Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

10. fejezet - 10. Az Országgyűlés független szervei

10. fejezet - 10. Az Országgyűlés független szervei

Varga Zs. András

I. A független szervek jogállása és alkotmányjogi jelentősége

A törvényhozó, a bírói majd a végrehajtó hatalom, illetve az azokat hordozó intézmények egyaránt a szuverén uralkodót megillető teljes és egységes hatalomból váltak ki, különültek el és lettek mára a jogállamiság meghatározó szereplőivé.[223] Ugyanezt az utat járták be az önálló államhatalmi ágként nem értelmezhető, de elkülönült, az államszervezeten belül több-kevesebb függetlenséggel rendelkező intézmények, köztük a hatályos Alaptörvényünkben megjelenő Állami Számvevőszék, illetve az alapjogi biztos. Mindkét intézményre jellemző, hogy eredetileg az uralkodót segítő feladatokat ellátó személyes tisztségek, illetve hivatalok voltak (miként a királyi tanácsokból kiváló törvényhozó testületek, kormányok, bírák is).[224]

Az évszázadok során szaporodó, jellemzően a végrehajtó hatalom szerteágazó tevékenységében közreműködő egyéb állami intézményekhez képest sajátosságuk, hogy – kimondva vagy kimondatlanul – a törvényhozó hatalom intézményrendszeréhez tartoznak. Ez pedig nem magától értetődő helyzet. A törvényhozás, mint a kormányzás legfontosabb – nem ritkán a hatalomgyakorlás kereteit is meghatározni képes – döntéshozó intézménye jellemzően egységes (még ha több kamarából is áll, és munkája részben bizottságokban is zajlik) és felelőtlen, intézkedései fölött az alkotmánybíráskodást leszámítva felügyelet vagy ellenőrzés nem gyakorolható.[225] A törvényhozás azonban felhatalmazással rendelkezhet, Magyarországon a parlamentáris kormányforma következtében rendelkezik a végrehajtó hatalom ellenőrzésére.

Sajátosságaiból adódóan a törvényhozó hatalom nemcsak a szó szoros értelmében vett törvényalkotást, de az ellenőrzést is elsősorban saját tagjai közreműködésével végezte és végzi. Ennek az ellenőrzésnek sokféle tárgya és iránya lehet, mindenképpen kiterjed azonban a közpénzügyekre (már csak azért is, mert az adószedés és az így keletkező források elköltésének befolyásolása az önállósult törvényhozásra kezdetektől jellemző), valamint arra, hogy a végrehajtó hatalom a törvényeket a törvényhozás szándékai szerint hajtja-e végre. A végrehajtó hatalom tényleges cselekvése – a közigazgatás[226] – ellenőrzése is, a pénzügyek figyelemmel kísérése azonban mindenképpen olyan ismeretet igényel és állandó elfoglaltságot jelent, ami a törvényhozás tagjaitól egyrészt nem várható el, másrészt ami kizárná minden egyéb rájuk háruló feladat ellátását. A törvényhozások ezt belátva létrehozták – nagyrészt a XIX. század folyamán – az eredetileg a végrehajtó hatalom saját információs forrásaként használt intézmények mintájára a számvevőszékeket, illetve – a XX. század második felében – az ombudsmani intézményeket.

Mindkét intézményre jellemző, hogy a feladatokat magas rangú tisztségviselők – a számvevőségi elnök, illetve az ombudsman – látják el, akik nem tagjai a törvényhozó testületnek, de annak ülésein részt vehetnek és tevékenységükről beszámolnak. A feladataik ellátását saját hivatal segíti, a végrehajtó hatalom összes intézménye – ide értve a kormányt is – köteles vizsgálódásaikat segíteni. Ennek jelentőségét akkor érthetjük meg, ha belátjuk, hogy mi a törvényhozás független szerveinek működési sajátossága.

A törvényhozás feladata az alapvető kormányzati döntések meghozatala, köztük a legmagasabb szintű kötelező jogszabályok megalkotása. A végrehajtó hatalom szintén döntéseket hoz, mégpedig a törvények végrehajtásához szükséges körben, azaz célirányos intézkedő jellegű tevékenységet folytat. Az igazságszolgáltatás működésére hasonlóképpen a döntés jellemző, ez esetben a törvények értelmezése és a jogvita igazság-erejű feloldása érdekében.[227] Mindhárom hatalmi ág döntéseket hoz tehát, és ennek érdekében természetesen vizsgálódhat is.

A törvényhozáshoz tartozó önálló intézmények működése ettől jelentő mértékben eltér. Esetükben a vizsgálódás nem (a későbbi döntés megalapozásához szükséges) eszköz, hanem maga a rendeltetésszerű tevékenység.[228] A vizsgálatukat pedig nem követi saját döntés. Működésük (a vizsgálat) hozadéka ténymegállapítás, amelyet a „megrendelő”, a törvényhozás vagy más hatalmi ág vagy intézmény természetesen döntésre válthat (törvényt hozhat, utasítást adhat, meg- vagy átszervezhet intézményeket), de ez már nem a számvevőszék vagy az ombudsman működési körében történik.

Mivel a számvevőszéki és ombudsmani működés eredménye nem végrehajtható (jogosító vagy kötelező) döntés, annak (bírósági vagy más jellegű) felülvizsgálata sem kerülhet szóba,[229]működésük tehát nem hatósági tevékenység – a törvényhozáshoz tartozásuk folytán persze nem is lehetne az. Mindenesetre meg kell jegyezni, hogy bizonyos szak-ombudsmanok, nálunk a korábbi adatvédelmi biztos, illetve a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa esetén ez az elv sérült, bizonyos jogosultságaik hatósági jellegűek voltak.

A fentiek részben elmondhatók az ügyészség törvényességi ellenőrzési tevékenységéről is, ezt azonban – mivel az igazságszolgáltatáshoz tartozó intézményről van szó – önálló fejezetben tárgyaljuk.



[223] Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. MTA, Budapest, 1939, 169–175. p.

[224]  Legvilágosabb példa erre a svéd Iustitiekansler, mint az ombudsman egyik „elődje”, lásd Wieslander, Bengt: The Parliamentary Onbudsman in Sweden. The Bank of Sweden Tercentenary Foundation and Gidlunds Bokförlag, Stockholm, 1994.

[225] Ereky István: i. m. 13. p.

[226] Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2009, 56. p.

[227] Patyi – Varga: i. m. 50–52. p.

[228] Varga Zs. András: Ombudsmanok Magyarországon. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2004, 118–120. p. Somody Bernadette: Az ombudsman típusú jogvédelem. ELTE Eötvös, Budapest, 2010, 115. p. Gabriele Kucsko-Stadlmayer: European Ombudsman-Institutions and their Legal Basis. Springer, Wien, 2008, 60. p.

[229]  Lásd az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 1. §-ának (6) bekezdését és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 28. §-ának (4) bekezdését.