Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. Az Állami Számvevőszék

II. Az Állami Számvevőszék

1. A számvevőszék múltja, és jelenlegi jogállása

Az Országgyűlés akaratából létező első számvevőszéket a kiegyezést követően az 1870. évi XVIII. törvénycikk hozta létre állami számvevőszék néven, a kormánytól (akkori szóhasználattal a „ministeriumtól”) független, önálló hatáskörű szervként. Azt azonban nem deklarálta, hogy a törvényhozás saját intézménye lenne, és működését illetően bizonyos befolyást engedett a kormánynak is, ugyanis Őfelsége (az apostoli király) a számvevőszék elnökét az országgyűlés által kijelölt három „egyén” közül, a főszámtanácsost és a számtanácsosokat pedig a számvevőszék elnökének javaslatára nevezte ki, ám a miniszterelnök ellenjegyzése mellett. A m. kir. állami számvevőszék elnevezést az 1914. évi IV. törvénycikk m. kir. Legfőbb Állami Számvevőszékre módosította.

Az államszocializmus a legtöbb jogállami intézményhez hasonlóan az állami számvevőszéket is megszüntette (formálisan az 1949. évi 17. törvényerejű rendelettel), és helyette Állami Ellenőrző Központ, Állami Ellenőrzési Minisztérium, illetve Központi Népi Ellenőrzési Bizottság néven működtetett nem független jogállású, de állami számvizsgálatot végző intézményeket.

A számvevőszéki működés a rendszerváltó alkotmánymódosítással éledt fel. Az Alkotmány 32/C. §-a immár minden kétséget kizáróan törvényhozási intézményként kreálta, ugyanis úgy rendelkezett, hogy „Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve”. Ezt a meghatározást lényegében változatlanul vette át az Alaptörvény is, amely a 43. cikk (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy „Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve”. Az Állami Számvevőszéket (a továbbiakban: ÁSZ) tehát az Alaptörvény és a felhatalmazása alapján elfogadott sarkalatos törvény (a korábbi 1989. évi XXXVIII. törvényt, a továbbiakban Ásztv., felváltó 2011. évi LXVI. törvény az Állami Számvevőszékről, a továbbiakban új Ásztv.) az Országgyűléshez köti. A Számvevőszék miniszteri besorolású elnöke és alelnökei 12 évre szóló, a képviselők kétharmadának („nagy” kétharmad) támogatását igénylő megválasztásának jogköre az új Ásztv. szerint nem osztott (és az Ásztv. szerint sem volt az), személyükre az Országgyűlés tagjaiból választott nyolctagú jelölőbizottság tesz javaslatot, a jelöltet választás előtt az Országgyűlés számvevőszéki ügyekért felelős bizottsága meghallgatja. Semmiképpen nem önálló hatalmi ág, de önálló, és az Országgyűléstől eltekintve minden más szervtől jelentős függetlenséget élvező alkotmányos intézmény. Az Országgyűlés tagjai az elnökhöz kérdést intézhetnek (interpellációt nem).

Elnökké, illetve alelnökké nem jelölhető olyan személy, aki a megelőző négy évben tagja volt a Kormánynak (miniszterelnök vagy miniszter volt), vagy valamely párt országos vezető testületében választott tisztséggel rendelkezett. Az elnököt és az alelnököket, akik a megválasztásukat követően esküt tesznek, a képviselőkkel azonos terjedelmű mentelmi jog illeti meg.[230]

Az intézmény érdemi feladatait az elnökön és alelnökökön kívül a főtitkár, a számvevő főigazgatók, számvevő igazgatók és a számvevők végzik, és hozzájuk hasonlóan igen szigorú összeférhetetlenségi szabályok hivatottak pártatlan és befolyástól mentes működésüket biztosítani. Nem láthatnak el olyan tisztséget olyan szervnél, amely államháztartás valamely alrendszeréből (azaz költségvetési) támogatásban részesül, nem lehetnek országgyűlési vagy önkormányzati képviselők, polgármesterek vagy érdekképviselet vezető tisztségviselői, egymásnak, a Kormány tagjainak és az Országgyűlés számvevőszéki bizottsága tagjainak nem lehetnek közeli hozzátartozói. A tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével pedig más megbízást vagy kereső foglalkozást nem folytathatnak, díjazást nem fogadhatnak el.

Az elnök és az alelnökök megbízatása a 12 éves időtartam leteltével, a 70. életév betöltésével, lemondással, összeférhetetlenség megállapításával, felmentéssel (ha alkalmatlanná válik vagy neki fel nem róható okból válik képtelenné feladata ellátására), kizárással (ha neki felróható okból nem látja el feladatait) vagy halálával szűnik meg.

Az új Ásztv. szerint az elnök vezeti és képviseli a Számvevőszéket, ő adja ki az Állami Számvevőszék szervezeti felépítésére és működésére vonatkozó szabályzatot (SZMSZ), irányítja az intézmény munkáját, gondoskodik az ellenőrzési jelentések megküldéséről az Országgyűlésnek (vagy a Kormány kérésére végzett ellenőrzés esetén a miniszterelnöknek), tanácskozási joggal részt vesz az Országgyűlés és bizottságainak ülésein, gyakorolja továbbá a munkáltatói jogokat és a Költségvetési Tanács tagjaként ellátja a külön törvényben meghatározott ezirányú feladatait.

2. Az Állami Számvevőszék feladatai és működése

A Számvevőszék feladatait az Alaptörvény határozza meg: ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtását, az államháztartás gazdálkodását, az államháztartásból származó források felhasználását és a nemzeti vagyon kezelését, a feladatok ellátását az új Ásztv. pontosítja. Ezek közül a klasszikusnak tekinthető feladat az államháztartás gazdálkodásának, az állami vagyon kezelésének, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységének utólagos ellenőrzése, amibe beletartozik a vagyongazdálkodás szükségességének és célszerűségének ellenőrzése is. Ennek a feladatnak kitüntetett része az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadás ellenőrzése, az elkészült jelentést ugyanis a zárszámadási törvényjavaslattal együtt kell az Országgyűlés elé terjeszteni,[231] ez az ÁSZ elnökének feladata. Az Alaptörvénynek ez a szabálya biztosítja az ÁSZ ellenőrzésének hatékonyságát: a zárszámadás vitája során nem kerülhető el az ÁSZ véleményének figyelembevétele (még ha annak nincs is kötelező ereje, azaz a döntés végső soron el is térhet tőle).

Nem klasszikus feladat, mivel nem utólagos, hanem ex ante vélemény kialakítását teszi kötelezővé az Alkotmány az állami költségvetési javaslat megalapozottságát illetően. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 29. § (1) bekezdése az erről készült jelentés számára biztosítja ugyanazt a privilégiumot, mint az Alkotmány a zárszámadás számára: a költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlés az ÁSZ (és a Költségvetési Tanács) véleményével együtt tárgyalja meg.

Szintén nem klasszikus sőt, tulajdonképpen a számvevőszéki működéstől némiképpen idegen volt az elnöknek az Alkotmányból származó a feladata, mely szerint ellenjegyeznie kellett a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket. Ez ugyanis a végrehajtó hatalomra jellemző felelősséget ruházott rá. Ezt a feladatot az Alaptörvény és az új Ásztv. már nem is tartalmazza.

Az Alaptörvény nem, de az új Ásztv. lehetővé teszi az Országgyűlés számára, hogy az ÁSZ feladatkörét törvényben bővítse. A jelenlegi – az új Ásztv.-ben meghatározott feladatok közé tartozik ellenőrzi a költségvetési alrendszerek felhasználását, ide értve a helyi önkormányzatok és a nemzetiségi önkormányzatok gazdálkodását is. Ellenőriz továbbá minden olyan állami vagy nem állami szervet, amely az állami költségvetésből gazdálkodik vagy abból támogatást kap. Önálló feladatként ellenőrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdálkodását és a Magyar Nemzeti Bank alapvető feladatok körébe nem tartozó tevékenységét, ellenőrzési hatásköre – a gazdálkodás törvényességére korlátozva – kiterjed továbbá a pártok, képviselőcsoportok, egyházak (államháztartási bevételekkel kapcsolatos), valamint a nemzetbiztonsági szervek speciális működési gazdálkodására is.

Az Alaptörvényben vagy törvényben meghatározott feladati mellett az ÁSZ ellenőrzést végez az Országgyűlés utasítására, és ellenőrzést végezhet a Kormány kérésére, továbbá (díjazás ellenében) a NATO, az EU vagy más nemzetközi szervezet felkérésre.

A lefolytatandó ellenőrzéseket az elnök által saját hatáskörben jóváhagyott terv alapján végzik. Az ellenőrzés alapvető módszerei az iratokba való betekintés, illetve a helyszíni ellenőrzés, szakmai szempontjai a szabályszerűségre vagy a teljesítményre (célszerűségre, illetve eredményességre) irányulnak, terjedelmüket tekintve lehetnek részlegesek vagy átfogóak. A vizsgálat idejére kármegelőzés céljából az ÁSZ – a munkabérek kivételével – anyagi és pénzeszközöket zárolhat vagy felhasználásukat felfüggesztheti. Az ellenőrzés eredményéről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést, illetve – ha kérésre vagy felkérésre végezte – a Kormányt, illetve a felkérő szervet.



[230]  A mentelmi jog terjedelméről lásd Polt Péter: Áldás vagy átok. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010.

[231]  Lásd az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 29. §-ának (1) és (2) bekezdéseit.