Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. A Kormány mint a végrehajtó hatalom szerve

II. A Kormány mint a végrehajtó hatalom szerve

Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése értelmében a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve. Ez azt jelenti, hogy – amint ezt az alaptörvény is megfogalmazza – feladat- és hatásköre mindarra kiterjed, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.

A Kormány feladata a fentiek értelmében elsősorban a parlament által meghozott törvények végrehajtása. De a végrehajtó hatalom résztvevői nem csupán szolgai végrehajtói a törvényhozás aktusainak, hanem legfelsőbb szinten maguk is részt vesznek a társadalompolitikai döntések előkészítésében, kidolgozásában és az állami mechanizmuson keresztül történő érvényesítésében. Nem mondhatjuk tehát, hogy a Kormány puszta eszköze volna az Országgyűlésnek, mert bár a Kormány számára a törvények végrehajtása egyfelől kötelességet jelent, másfelől azonban a legkiterjedtebb hatalmat is biztosítja számára. A végrehajtás egyfelől kötelesség, hiszen a törvények a kormányra is vonatkoznak, azok megtartásáért és érvényesítéséért az Országgyűlés felé jogi felelősséggel (is) tartozik. Másfelől azonban a végrehajtás az államszervek között páratlan hatalmat is biztosít a kormánynak: a törvények végrehajtásához szükséges kikényszerítő erő ugyanis a kormányt illeti. Nem az Országgyűlés, hanem kizárólag a Kormány rendelkezik a legitim kényszereszközökkel (pl. az adóhatóság, a rendőrség stb. igénybevételé­nek lehetőségével), ez a szerv rendelkezik az erőforrások felett (tervezi a költségvetést, majd végrehajtja azt), s ezért az államszervezet demokratikus működése szempontjából különös jelentősége van annak, hogy milyen alkotmányos keretek között működik ez a szerv. Az Alkotmánybíróság az elmúlt évtizedekben több határozatában igyekezett elvi jelleggel behatárolni, hogy meddig terjedhet a végrehajtó hatalom cselekvési szabadsága, melyek azok az alkotmányos garanciák, amelyek korlátok közé szoríthatják, korlátok között tarthatják a Kormány hatalmát. Ilyen korlátként említhetjük meg mindenekelőtt azt, hogy a Kormány is a törvényekhez kötött, ide sorolhatók a Kormány működésének átláthatósági, ellenőrizhetőségi követelményei, a határozatai ellen igénybe vehető bírósági illetve alkotmánybírósági jogorvoslati lehetőségek, és ilyen korlát a helyi önkormányza­tok számára biztosított autonómia is.

Az Alaptörvény szövegéből is kitűnik, hogy a Kormánynak biztosított hatáskörök nem sorolhatók fel taxatíve: e körbe ugyanis mindaz beletartozik, amit az Alaptörvény vagy valamely jogszabály nem utal kifejezetten más szerv feladat- és hatáskörébe.[237] Ebből adódóan a Kormánynak kétféle feladatot kell ellátnia: egyrészt gyakorolnia kell a (elsősorban törvényekben) nevesített feladat- és hatásköröket, másrészt gondoskodnia kell olyan feladatok ellátásáról, olyan közszolgáltatások megszervezéséről is, amelyet a törvényhozás előzetesen nem állapított meg, nem nevesített számára. Ez utóbbi körben a Kormány mozgástere viszonylag széles. Az Alaptörvény felfogása a hatáskörök tekintetében a korábbi alkotmány szövegéhez képest alapvető változást mutat: a korábbi tételes felsorolást egy generálklauzula váltotta fel, ezzel is igazolva azt a – bevezetőben tett – megállapításunkat, hogy a Kormány hatásköreinekmeghatározása elsősorban politikai, és nem jogi természetű kérdés.

A hatáskörök gyakorlása körében az Alaptörvény következő bekezdései még további két eszközt nevesítenek: egyrészt a szervezetalakítási jogkört, amellyel a kormány – szigorúan csak törvényi felhatalmazás alapján és keretek között – az államigazgatás különböző szerveit létrehozhatja, másrészt a jogalkotó hatáskört, amely rendeletalkotási joggal ruházza fel a Kormányt.[238] A rendelet, mint jogszabály (vö. a jogforrási rendszerről szóló fejezettel), az állampolgárokra közvetlenül jogokat és kötelezettségeket keletkeztető jogi norma. Megalkotására a Kormány egyrészt törvényben kapott felhatalmazás alapján (származékos jogalkotási jogköre keretében) jogosult, másrészt, saját feladatkörében olyan tárgykörökben, amelyek nem minősülnek kizárólagos törvényhozási tárgynak, törvényi felhatalmazás nélkül (eredeti jogalkotási jogkörben) is alkothat rendeletet. (Kormányrendelet formájában azok a normák születnek, amelyek szabályozási tárgya több minisztérium hatáskörét is érinti, avagy önmagában nem sorolható egyetlen minisztérium hatáskörébe sem.)

Az Alaptörvény csak a Kormány és a miniszter részére adott jogszabályalkotó hatáskört rögzíti, de a Kormány – értelemszerűen – jogosult közjogi szervezetszabályozó eszköz (normatív határozat) kiadására is, a jogalkotási törvény szabályai szerint. (Vö.: 2010. évi CXXX. törvény 23–24. §). Az ilyen, saját maga vagy az alárendelt szervek számára rendelkezést tartalmazó normák kiadásához alkotmányi felhatalmazásra nincs szükség, a törvényben delegált jogalkotási jogkör elegendő a Kormány számára.[239]

A Kormány által gyakorolható feladat- és hatáskörök tehát három csoportba sorolhatók:

1. a törvényhozás előkészítése (a Kormány által kidolgozott és előterjesztett törvényjavaslatok az országgyűlés jogalkotó munkájának legnagyobb részét teszik ki),

2. az államélet operatív irányítása, ideértve az Európai Unióval való kapcsolattartást és az Unió szerveiben való részvételt is, valamint

3. jogalkotás a törvényben nem szabályozott életviszonyok tekintetében.

A végrehajtó hatalom hatáskörgyakorlása azonban erős alkotmányos kontrollalatt van, hiszen jogállamban a kormány maga is alá van vetve a törvényeknek, azok vonatkoznak rá, kötik, megszabják mind jogalkotó, mind szervezetalakító, mind pedig operatív tevékenységének kereteit. A Kormány jogszabályalkotó tevékenységét az Alkotmánybíróság is kontroll alatt tartja. Az alkotmányos kontroll eszközeihez tartozik ezen kívül a parlamenti ellenőrzés számos, a Kormánnyal szemben megnyilvánuló formája (lásd alább), valamint a többség bizalmához kötött hatalomgyakorlás. A Kormány működésének komoly alkotmányos kontrollját jelenti működésének nyilvánossága is.[240]



[237]  Ennek köszönhetően az Alaptörvény (szakítva a korábbi alkotmányos gyakorlattal) nem is ad felsorolásszerű meghatározást a kormány által ellátandó feladat- és hatáskörökről.

[238]  A rendeletalkotási jogkört számos esetben értelmezte az Alkotmánybíróság, és megállapította, hogy az lényegesen több korlátnak van alávetve, mint az Országgyűlés törvényalkotó jogköre. Vö.: 46/2006. (X. 5.) AB határozat.

[239] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011, 254. p.

[240]  A nyilvánosságról mint fontos alkotmányos követelményről vö: 32/2006. (VII. 13.) AB határozat, de a nyilvánosság nem lehet teljes körű: a kormányülések például a miniszterelnök eltérő rendelkezése hiányában nem nyilvánosak. A megfelelő dokumentáltság azonban az Alkotmánybíróság szerint ebben az esetben is elengedhetetlen követelmény. Vö.: 2010. évi XLIII. törvény 17. § és 32/2006. (VII. 13.) AB határozat.