Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

9. fejezet - 9. Az országgyűlési képviselők jogállása

9. fejezet - 9. Az országgyűlési képviselők jogállása

Salamon László

Az Országgyűlést alkotó képviselők jogállásának szabályai a képviseleti demokrácia működésének szempontjából kiemelkedő jelentőségűek.

A képviselők jogi státusát és szerepkörét két sarkalatos alapelv határozza meg: az egyenlő mandátum elve, illetve a szabad mandátum elve.

Az egyenlő mandátum elve azt jelenti, hogy a képviselők azonos jogokkal rendelkeznek, illetve kötelességeik is azonosak.[212] Ezzel az elvvel nem áll ellentétben az, hogy a parlament racionális működése érdekében egyes képviselői jogok gyakorlását a Házszabály több képviselőnek együttesen (jellemzően frakcióhoz kapcsolva) teszi lehetővé.

A szabad mandátum elve a mandátum fogalmának elemzése kapcsán már korábban érintésre került. A képviseleti demokrácia működésében betöltött sarkalatos szerepe ugyanakkor szükségessé teszi, hogy ezzel az elvvel bővebben foglalkozzunk. A szabad mandátum elve azt jelenti, hogy a képviselő a képviseleti tevékenységét autonóm módon, legjobb tudása és lelkiismerete szerint önállóan végzi. Tevékenységére nézve nem utasítható, sem választói, sem pártja, sem frakciója, végül is senki által sem. Működésének egyetlen zsinórmértéke a köz érdeke, amit tevékenysége során saját maga értelmez.

A szabad mandátum elve – csakúgy, mint az egyenlő mandátum elve – a modern demokráciákban általánosan elterjedt és elfogadott alapelv. Elméleti magyarázata azon az alkotmányjogi felfogáson alapul, hogy a képviselő megválasztásával az egész nemzet képviselőjévé válik, így az egész nemzet érdekeit szem előtt tartva kell ellátnia feladatát, amivel összeegyeztethetetlen bármiféle tényező (őt megválasztók, párt, frakció stb.) akaratától való jogi függőség.[213] A szabad mandátum elve más irányú megközelítésből is alátámasztható. A képviselet lényegét ugyanis nem pusztán a választók véleményének, vagy a párt akaratának mechanikus megjelenítése, illetve a parlament plénuma felé történő továbbítása képezi. A képviselő nem pusztán a vélemények, akaratok postása, mert ha csak az lenne, az informatika világában a képviseleti demokrácia akár kiiktatható is lehetne.

A képviselői tevékenység alapját az a helyzet jellemzi, hogy választóihoz képest a képviselő van leginkább birtokában minden olyan szükséges információnak, tény és körülmény ismeretének, melyek önálló mérlegelésével megalapozott álláspont, vélemény, illetve döntés alakítható ki.[214]

A szabad mandátum elvéből következően a képviselő jogi értelemben nem tartozik beszámolással választóinak. Mivel választói irányában nincs számonkérhető jogi kötelme, ezért a képviselő vissza sem hívható. Ez – a korábban említett ellenpélda ellenére is – általánosan elfogadott, kánonként követett alkotmányjogi szabály. A képviselő tevékenységének megítélésére és leválthatóságára a választások intézménye szolgál.

Az állam és a párt szétválasztásán, illetve a párt és a frakció különbözőségén túlmenően a szabad mandátum elvéből is következik, hogy a képviselőt, illetve az általuk alkotott frakciót a párt nem utasíthatja. A képviselőt a frakció sem utasíthatja, mivel a szabad mandátum elvével a képviselőcsoport általi utasítás is ellentétben áll. A gyakorlatban azonban rendre találkozunk azzal, hogy a képviselőcsoport többségi döntéssel tagjaira kötelező álláspontot, szavazatot ír elő. Az ellentmondás jogi síkon látszólagos, ugyanis a frakciók alapszabályai, melyek ilyen döntések meghozatalát lehetővé teszik, nem jogszabályok, és ezeknek a döntéseknek jogi érvénye sincs. A képviselő tehát jogszerűen térhet el a képviselőcsoport többségi döntéseitől, és az ezért vele szemben a frakció által esetlegesen kiszabott szankció bírói úton nem is érvényesíthető. Természetesen a frakciójával, pártjával rendre szembehelyezkedő képviselő általában hátrányos politikai következményekkel számolhat, ami a szabad mandátum elvének gyakorlatban történő érvényesülését gyengítheti.[215]

Végül a szabad mandátum elvéből vezethető le, hogy a képviselő a képviselőcsoportból kiléphet anélkül, hogy bármiféle jogi kötelezettsége lenne mandátuma visszaadására.

Az országgyűlési képviselő megbízatását a választással nyeri el. Megbízólevelének kiállítása már csak a választási szervek deklaratív aktusa. A képviselői megbízatás megszűnik az Országgyűlés megbízatásának megszűnésével, lemondással, a képviselő választójogának elvesztésével, a képviselő halálával, összeférhetetlenségének kimondásával, valamint ha egy éven keresztül nem vesz részt az Országgyűlés munkájában.

Külön szükséges foglalkoznunk az összeférhetetlenség(inkompatibilitás) intézményével.

Az összeférhetetlenség intézménye több fontos cél megvalósulását szolgálja. Egyfelől összeférhetetlenségi szabályok biztosítják személyi értelemben a törvényhozó hatalomnak a többi államhatalmi ágtól való szétválasztását. Ezek az összeférhetetlenségi okok az ún. hivatali összeférhetetlenség fogalmi körébe tartoznak, de a hivatali összeférhetetlenség esetkörébe sorolandók egyéb olyan esetek is, melyek különböző foglalkozásoknak, státusoknak a képviselői tisztséggel való más alkotmányos elveken alapuló összeegyeztethetetlenségét tartalmazzák. A hatalmi ágak szétválasztásának jegyében a képviselői mandátummal összeférhetetlen a köztársasági elnöki tisztség, bizonyos kivételekkel a végrehajtó hatalom gyakorlásában történő részvétel – ideértve a közigazgatási szervnél betöltött alkalmazotti státust is –, a bírói, az alkotmánybírói megbízatás. Nem lehet továbbá képviselő az ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke, vezetője és számvevője, az alapvető jogok biztosa és helyettesei. A honvédelmi és a rendvédelmi tevékenység politikamentességének biztosítása érdekében alkotmányjogunk összeférhetetlennek nyilvánítja a képviselőséggel a Magyar Honvédség, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagságát is.

Ezeket az összeférhetetlenségi eseteket a képviselői jogállásról szóló 1990. évi LV. törvény tovább bővíti más hivatali összeférhetetlenségi szabályokkal, illetve az összeférhetetlenség további két nagy esetkörével; a gazdasági, valamint a méltatlansági (magatartásbeli) összeférhetetlenség eseteivel.

A gazdasági összeférhetetlenségi szabályok elvileg többféle célt szolgálhatnak (a gazdaság és a politika nemkívánatos összefonódásának megakadályozása, a korrupció kiküszöbölése stb.). A magyar jogi szabályozás a gazdasági összeférhetetlenség szabályozásával elsősorban a képviselők kormányzattól való függőségét akarja kizárni, megakadályozva azt, hogy a kormányzat állami javadalmak biztosítása útján úgymond „jutalmazhassa”, és ezáltal befolyásolhassa a képviselőt. Ezért a képviselői jogállási törvény összeférhetetlennek mondja ki a képviselőséggel az állami tulajdonú, illetve a szavazati jogok 10%-át meghaladó állami tulajdonú részesedéssel működő gazdasági társaságnak vezetői, vezető testületi, felügyelő bizottsági tisztségét. A törvény ezen az esetkörön kívül további gazdasági összeférhetetlenségi szabályokat is tartalmaz.

A méltatlansági (magatartásbeli) szabályok az összeférhetetlenség harmadik nagy esetkörét képezik. Ide tartozik például olyan szándékos bűntett elkövetése, mely miatt szabadságvesztést szabtak ki, vagy az állammal szembeni jogerősen megállapított köztartozás meg nem fizetése.

Összeférhetetlenség bekövetkezése esetében a képviselőnek – egyes magatartásbeli esetek kivételével – módja van az összeférhetetlenségi okot megszüntetni. Ha ezt nem teszi meg, vagy az az adott méltatlansági összeférhetetlenség okán kizárt, az Országgyűlés a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel fogalakozó bizottság javaslata alapján a képviselő összeférhetetlenségét kimondja, mellyel a képviselő megbízatása megszűnik. Alkotmányossági garanciális szabály, hogy az összeférhetetlenség kimondásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. (Ugyanilyen többséggel állapítja meg az Országgyűlés a képviselő választójoga elvesztésének tényét, illetve hogy egy éven keresztül nem vett részt az Országgyűlés munkájában.)

A képviselőket tevékenységük gyakorlása érdekében meghatározott jogok illetik, illetve feladatuk ellátásával kapcsolatban konkrét kötelezettségek terhelik. Ezeknek két csoportját különböztetjük meg: a klasszikus részvételi jogok és kötelességek, illetve a speciális képviselői jogok csoportját.[216]

A képviselők klasszikus részvételi jogai az alábbiak:

a) az ülésen való megjelenés és részvétel joga,

b) a beszédjog (felszólalási jog),

c) a javaslattételi (indítványozási) jog,

d) a szavazáshoz való jog,

e) parlamenti tisztségek viselésének joga.

A speciális képviselői jogok:

a) a kérdés joga,

b) az interpelláció joga,

c) információkérés joga.

A klasszikus részvételi jogok közül az ülésen való megjelenés és részvétel joga, illetve a szavazáshoz való jog egyben kötelesség is. A Házszabály a szavazástól való távolmaradást bizonyos mértéken túl a képviselői tiszteletdíj arányos csökkentésével szankcionálja.

Külön kell említést tennünk a képviselői beszédjogról. A többi klasszikus részvételi jog mellett a beszédjog is különösen fontos jogosítvány, mely az álláspontok és érvelések bemutatásának, és a más véleményen álló képviselők meggyőzésének nélkülözhetetlen eszköze. A beszédjog gyakorlásának indokolatlan korlátoktól mentes biztosítása a parlament rendeltetésszerű működésétől elválaszthatatlan. A parlamentarizmus kezdeti időszakában azonban megjelent és gyakorivá vált a beszédjoggal való visszaélés, az obstrukció jelensége. Ez a kisebbség eszköze volt, melynek célja a többségi akarat érvényre juttatásának megakadályozása, a határozathozatal lehetetlenné tétele útján. Mivel a parlamentarizmus kezdeti időszakában erre a jelenségre a házszabályok nem voltak felkészülve, a kisebbség vég nélküli felszólalásokkal, újabb és újabb időhúzó és ügyrendi szavazásokat igénylő indítványokkal meg tudta akadályozni a vita befejezését, és el tudta lehetetleníteni a döntést.[217]

Ma már a házszabályok világszerte számos eszközt biztosítanak az obstrukció elhárítására. Ezek közé tartozik a klotűr intézménye; a felszólalások, illetve a vita időkeretekhez történő kötése, valamint a vitának ügyrendi javaslat alapján elrendelt szavazással történő lezárása. Fontos alkotmányjogi követelmény azonban a szabályozással kapcsolatban, hogy az érdemi viták biztosításának, illetve az obstrukció elhárításának célkitűzései megfelelően összeegyeztetésre kerüljenek.

A kérdésről és az interpellációról már korábban szólottunk. Az információkérés joga ugyancsak szükséges eszköze a képviselői tevékenység eredményes ellátásának. Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény külön rendelkezéssel kötelezi az állami szerveket a képviselő tevékenységéhez szükséges felvilágosítás megadására.

Az alkotmányos szabályozás a képviselők számára mentelmi jogot biztosít.

A mentelmi jog intézménye az újkori parlamentarizmussal egyidejű. Rendeltetése a legfelsőbb népképviseleti szerv hatalomgyakorlásának szabad és korlátozásmentes biztosítása, a parlament integritásának védelme mindenféle önkénnyel szemben. Nem a képviselő számára kíván kiváltságot biztosítani, hanem az alkotmányosság és a demokrácia egyik lényeges garanciája. Fontos gyakorlati következménye, hogy kizárja a politikai viták és döntések kriminalizálását.

A képviselőt megillető mentelmi jognak két összetevője különböztethető meg. A felelőtlenség (azaz felelősségmentesség; immunitás) révén a képviselő a képviselői tevékenysége miatt nem vonható felelősségre[218] sem megbízatása alatt, sem annak megszűnése után. Ez alól kivétel az államtitoksértés, a rágalmazás és a becsületsértés esete. A mentelmi jog a polgári jogi felelősség alól sem mentesít.

A sérthetetlenség (inviolabilitás) a képviselő számára feltételes eljárási mentességet biztosít, melynek következtében a képviselő egyéb magatartása miatt történő büntető- vagy szabálysértési felelősségrevonásának nincs elvi akadálya, de ehhez a parlament hozzájárulása szükséges.[219] Ennek értelmében a képviselő ellen bármely okból büntetőeljárást vagy szabálysértési eljárást indítani, vele szemben büntető eljárásjogi kényszerintézkedést alkalmazni csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával, a mentelmi jog felfüggesztésével lehet. Ez alól kivétel a tettenérés során történő őrizetbevétel esete, ekkor a kényszerintézkedés a mentelmi jog felfüggesztését megelőzően is foganatosítható. Ez a fajta mentelmi jog értelemszerűen csak a képviselői megbízatás alatt áll fenn.[220]

A képviselő mentelmi jogáról – szabálysértési eljárás esetét kivéve – nem mondhat le. Mentelmi jogának esetleges megsértését köteles az Országgyűlés elnökének haladéktalanul bejelenteni. E szabályok következnek abból, hogy a mentelmi jog a képviselőn keresztül a parlament integritását védi.

A mentelmi jog felfüggesztésére irányuló indítványt a vádirat benyújtásáig, valamint szabálysértési ügyekben a legfőbb ügyész, azt követően, illetve magánvádas ügyben a bíróság terjeszti elő az Országgyűlés elnökéhez. Az indítványt a házelnök haladéktalanul átadja megvizsgálásra a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló ügyekkel foglalkozó állandó bizottságnak, és ezt az Országgyűlés következő ülésnapján bejelenti. A bizottság elnöke a mentelmi ügy tárgyalásáról, idejéről és helyéről az érintett képviselőt (volt képviselőt) értesíti. Ha a képviselő (volt képviselő) megjelenik, kérésére meg kell őt hallgatni, de a bizottság ülésén egyébként nem lehet jelen. A bizottság – zárt ülésen meghozott – határozati javaslatát legkésőbb harminc napon belül terjeszti be az Országgyűléshez. Az Országgyűlés az ügyben vita nélkül határoz, de az érintett képviselő jogosult ismertetni álláspontját. A mentelmi jog felfüggesztése tárgyában hozott döntéshez a határozatképes számban jelenlévő képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A mentelmi jog felfüggesztése nem általában, minden ügyre, hanem kizárólag arra az ügyre vonatkozik, amelyben ezt kezdeményezték.

A mentelmi jog a képviselőt a megválasztása napjától illeti meg.[221]

A parlamenti jog általában ismeri a képviselők felett fennálló fegyelmi jogkört, melyet a parlament elnöke, illetve a parlament gyakorolhat. A jelenlegi hatályos magyar szabályozás a képviselők felett fegyelmi felelősségi rendszert nem alakított ki. Az ülésvezető elnök az ülések rendjének fenntartása érdekében csupán minimális eszközökkel (rendreutasítás, szómegvonás, az ülés félbeszakítása) rendelkezik.

Az országgyűlési képviselőket tiszteletdíj és különböző, tevékenységük ellátását elősegítő kedvezmények illetik meg.[222] A tiszteletdíj – a köztisztviselői illetményalaphoz képest meghatározott – alapdíjból, valamint különböző parlamenti tisztségekhez, valamint állandó bizottsági tagságokhoz kapcsolódó, az alapdíj 25–180%-ának megfelelő pótdíjból áll.



[212]  Az egyenlő mandátum elve nem teszi lehetővé a képviselői mandátumok megkülönböztetését. Így például ugyanazzal a jogállással rendelkeznek az egyéni választókerületben, illetve a pártok listáiról mandátumot szerzett képviselők is.

[213]  Ezt az okfejtést Edmund Burke angol képviselő fejtette ki először 1774-ben bristoli választópolgáraihoz intézett híres beszédében. (Lásd Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantis Kiadó, Budapest, 1998, 160. p.)

[214]  Deák Ferenc meggyőzően hivatkozik erre 1867-ben a közös ügyekről szóló törvény parlamenti vitájában: „Egyébiránt midőn minket a nép megválasztott, hogy képviselői legyünk, nem azt várta, hogy tőle kérjünk tanácsot, hanem azt, hogy mi adjunk neki tanácsot. Törvényhozói dolgokkal, melyek készültséget, szakavatottságot igényelnek, nem minden ember foglalkozhatik; és nekünk, kik azzal foglalkozunk, kötelességünk a nép érdekét is szívünkön viselni, és azt tenni, mit e tekintetben legcélszerűbbnek látunk.” (1865–68-as ciklus, Képviselőházi Napló IV. Kötet, 117. p.)

[215]  Például a párt nem indítja a legközelebbi választáson, vagy akár ki is zárhatják a frakcióból. Ez utóbbi végül is jogi következmény, amit a magyar házszabályi szabályozás, szabad utat engedve a kizárás alapjául szolgáló bármiféle politikai megfontolásnak, lehetővé tesz.

[216]  Lásd részletesen Szente Zoltán: i. m. 174–190. p.

[217]  Magyarországon az obstrukció a dualizmus korában élte „virágkorát”, melynek következtében a kormánypárt nem egyszer kényszerült olyan egyezkedésre, mely a parlamentarizmus szellemétől idegen volt.

[218]  A képviselői jogállási törvény megfogalmazása szerint nem vonható felelősségre leadott szavazata, továbbá a megbízatásának során általa közölt tény vagy vélemény miatt (4. §).

[219] Ádám Antal: Kifejezési szabadság és képviselői mentelmi jog. Magyar Jog 1999/3 148. p.

[220]  A mentelmi jog gyakorlatával kapcsolatban gyakran merül fel vita. A mentelmi jog felfüggesztésére irányuló bírósági, illetve legfőbb ügyészi megkeresés elutasítása csak akkor tekinthető rendeltetésszerűnek, ha a döntéshozóknak okuk van feltételezni, hogy az eljárás kezdeményezése mögött a képviselő zaklatása, illetve üldözése áll. A megkeresés teljesítése ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a parlament a képviselő elmarasztalását mintegy megelőlegezné, a parlament ugyanis nem helyezkedik az igazságszolgáltatási funkciót betöltő szerv szerepkörébe.

[221]  A választáson jelöltként nyilvántartásba vett személyt a mentelmi jog szempontjából úgy kell tekinteni, mintha maga is képviselő lenne, a mentelmi jog felfüggesztéséről azonban nem az Országgyűlés, illetőleg annak Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottsága, hanem az Országos Választási Bizottság határoz, és az indítványt az OVB elnökéhez kell benyújtani.

[222]  Az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló 1990. évi LVI. törvény.