bizottságnak lehetnek nem országgyűlési képviselő tagjai is, a vizsgálóbizottságnak mindenkor csak parlamenti képviselő lehet a tagja. Mind az eseti, mind a vizsgálóbizottság munkájának eredményéről jelentést nyújt be az Országgyűlésnek, amely azt megvitatja, majd dönt arról, hogy a jelentést elfogadja-e vagy sem.

4. A politikai pártok képviselőcsoportjai (frakciók)

A pártokhoz tartozó képviselők országgyűlési tevékenységük összehangolása érdekében képviselőcsoportokat (frakciókat) alakítanak, egy frakció minimális létszáma tíz fő. Az ugyanazon párthoz tartozó képviselők csak egy képviselőcsoportot alakíthatnak, és egy képviselő csak egy képviselőcsoport tagja lehet. Az Országgyűlés alakuló ülésén kell a frakcióalapítást bejelenteni, a frakcióhoz nem csatlakozó képviselők független képviselőként vehetnek részt az Országgyűlés munkájában. Abban az esetben, ha a képviselők kilépnek a frakciójukból vagy abból őket kizárják, akkor hat hónapon keresztül nem csatlakozhatnak más képviselőcsoporthoz, illetve nem alapíthatnak új képviselőcsoportot, így ezen időszak alatt független képviselői státus illeti meg őket.[189] Ha a parlamenti ciklus alatt egy képviselőcsoport kettéoszlik, és a kiváló tagok egy új pártot hoznak létre, akkor ezen új párt legitimációja az Országgyűlésben nem közvetlenül a választók akaratából, hanem a képviselők legitimációjából ered. A hat hónapos várakozást az indokolja, hogy ezzel a házszabály elejét kívánja venni annak, hogy az egyes képviselők kockázat nélkül már másnap egy másik frakcióba tudjanak átülni. A képviselők szabad mandátumának elvéből is következik, hogy a képviselőnek jogában áll kilépni a képviselőcsoportjából, a szabad mandátum ugyanis azt jelenti, hogy a képviselő megválasztása révén független választóitól, megválasztását követően nem hívható vissza, állásfoglalásait, véleményét szabadon alakítja ki. Ugyanez a szabadság érvényesül a képviselő és az őt állító párt viszonylatában is. A kilépett vagy kizárt képviselő mandátuma fennmarad.

Egy korábbi alkotmánybírósági határozat szerint azok a képviselők, akik pártlista alapján kerültek be a parlamentbe és a képviselőcsoport alakításhoz szükséges létszámot azonban nem érik el, az Országgyűlés alakuló ülésén jogosultak frakciót alakítani annak ellenére, hogy az Országgyűlés házszabálya a képviselőcsoport megalakításához magasabb létszámot határoz meg. Az Alkotmánybíróság e határozatában kifejtette, hogy „a képviselőcsoport intézménye meghatározásának a parlamenti munka hatékonyságát és az Országgyűlés működése stabilitását kell szolgálnia, tekintettel azokra a feladatokra, amelyek a modern képviseleti demokráciában pártokra hárulnak. A képviselőcsoportok a politikai véleményformálás és a vélemény egységes képviseletének eszközei, munkájuk által tudják a pártok alkotmányos feladatukat, a népakarat közvetítését hatékonyan ellátni.

A frakciók nélkülözhetetlenek a parlamenti vita strukturálásában, lehetővé teszik, hogy több száz, szétszórt egyéni vélemény helyett néhány egyértelmű álláspont jelenjék meg és ütközzék. Az így elérhető hatékonyságot szolgálják azok a jogosítványok, amelyek nem egyes képviselőket, hanem kifejezetten a frakciókat (azok képviselőit) illetik csak meg”.[190]

A centralizált pártok léte folytán a képviselőcsoportokban általában erős a frakciófegyelem, amennyiben ez megbomlana, úgy az a parlamenti erőviszonyok megváltozását vetítheti elő. A frakcióknak és vezetőiknek a parlamenti munka számos fontos kérdésében meghatározó szerepük van. Ilyen például a parlamenti tisztségviselők jelölése, a bizottsági rendszer kialakítása és tagjainak jelölése, javaslattétel a plenáris ülések napirendjére. A képviselők a frakciók delegáltjaiként vesznek részt a parlamenti bizottságok munkájában.

A frakciók szervezetének és működésének részletes szabályait a frakció által elfogadott Alapszabály vagy Szabályzat határozza meg. A frakciószabályzatok nem jogi normák, de azáltal, hogy meghatározzák a képviselőcsoportok működését, szervezetét, befolyásolják a frakciótagok jogainak gyakorlását, lehetőségeit.

5. Az Országgyűlés belső szervezete

Az Országgyűlés munkáját az Országgyűlés Hivatala segíti, amely felett az irányítási jogokat az Országgyűlés elnöke gyakorolja. Az Országgyűlési Hivatalhoz tartozik a Főtitkárság, a főtitkár feladata az Országgyűlés plénumának és a bizottságok munkájának adminisztratív segítése. A főtitkár alá tartozik a nagy létszámú parlamenti apparátus munkájának irányítása (köztisztviselők, adminisztratív személyzet). Az Országgyűlés elnöke felügyelete alá tartozik az Országgyűlési Könyvtár, mely jogi, politikai szakkönyvtárként információs és dokumentációs feladatai teljesítésével segíti a képviselők munkáját.



[188]  Ezen bizottságok szerepe a parlamenti ellenőrzés (ti. a kormányzati tevékenység ellenőrzése) keretében is kiemelkedő, a parlamenti bizottságok tevékenységét a parlamenti ellenőrzés ún. „plénumon kívüli eszközeihez” soroljuk.

[189]  Lásd Házszabály 15. § (5) bekezdés.

[190]  Lásd 27/1998. (VI. 16.) AB határozat.