Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

VI. Az Országgyűlés törvényhozó funkciója

VI. Az Országgyűlés törvényhozó funkciója

1. A törvényhozó hatalom terjedelme

Az Országgyűlésnek mint Magyarország legfőbb népképviseleti szervének a legfontosabb funkciója a törvényhozás. Az Alaptörvény 1. cikk értelmében az Országgyűlés megalkotja és módosítja Magyarország Alaptörvényét, valamint törvényeket alkot. Az alkotmányozás és a törvényalkotás jogát az Országgyűlés nem ruházhatja át más szervre.[197]

A törvényhozási hatáskört illetően alapvető kérdés az, hogy az Országgyűlés jogalkotói hatásköre teljes-e vagy sem, azaz bármely kérdésben fogadhat-e el törvényt vagy a törvényhozói hatalomnak vannak tartalmi korlátai. Sem a korábbi alkotmány, sem az új alaptörvény nem határozza meg pontosan a törvényhozói hatalom és a végrehajtó hatalom szervei által gyakorolt jogalkotói hatáskör terjedelmét, egymáshoz való viszonyát.[198] Vannak olyan alkotmányok, amelyek tételesen meghatározzák, hogy melyek a törvényalkotási tárgykörök és a parlament csak e kérdésekben fogadhat el törvényt, egyéb kérdésekben a végrehajtó hatalom rendelkezik jogalkotói hatáskörrel.

A magyar Alaptörvény is tartalmaz törvényhozási tárgyköröket: az alapjogok és a fontosabb államszervezeti rendelkezések törvényi szintű szabályozást igényelnek. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Az Alaptörvény azt is felsorolja, hogy mely kérdésekben kell sarkalatos törvényt elfogadni, illetve meghatároz egyéb törvényhozási tárgyköröket is, de ez nem jelenti azt, hogy az Országgyűlés csak ezekben a kérdésekben hozhatna törvényt. Az Országgyűlés és a Kormány jogalkotói viszonyát illetően az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése azt rögzíti, hogy a kormány feladatkörében eljárva a törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot. Az ilyen megfogalmazásból arra lehet következtetni, hogy az Országgyűlésnek adott törvényalkotási felhatalmazás univerzális, sem a korábbi alkotmány, sem az Alaptörvény nem kíván korlátot állítani a törvényben szabályozható törvényalkotási tárgyak körét illetően.[199] Az Országgyűlés bármely jogi szabályozást igénylő kérdésben alkothat törvényt, törvényalkotó hatáskörének tartalmi korlátja maga az Alaptörvény, a megalkotott törvény ugyanis azzal nem lehet ellentétes. Nincs tehát annak akadálya, hogy valamely kérdést, amelyet a korábbiakban alacsonyabb szintű jogszabályban szabályoztak, az Országgyűlés törvényalkotó hatáskörébe vonjon.

Az Európai Unió tagállamiban az uniós jog korlátja lehet a nemzeti jogalkotásnak, így a parlament törvényhozó hatalmának. Az Európai Unióról működéséről szóló Szerződés szerint ha a Szerződések kizárólagos hatáskört ruháznak az Unióra (pl. vámunió, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok, közös kereskedelempolitika, a monetáris politika azon tagállamok tekintetében amelyek hivatalos pénzneme az euró), e területen kizárólag az Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktust, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben őket az Unió erre felhatalmazza, vagy ha annak célja az Unió által elfogadott jogi aktusok végrehajtása. Az Unió és a tagállamok közötti ún. megosztott hatáskörök esetében mind az Unió, mind pedig a tagállamok elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok mindamellett csak olyan mértékben gyakorolhatják hatáskörüket, amennyiben az Unió nem kíván élni a saját hatáskörével vagy nem gyakorolta azt.[200]

2. A törvénykezdeményezés joga

Az Alaptörvény 6. cikke szerint törvényt a köztársasági elnök, a kormány, az országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő kezdeményezhet.

A köztársasági elnök törvénykezdeményezési joga

Az államfő törvénykezdeményezési jogának biztosítása nem szükségszerű. Magyarország azon kevés köztársasághoz tartozik, amely a rendszerváltozás óta biztosítja a köztársasági elnöknek a törvénykezdeményezés jogát. Az elvi lehetőség biztosítása azonban nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnökök azzal a gyakorlatban is élnek. 1990 óta mindezidáig összesen öt alkalommal fordult elő,[201] hogy a köztársasági elnök törvénykezdeményezési jogával élt és erre is a rendszerváltozást követő első években került csak sor. Az, hogy a köztársasági elnökeink nem élnek e jogosítvánnyal, összefügg a köztársasági elnök funkciójával. Az elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett, és e feladatkörében az Országgyűlés által elfogadott törvényt megfontolásra visszaküldheti a parlamentnek, vagy alkotmányellenesség észlelése esetén az Alkotmánybírósághoz fordulhat. A törvénykezdeményezés olyan aktív szerepkör, amely idegen a parlamentáris köztársasági elnöki szerepkörtől. A parlamentáris királyságok többségében ezzel szemben az államfő a parlamenttel közösen gyakorolja a törvényhozó hatalmat, így formálisan a királyt illeti a törvénykezdeményezési jogkör, de a gyakorlatban a király e jogkörét a kormányon vagy a kormány valamely tagján keresztül gyakorolja.

A kormány törvénykezdeményezési joga

A kormány törvénykezdeményezési joga a legáltalánosabb a gyakorlatban. A törvénytervezet egy kodifikációs szakmai munka eredménye, az egyeztetéseket és véleményezéseket követően készül el a törvénytervezet szövege és az ahhoz kapcsolódó indokolás. Ezt a munkát rendes körülmények között a szakminisztériumok apparátusai, általában a törvényelőkészítő-kodifikációs főosztályok végzik el. Nagyobb jelentőségű törvény előkészítését kodifikációs bizottság felállítása előzheti meg. Mielőtt a törvénytervezet a kormányülés elé kerülne, a közigazgatási államtitkári értekezleten szakmai vitára bocsátják, és csak ezt követően születik döntés a kormányülésen a törvénytervezetnek az Országgyűlés számára törvényjavaslatként történő benyújtásáról. Amikor a törvénytervezet benyújtásra kerül, többé már nem beszélhetünk törvénytervezetről csak törvényjavaslatról.

A parlamenti bizottság törvénykezdeményezési joga:

A parlamenti bizottságok az Országgyűlés részei, egyik fő feladatuk a törvényhozási folyamatban való részvétel. Ennek kapcsán a bizottságok a kormány és a képviselők által benyújtott törvényjavaslatokról és módosító indítványokról folytatnak vitát. A parlamenti bizottságoknak fontos ellenőrző szerepük van a törvényalkotás menetében. Ritka viszont az, amikor egy parlamenti bizottság önálló törvénykezdeményezési jogosítványával élne. Erre általában akkor kerül sor, amikor nem lenne szerencsés, ha a kormány nyújtana be egy törvényjavaslatot, és így a parlamenti bizottság vállalja fel a törvényjavaslat hivatalos előterjesztését. Ilyen volt pl. az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslat, amelyet az Országgyűlés alkotmányügyi bizottsága nyújtott be önálló indítványként az Országgyűlésnek, ezzel is kifejezésre juttatva az Alkotmánybíróságnak a kormánytól való függetlenségét.

Az országgyűlési képviselők törvénykezdeményezési joga

A képviselők törvénykezdeményezési jogukat gyakorolhatják egyénenként vagy több képviselő közösen is benyújthat törvényjavaslatot. A képviselők által benyújtható törvényjavaslatok befogadhatóságáról a Házszabály tartalmaz rendelkezést. A Házszabály a tárgysorozatba vételről és a napirendre vételről szóló rendelkezéseivel szűri meg a képviselőktől érkező törvényjavaslatokat. Szűrő hiányában a képviselői törvényjavaslatok obstrukció céljaira is használhatók lennének, a parlamenti munka ellehetetlenítését idézhetnék elő. Ezért ahhoz, hogy egy vagy több képviselő által kezdeményezett törvényjavaslattal az Országgyűlés érdemben foglalkozzék, annak tárgysorozatba, majd napirendre vételéről szükséges döntést hozni. A tárgysorozatba vételről szóló döntés azt jelenti, hogy a kijelölt parlamenti bizottság a törvényjavaslatot alkalmasnak tartja arra, hogy az Országgyűlés a kérdés megvitatását napirendre tűzze vagy sem. A napirendre való tűzés pedig már a törvényjavaslat konkrét parlamenti vitáját jelenti. A képviselők normál esetben ritkán élnek önálló törvényjavaslat benyújtásával, inkább egy már elfogadott törvény módosítását szokták kezdeményezni, illetve a kormány által benyújtott törvényjavaslathoz módosító és kapcsolódó módosító indítványt nyújtanak be. Amennyiben rendszeressé válik, hogy a nagyobb horderejű törvényjavaslatokat nem a kormány, hanem egyéni képviselők nyújtják be, azt parlamenti kormányzásnak hívják, amely azonban általában csak átmeneti ideig tarthat. Magyarországon a 2010. évi választásokat követően többször előfordult, hogy fontosabb törvényjavaslatok előterjesztői egyéni képviselők voltak. Nem vitatható, hogy a kormányzati egyeztetések kikerülésével gyorsabban lehet a politikai akaratnak megfelelő törvényjavaslatot elkészíteni. A parlamenti kormányzás azonban diszfunk­ciókkal járhat: egyrészt a közigazgatás elbizonytalanodhat, miután kikerül a törvénytervezet elkészítésének mechanizmusából, másrészt az elfogadott törvények esetenként szakmai hiátusban szenvedhetnek.

3. A törvényhozás menete

A törvényhozás menetének részletes szabályait a Házszabály tartalmazza. Törvényjavaslatot az Országgyűlés elnöke számára kell benyújtani, majd ezt követően születik döntés a javaslat tárgysorozatba, illetve napirendre vételéről. A tárgysorozatba vételről az arra kijelölt bizottság a törvényjavaslat benyújtásától számított harminc (sürgősség esetén nyolc) napon belül határoz. Ha a kijelölt bizottság a tárgysorozatba vételt elutasítja, az önálló indítvány címét, benyújtójának nevét és a bizottsági határozathozatal időpontját az Országgyűlés legközelebbi ülésén a jegyző bejelenti. A törvényjavaslat tárgysorozatba és napirendre vételét követően kerülhet sor a törvényjavaslat általános és részletes vitájára.

A törvényjavaslat tárgyalása az általános vitával nyílik meg. Az általános vita a törvényjavaslat egésze vagy egyes részei szükségességének és szabályozási elveinek, továbbá részletes vitára bocsáthatóságának megvitatásából áll. A vitában elsőként a törvényjavaslat előterjesztője kap szót, ezután – ha az előterjesztő nem a Kormány volt – a Kormány képviselője. Ezt követően a kijelölt bizottság előadója foglalja össze a bizottság ajánlását, majd – ha van kisebbségi vélemény – a bizottság kisebbsége ismerteti véleményét. Ezek után a ki nem jelölt, de a törvényjavaslat által hatáskörében érintett bizottság elnöke (előadója), majd a képviselőcsoportok tagjai, s ezt követően a független képviselők szólalhatnak fel. Az általános vita lezárása után az Országgyűlés dönt arról, hogy a törvényjavaslatot részletes vitára bocsátja-e. Ha a törvényjavaslathoz az általános vita lezárásáig módosító javaslatot nem terjesztettek elő, az elnök figyelmezteti az Országgyűlést, hogy részletes vitára nem kerül sor. Részletes vitára az általános vitát követően kerül sor, amennyiben az általános vita lezárásáig módosító javaslatok érkeznek a törvényjavaslathoz. A részletes vita a törvényjavaslat módosításokkal érintett rendelkezéseinek és a bizottság ajánlásának megvitatásából áll. A részletes vita lezárásáig lehetősége van a képviselőknek a módosító javaslatokhoz újabb, ún. kapcsolódó módosító javaslatot tenni

A részletes vita lezárása után a módosító javaslatokról történő szavazás, majd az egész törvényről szóló zárószavazás következik. A törvényeket az Országgyűlés, amennyiben az Alaptörvény eltérően nem rendelkezik, a jelen lévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával hozza meg. A sarkalatos törvények elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.Valamennyi képviselő kétharmadának a szavazata szükséges az Alaptörvény elfogadásához és módosításához, valamint az Alaptörvényből eredő hatásköröknek az Európai Unió részére történő átadását biztosító nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismeréséhez.



[197]  Itt jegyezzük meg, hogy hazánkban az alkotmányozó hatalom (pouvoir constituant) letéteményese nem különül el a parlamenttől, nem úgy, mint pl. Franciaország esetében, ahol az Alkotmányozó Nemzetgyűlés feladatának végeztével „belehal” annak teljesítésébe, és további mandátuma megszűnik. Mivel Magyarországon az alkotmányozó/alkotmánymódosító és törvényhozó hatalom egy kézben összpontosul. [lásd pl. 30/1998. (VI. 25.) AB határozat] Az AB judikatúrájából egy alaphatározatot kell megemlítenünk a téma kapcsán, amelyről a közvetlen demokrácia eszközeit érintő fejezetben lesz részletesebben szó. Ez a döntés a 2/1993. (I. 22.) AB határozat, amely kimondja, hogy népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában „burkolt alkotmánymódosítást”, ti. nem vonható el a parlament teljes autonómiája a normaalkotó funkció alkotmányozási magja feletti rendelkezésben. Ez persze nem azt jelenti, hogy a parlament ne kerülne végrehajtói szerepbe, ha a közvetlen demokratikus eszközök sikere esetén pl. napirendre kellene tűzze egy kérdés megtárgyalását vagy törvényt kellene elfogadjon.

[198]  Az Országgyűlés kapcsolatos AB határozatok közül lásd 677/B/1995., 53/2001. (XI. 29.) AB határozat, 52/2001. (XI. 29.), 42/2002. (X. 11.) AB határozatok (a törvényalkotási hatáskörhöz). Az Országgyűléssel kapcsolatos további AB gyakorlat elemzése is, Holló András – Balogh Zsolt (szerk.): Az értelmezett Alkotmány, Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2005. kül. 378–451. p.

[199]  A korábbi alkotmány értelmezését illetően hasonló következtetésre jutott az a 46/2006. (X. 5.) AB határozat is.

[200]  Lásd Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 3. és 4. cikkelyeit.

[201]  Göncz Árpád az 1990–1994-es ciklusban öt alkalommal élt ezen lehetőségével és ebből egy törvény került elfogadásra, a taxisblokádot követően a közkegyelemről szóló 1991. évi V. törvény. Lásd Szomszéd Orsolya: Államfői jogkörök alkalmazása a gyakorlatban. Politikatudományi Szemle 2005/3–4., 133. p.