Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

VII. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója

VII. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója

A parlament fontos funkciója az ellenőrzési funkció, miután az Országgyűlés feladata a kormány működésének politikai befolyásolása és ellenőrzése, a kormány parlamenttel szembeni politikai felelősségének érvényesítése. Az Országgyűlés népképviseleti jellegéből adódóan az egyetlen olyan szerv, amelyet általános választással hoznak létre, és az Országgyűlés vagy maga alakítja meg közvetlenül az alkotmányos szerveket, vagy közreműködik azok megválasztásában, vagy pedig az általa alakított szerv hozhat létre állami szervet. Az Országgyűlés – az államhatalmi ágak elválasztásának elvéből kifolyólag – az állami szervek számára utasítást nem adhat.

Az Országgyűlésben közjogi értelemben a képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők, tevékenységüket a köz érdekében végzik, e tekintetben nem utasíthatók. A parlamenti ellenőrzés valamennyi képviselő érdeke, függetlenül a képviselők politikai irányultságától. A centralizált politikai pártok erős frakciófegyelmet tartanak fenn, a képviselők mindenáron „kormányt védő” vagy „kormányt támogató” módon viselkednek, amely azonban csökkentheti a parlamentnek a kormány feletti ellenőrzését. A XX. század második felétől pedig megállapítható, hogy a döntéseket a kormány és a kormánypárt vezető testületeit hozzák meg, a parlament sokszor csak legitimálni tudja a parlamenten kívül született döntéseket.[202]

A parlamenti ellenőrzés eszközei között különbséget tehetünk aszerint, hogy előzetes vagy utólagos ellenőrzésről van-e szó, az ellenőrzés a plénumon történik vagy azon kívül (pl. bizottságokon keresztül), illetve vannak az Országgyűlés által létrehozott ún. külső ellenőrzést végző szervek. Ez utóbbi körbe tartozik az Állami Számvevőszék, az alapvető jogok biztosa és a Költségvetési Tanács. Az általuk végzett ellenőrzési tevékenység a rájuk vonatkozó fejezetben kerül bemutatásra.

1. A parlamenti ellenőrzés általános eszközei

A parlamenti ellenőrzés történhet ex ante (előzetesen) és ex post (utólagosan) is.[203] Előzetes ellenőrzésre általában a parlamenti bizottsági üléseken kerül sor, az előzetes ellenőrzés azért bír kiemelkedő jelentőséggel, mert annak célja a kormányzat esetleges rossz döntésének előzetes korrigálása. Előzetes ellenőrzésről beszélhetünk egy törvényjavaslat bizottsági vitáján, amikor a kormánypárti és ellenzéki képviselők megvitatják a beterjesztett törvényjavaslatot és a vita alkalmat ad arra, hogy a képviselők módosító javaslataikat ennek fényében elkészítsék, azaz módosító javaslataikat előterjesszék. Az előzetes ellenőrzés valósul meg akkor is, amikor az illetékes parlamenti bizottság személyi meghallgatásokat folytat le. Az Országgyűlés illetékes bizottsága meghallgatja a miniszter jelölteket, az alkotmánybíró-jelölteket, vagy akár a nagykövet-jelölteket. A meghallgatás célja, hogy a bizottság meggyőződjék a jelöltnek a kiválasztott feladatra való alkalmasságáról. A parlamenti bizottság támogató vagy elutasító álláspontja azonban nem köti sem az előterjesztőt (pl. nagykövet kinevezése esetében a külügyminisztert), sem választás esetében a parlamenti plénumot. Abban az esetben azonban, ha az illetékes országgyűlési bizottság nem támogatná a jelöltet, az azt is tükrözi, hogy a kinevezés politikai kockázatot jelent a kinevezőre nézve, illetve a jelölt parlamenti megválasztása kétséges. Előzetes ellenőrzési célzata lehet az országgyűlési képviselők kérdésfeltevésnek, amely arra vonatkozhat, hogy szándékozik-e a miniszter valamilyen intézkedést a jövőben megtenni vagy sem. Az utólagos ellenőrzés célja eltér az előzetes ellenőrzésétől, itt a kormánynak, vagy egy miniszternek már megtett vagy elmulasztott intézkedésével kapcsolatos az ellenőrzés. Ilyen utólagos ellenőrzésnek tekinthető a kormány, a miniszterelnök és a miniszterek beszámolója, jelentése, tájékoztatója a parlament plénuma számára. Az Alaptörvény szerint évente tartozik beszámolni az Országgyűlésnek a Legfőbb Ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, az alapvető jogok biztosa és az önálló szabályozó szervek vezetői. A beszámoló, jelentés és tájékoztatás elfogadásáról az Országgyűlés határozatot hoz.

Utólagos ellenőrzés eszközei közé tartozik az interpelláció és a kérdés is.[204] Az interpelláció és a kérdés lehetőséget ad arra, hogy az országgyűlési képviselő valamely kérdésről a parlament teljes nyilvánossága előtt információt, illetve magyarázatot kapjon. Az interpelláció eredetiekben a politikai felelősség megállapítását célozta, ezzel szemben a kérdés célja az információszerzés, illetve felvilágosítás kérése. A képviselők a mindennapi gyakorlatban nem minden estben tudják tartalmilag megkülönböztetni az interpellációt a kérdéstől, így előfordul, hogy tartamilag inkább kérdésnek minősülő felvetésüket interpellációnak adják be, de ennek az ellenkezője is előfordul.[205] Interpellációt a gyakorlatban inkább ellenzéki képviselők nyújtanak be, ezzel szemben a kérdésfeltevéssel a kormánypárti képviselők is élnek. A kérdés és az interpelláció nemcsak céljaiban, hanem következményeiben is eltér egymástól. Az interpelláció esetében politikai vita alakulhat ki, a kérdés esetében valódi vita nem folyik, (a kérdésre adott választ követően a képviselőnek nincs viszontválaszra joga, és a válasz elfogadásáról szem születik döntés). Az interpellációra szigorúbb szabályok vonatkoznak: a válasz elhangzása után a képviselőt általában megilleti a viszonválasz joga,[206] és nyilatkozhat arról, hogy az interpellációra adott választ elfogadja vagy sem. Az Országgyűlés akkor is elfogadhatja a választ, ha a képviselő nem fogadja el azt. Ha az Országgyűlés sem fogadná el a választ, akkor a parlament ajánlást fogalmazhat meg, vagy a probléma további tárgyalására – jelentéstételi kötelezettséggel – az illetékes parlamenti bizottságot jelöli ki.[207] Az Alaptörvény 7. cikke értelmében az országgyűlési képviselő kérdést intézhet az alapvető jogok biztosához, az Állami Számvevőszék elnökéhez, a legfőbb ügyészhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez a feladatkörükbe tartozó bármely kérdésben. Interpellációt és kérdést a kormányhoz és a kormány bármely tagjához lehet intézni a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Az interpellációra és a kérdésre vonatkozó részletes, eljárási szabályokat a Házszabály tartalmazza.

2. A parlamenti ellenőrzés speciális szervei: a parlamenti vizsgálóbizottságok és eseti bizottságok

A parlamenti vizsgálóbizottság a parlamenti ellenőrzés speciális eszköze. Egyes jelentősebb, a közvéleményt is foglalkoztató kérdések kivizsgálására a parlament vizsgálóbizottság felállítását kezdeményezheti. Az intézmény nem új keletű, az első parlamenti vizsgálóbizottság (federal grand jury) felállítását az Amerikai Egyesült Államokban 1792-re teszik. Az Amerikai Egyesült Államok Kongresszusában olyan ügyekben került sor parlamenti vizsgálóbizottság felállítására, mint pl. a Kennedy gyilkosság, a Watergate-ügy, vagy Clinton elnök magánélete. Az európai országok közül elsőként Franciaország szabályozta a parlamenti vizsgálóbizottság intézményét 1914-ben. Nagy Britanniában és a skandináv államokban ezzel szemben a kontinentális értelemben vett parlamenti vizsgálóbizottság nem létezik, ott a parlamenti vizsgálatok lefolytatására a rendes parlamenti bizottságok jogosultak.[208]

Magyarországon a rendszerváltozást követően a Házszabály szintjén került sor a vizsgálóbizottság szabályozására. A vizsgálóbizottságot létre kell hozni, amennyiben a képviselőknek legalább egyötöde indítványozza azt. Amennyiben a vizsgálat a kormány vagy kormányszerv, illetve minisztérium tevékenységével kapcsolatos, a házszabályi előírás értelmében a vizsgálóbizottság elnökét az ellenzék adja, egyéb esetekben lehetőség van arra is, hogy a vizsgálóbizottságnak elnöke és társelnöke is legyen, biztosítva ezáltal a paritást. A vizsgálóbizottság személyi összetételénél fontos szempont, hogy kormánypárti és ellenzéki képviselők egyenlő arányban vegyenek részt a bizottság munkájában. A bizottság fő feladata egy jelentéstervezet elkészítése, amelyet az országgyűlésnek kell jóváhagynia. A vizsgálóbizottság maga állapítja meg eljárási rendjét és vizsgálati módszereit. Fontosabb módszerek közé tartozik az iratok bekérése, a vizsgálat által érintett szerv vagy személy meghallgatása. Korábbi alkotmányunk rendelkezése szerint „az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni”. Ez a rendelkezés azonban nem bizonyult hatékonynak, a vizsgálóbizottság előtt a „meghívottak” vagy nem jelentek meg, vagy nem tettek vallomást. Alapvető probléma volt a vizsgálóbizottság intézményének szabályozatlansága. Nem lehetett tudni, hogy az érintett milyen minőségében vesz részt az eljárásban: ha tanúként, akkor mi a hamis tanúzás következménye, figyelmeztetik-e az érintettet jogaira, van-e lehetőség jogi képviseletre a parlamenti vizsgálóbizottság előtti eljárás során, be kell-e mutatni olyan dokumentumokat, amelyek állami, szolgálati vagy üzleti titkot tartalmaznak. Az Alaptörvény a fenti kérdéseket is figyelembe véve csak általános szabályozást kívánt megfogalmazni: „Az országgyűlési bizottságok vizsgálati tevékenységét, a bizottságok előtti megjelenés kötelezettségét sarkalatos törvény szabályozza”. E szerint a vizsgálóbizottságok eljárási szabályait a jövőben sarkalatos törvénynek kell meghatároznia. Megjegyzendő, hogy több európai ország – pl. Belgium és Németország – külön törvényt fogadott el a vizsgálóbizottságokkal kapcsolatosan.

Az eseti bizottság felállítására általában a parlamenti pártok közötti megállapodás alapján kerül sor, a felállításra hivatalosan az országgyűlés elnöke tesz javaslatot, a felállításról – a parlamenti vizsgálóbizottságokhoz hasonlóan – az Országgyűlés plénuma dönt. Az eseti bizottság feladatát, elnevezését, tagjainak számát és megbízatásának terjedelmét az Országgyűlés az eseti bizottság felállításakor határozza meg. E bizottság személyi összetétele már nem igényli a kormánypárti és ellenzéki képviselők közötti paritást, ugyanakkor az eseti bizottságnak lehetnek nem országgyűlési képviselő tagjai is. Ez utóbbiak azonban nem lehetnek a bizottság elnöke és alelnökei, nem lehetnek az eseti bizottságban többségben, és szavazati jog sem illeti meg őket.



[202]  A parlamenti ellenőrzés összehasonlító vizsgálatáról lásd Smith, Eivind: National Parliaments as Cornerstones of European Integration. Kluwer Law International, 1996.

[203]  Bővebben lásd pl. Szabó Zsolt: A parlamenti ellenőrzés fogalma és eszközei. Közjogi Szemle 2010/3. 54–62. p.

[204]  Bővebben a két fogalom hasonlóságától és különbözőségéről lásd Tóth Károly: Címszavak alkotmányjogi kislexikonhoz. Szeged, 2010, magánkiadás, kül. 119–122, 134. p.

[205]  Példa az interpellációra: „Miért nem kezdte meg a pedagógusok fizetésének rendezését a kormányzat?” dr. Balczó Zoltán interpellációját (Parlamenti irományok, 2011. 09. 26.) Példa a kérdésre: „Miért kapott piros lámpát a Zöld Pardon? dr. Molnár Zsolt kérdését (Parlamenti irományok 2011. 09. 19.)

[206]  Bővebben lásd Tóth Károly: i. m. kül. 209. p.

[207]  Lásd 3/2004. (II. 17.) AB határozatot a legfőbb ügyész interpellálhatóságáról.

[208]  A parlamenti vizsgálóbizottságok rendszeréről, modelljeiről és szabályozásáról bővebben lásd pl. Szabó Zsolt: Parlamenti vizsgálóbizottságok. Patrocinium, Budapest, 2011.