Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

IV. Az Országgyűlésnek felelős Kormány

IV. Az Országgyűlésnek felelős Kormány

A Kormány – amint azt az előzőekben is láthattuk – az Országgyűlés bizalmából kormányoz: bírnia kell a mindenkori parlamenti többség bizalmát. Ezt nevezzük a Kormány politikai felelősségének. A törvényhozás azonban meghatározott szabályok szerint meg is vonhatja a bizalmat a kormányzattól. Ha ez megtörténik, a Kormány megbízatása megszűnik.

A világ parlamentáris berendezkedéseiben számos esetben találunk hasonló megoldást a politikai felelősség parlamenti többség általi érvényesítésére, és a politikai bizalmatlanság közjogi jellegű szankcióval sújtására. A Kormány politikai felelőssége a 19. században terjedt el, és a kétkamarás rendszerekben általában csak az alsóház felé áll fenn.[253] A Kormány felelősségének archetípusa az 1831-es belga alkotmányban szereplő miniszteri felelősségi konstrukció, amelyben a miniszterek politikai és jogi felelősséggel is tartoztak. A politikai felelősséget a parlament, a jogit (legyen az alkotmányjogi vagy büntetőjogi, nyilvánuljon meg a miniszter aktív magatartásában vagy mulasztásában) pedig általában a bíróságok érvényesíthették.

A Kormány működéséért az Országgyűlésnek felelős, a miniszterelnök útján rendszeresen beszámol a parlamentnek. A felelősség alapja tehát a bizalom, amely az Országgyűlés és a Kormány között áll fenn. (Ha a törvényhozás már nem támogatja a kormányzati politikát, azaz már bizalmatlan a Kormánnyal szemben, a Kormánynak távoznia kell.) De ez a viszony nem eredményez alá-, fölérendeltséget a Kormány és az Országgyűlés között.

A Kormány politikai felelősségét Magyarországon a következő intézmények biztosítják:

1. A kormányprogram

A kormányprogram formális elfogadása a korábbi alkotmányban szövegszerűen is benne szerepelt, amelyről nem külön szavazás útján, hanem a miniszterelnök megválasztásával egybekötve határozott a parlament. A kormányprogram elfogadása azért bírt jelentőséggel, mert a Kormány működésének mérlegét megvonni, az ellenőrzését elvégezni tulajdonképpen e program alapján lehetett. A magyar alkotmányos gyakorlatban azonban a kormányprogramban foglaltak betartását valójában nem lehetett ellenőrizni (azt nem is kellett jogszabályi formában meghozni), a be nem tartáshoz nem kapcsolódtak szankciók, és az aktuális gazdasági-társadalmi környezet megváltozásával a kormányprogramban foglaltak is átértékelődhettek. Valójában pedig a választópolgárok sem a korábbi kormányprogram teljesülése alapján szavaznak a választásokon. Az alkotmányozó hatalom ezért – mindezeket mérlegre téve – úgy döntött, hogy az Alaptörvény már nem tartalmazza kifejezetten a kormányprogram elfogadásáról szóló rendelkezést. A Kormány programjáról ennek következtében maga a Kormány fog dönteni, azt nem kell az Országgyűlésnek elfogadnia, és a Kormány ellenőrzése is e kormányhatározat alapján történhet majd.)

2. A Kormány köteles rendszeresen beszámolni a parlamentnek

A Kormány – a miniszterelnök útján – legalább évente egyszer beszámol munkájáról az Országgyűlés plénuma előtt. Ettől függetlenül a miniszterek is kötelesek legalább éves rendszerességgel megjelenni és beszámolni azon országgyűlési bizottság(ok) előtt, amely őket a kinevezésük előtt meghallgatta. A parlamenti ellenőrzés e formái arra alkalmasak, hogy a Kormány és a miniszterek által követett politikai és jogalkotási irányokról tájékoztassák az országgyűlést, amely valójában ezek alapján nyilvánít véleményt a kormány (illetve a miniszter) munkájáról.

3. A képviselők a Kormányhoz és a Kormány tagjaihoz interpellációt és kérdést intézhetnek.

A parlamenti ellenőrzés e két, az Alaptörvényben [7. cikk (2) bekezdés] rögzített eszköze a miniszterelnök illetve a miniszterek politikai felelősségének érvényesítését akként szolgálja, hogy tőlük a képviselők magyarázatot, felvilágosítást kérhetnek adott intézkedés, jogalkotási aktus vagy bármely más miniszteri vagy kormányintézkedés kapcsán. Általános szabály, hogy az interpellációt és a kérdést ahhoz a személyhez kell intézni, akinek az adott kérdés a hatáskörébe tartozik, ha ilyen konkrétan nem határozható meg, vagy több miniszter is érintett volna, akkor a miniszterelnök tartozik választ adni. (Az interpelláció és a kérdés részletes szabályait az országgyűlésről szóló fejezetben tárgyaltuk.)

4. Az illetékes parlamenti bizottság meghallgatja és véleményezia miniszterjelöltet még annak kinevezése előtt, és azt követően évente legalább egyszer meghallgatja.

A Kormány nem csupán mint egész, mint testület, hanem annak tagjai egyenként is felelősek a parlamentnek, jóllehet, ez a felelősség a miniszterek esetében csak egyoldalú: a rendszeres beszámolási kötelezettségben, az interpellálhatóságban és kérdésfeltevési jogban, valamint a plénum és a bizottságok előtti megjelenési kötelezettség előírásában realizálódik. A beszámoló, válasz el nem fogadásához azonban konkrét, személyi következményekkel (direkt elmozdítással vagy lemondási kötelezettséggel) járó politikai felelősség nem kapcsolódik.[254]

5. A bizottságok javaslataikkal közvetlenül fordulhatnak a Kormányhoz.

Az Országgyűlés bizottságainak – elsősorban a szakosított állandó bizottságoknak, de nem kizárt, hogy akár az ideiglenes bizottságoknak is – bármikor lehetőségük van arra, hogy szakmai javaslatot terjesszenek a Kormány elé, kérve annak intézkedését, eljárását, vagy épp azt, hogy a Kormány a kérdésben megalapozott törvényjavaslatot dolgozzon ki. Ez a lehetőség mindig konkrét, számon kérhető feladat elé állítja a Kormányt, amelynek végrehajtását az országgyűlés (általában az illetékes bizottság útján) ellenőrzi, és a politikai felelősséget érvényesítheti.

6. Az Országgyűlés megvonhatja a bizalmat a Kormánytól.

Az Országgyűlés a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazás, vagy a miniszterelnök ellen beterjesztett konstruktív bizalmatlansági indítvány alapján érvényesítheti leginkább a kormány politikai felelősségét. A bizalmi szavazás esetén szükségképpen a miniszterelnök kezében van a kezdeményezés lehetősége, azaz a parlament csak ilyen irányú kormányfői indítvány esetén jogosult döntésre, a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal azonban maga az országgyűlés kezdeményezi, idézi elő a döntési helyzetet. Amennyiben a parlament többsége nem szavaz bizalmat a Kormánynak, a szavazás ténye mindkét esetben a Kormány ipso facto megszűnését eredményezi; az Alaptörvény értelmében a kormány megbízatása automatikusan, minden további aktus nélkül megszűnik.

1. A bizalmi szavazás

A parlamentáris berendezkedések egyik alaptétele, hogy a kormánynak működése során bírnia kell a parlament többségének bizalmát. A bizalom a Kormány működőképességének elengedhetetlen feltétele, és a bizalom kinyilvánítása kritikus helyzetben nagyban képes növelni a kormány legitimitását.[255] Ezért a parlamentáris berendezkedések általában adnak a kormány kezébe olyan eszközt, amellyel e bizalom tényleges kifejezését kényszerítheti ki, s ezzel saját pozícióját erősíti.

Tekintettel arra, hogy a bizalmi kérdés is arra vonatkozik, hogy bírja-e a kormány a parlamenti többség bizalmát, az eredményes bizalmi szavazáshoz az összes képviselő több mint felének támogató szavazatára van szükség [Alaptörvény 21. cikk (3) bekezdés]. Amennyiben a miniszterelnök indítványa alapján megtartott szavazáson a Kormány nem szerzi meg ezt a támogatást, a miniszterelnök, s vele együtt a Kormány megbízatása is megszűnik [Alaptörvény 20. cikk (1) és (2) bekezdés]. Az indítvány fölötti vitát és szavazást a miniszterelnök indítványától számított 3–8 napos időközben kell megtartani (ennek indokolását lásd alább, a konstruktív bizalmatlansági indítványnál).

A bizalmi kérdés egy speciális esete az az indítvány, amelyet a miniszterelnök úgy terjeszt elő, hogy a Kormánnyal szembeni bizalom kinyilvánítását egy kormány-előterjesztés (például egy Kormány által benyújtott törvényjavaslat) megszavazásával köti össze. Ez az eset ugyanúgy alkalmas a Kormány politikai pozícióinak erősítésre, ám annyiban tér el az előzőtől, hogy akár alacsonyabb szavazati aránnyal meghozható döntéssel is összekapcsolható (pl. „feles” törvény megszavazásával, bár nem ez a tipikus), ekként könnyebben elérhető a pozitív hatás. Amennyiben azonban a Kormány egy minősített többséggel elfogadható törvény vagy döntés meghozatalához kapcsolja a bizalmi szavazást, s így a bizalom kinyilvánításához is az ennek megfelelő többség szükséges, a siker lényegesen nagyobb, ám a kockázat is, amelyet a miniszterelnök egy ilyen indítvánnyal vállal.[256]

2. A konstruktív bizalmatlansági indítvány

A miniszterelnöki rendszer és a konstruktív bizalmatlansági indítvány gyökereit a német alaptörvény, az 1949-ben elfogadott Grundgesetz alkotmányos megoldásában, a megelőző, a weimari alkotmányban (1919) foglalt megoldás hibáit kiküszö­bölő, stabil kormányműködést segítő jogintézményében kell keresnünk. A weimari alkotmány nem tartalmazott sem a bizalmi kérdésre, sem a konstruktív bizalmatlansági indítványra vonatkozóan kifejezett rendelkezést. 54. cikke úgy szólt, hogy a birodalmi kancellárnak és a birodalmi miniszternek hivatala betöltéséhez bírnia kell a birodalmi gyűlés bizalmát. A birodalmi kormány minisztere köteles lemondani, ha tőle a Reichstag kifejezett határozatával megvonja a bizalmat. A weimari alkotmány által ismert ún. destruktív bizalmatlansági indítvány tehát azt tette lehetővé, hogy a parlament a kancellárt (vagy egy minisztert) hivataláról történő lemondásra szorítsa, de ennél többre ez a rendszer nem volt alkalmas, különösen olyan helyzetben nem, amikor a bizalmatlanságot kimondó parlamenti többséget nem fűzte össze közös politika. Tudjuk, a weimari berendezkedés parlamenti pártjai között – a bejutási küszöb hiányában – a szélsőbaltól a szélsőjobbig minden politikai erő képviselve volt, a kormányzásra általában képes centrumpártok ezért ki voltak téve a többoldali támadásnak olyan pártok részéről, amelyekben az egyetlen közös politikai jellemző a demokrácia, a demokratikus értékek tagadása volt. Ezáltal a parlamentben tisztán negatív többség is kialakulhatott, amely ugyan támadni tudott egy kormányzatot, de nem tudott a helyére újat állítani. Mivel egy ilyen helyzetben kizárt volt az új kormány megalakításához szükséges bizalom lehetősége, a bizalmi szavazás nem volt más, mint puszta obstrukció.[257]

Pontosan ezt a hibát akarták a második világháború után, a Grundgesetz megalkotása, szövegezése során elkerülni. Ezért nem is volt egyetlen percig sem vita tárgya a konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetése. Már a nyugatnémet államok miniszterelnöke által 1948. augusztus 10–13-ra az alkotmánytervezet kidolgozása céljából összehívott szakértői tanácskozás felvetette az akkor még „pozitív bizalmatlansági indítványnak” nevezett konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetését. A bonni alkotmány a problémát akként oldotta meg, hogy a destruktív bizalmatlanság mellett a konstruktív bizalmatlansági indítvány jogintézményét is megalkotta, ráadásul azt a destruktív elé helyezte. [Németországban a konstruktív bizalmatlansági indítványt az alaptörvény 1949. május 23-i kihirdetése óta változatlan 67., míg az egyszerű (destruktív) bizalmatlanságot a 68. cikk szabályozza.[258]]

A magyar alkotmányozó hatalom az 1990-es MDF–SZDSZ-paktum alapján 1990 nyarán, az 1990. évi XL. törvénnyel emelte be az alkotmányos gondolkodásba a konstruktív bizalmatlansági indítványt, mint a Kormány megerősítésének eszközét. A konstruktív bizalmatlanság intézménye a végrehajtó hatalom racionalizálása, illetve a Kormány stabilitása jegyében alakult ki az alkotmányjogban, egyúttal – a miniszteri megbízatás keletkezésére vonatkozó szabályokkal együtt – miniszterelnöki kormányt konstruál.[259] Nyilvánvaló, hogy csak hivatalban lévő (tehát teljes jogkörű) miniszterelnökkel szemben, és csakis vele szemben (tehát az egyes miniszterekkel szemben nem) lehet benyújtani. A miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság a kormánnyal szembeni bizalmatlanságot jelenti, hiszen a miniszterelnök megbízatásának megszűnését eredményezi, amellyel a Kormány megbízatása is megszűnik [Alaptörvény 20. cikk (1) bekezdés].

A konstruktív bizalmatlansági indítvány lényege, hogy a parlament csak akkor vonhatja meg a bizalmat a Kormánytól (kormányfőtől), amennyiben az összes parlamenti képviselő több mint fele egyszerre két dologban is konszenzusra tud jutni. Egyrészt abban, hogy a jelenlegi miniszterelnökkel a továbbiakban nem látja biztosítva az ország megfelelő kormányzását (azaz bizalmatlanságát fejezi ki vele szemben), ezért elmozdítja őt hivatalából, másrészt egyúttal az új miniszterelnöknek jelölt személybe vetett bizalomban is. Azaz a konstruktív bizalmatlansági indítvány éppen attól lesz konstruktív, hogy nem pusztán meneszti (lerombolja) az épp aktuális Kormányt, és Kormány nélküli, tartósan nyilván nemkívánatos helyzetet idéz elő, hanem azonnal pótolja is a kieső kormányfőt egy új személlyel, s így az ország anélkül tud tovább működni, hogy azt átmeneti idő, rövidebb vagy hosszabb kormány nélküli állapot szakítaná meg.

A konstruktív bizalmatlansági indítványnak a fentiek alapján két fontos haszna van az ország alkotmányosságának megőrzése szempontjából: egyrészt hogy a parlamenti erők túlzott szétforgácsolása esetén védi, erősíti a Kormányt (hiszen a kormányt buktatni szándékozó politikai erőknek legalább viszonylagos konszenzusra kell jutniuk ahhoz, hogy eredményesen keresztülvihessenek egy ilyen indítványt), másrészt pedig az ország stabilitását szolgálja, nem ingatva meg azt hosszú kormányválságos időszak közbeiktatásával.

Az indítványt a képviselők egyötöde írásban, a Házelnöknek nyújthatja be, megjelölve tehát a megválasztásra javasolt miniszterelnök-jelölt személyét is.

A német minta alapján kidolgozott sajátos magyar megoldás szerint az indítványról a parlament a beterjesztést követő három nap elteltével, de nyolc napon belül dönt. Erre a – német terminológia szerint „lehűlési időnek nevezett, ott legalább 48, Magyarországon minimum 72 órás – időre azért van szükség, hogy mind a hivatalban levő miniszterelnöknek, mind a megválasztásra javasoltnak (és a mögötte álló politikai erőknek) legyen elegendő idejük felkészülni, támogatókat gyűjteni, azaz a döntést megfelelően előkészíteni. Az a szabály pedig, hogy a szavazást legkésőbb az indítvány benyújtásától számított nyolcadik napon meg kell tartani, a hosszas, elhúzódó kormányválság megakadályozását szolgálja.

A konstruktív bizalmatlansági indítvány eszközét a gyakorlatban ritkán alkalmazzák. Németországban mindeddig kétszer, míg Magyarországon mindössze egy alkalommal került sor ilyen indítvány benyújtására. A csekély gyakorlati alkalmazás oka elsősorban az, hogy a parlament kormányzatba vetett bizalma tipikusan jogon túli, elsősorban politikai kérdés. A parlamentnek nem szükséges indokolnia, és végképp nem kell bizonyítania, hogy megszűnt a bizalma a kormányzatban; a bizalom hiányának alakszerű kifejezése elegendő a kormányzat megbízatásának megszűnéséhez, ami a politikai felelősségre vonás szankciója.[260] A felelősség érvényesítéséhez azonban az országgyűlés többségének szavazatára van szükség, azaz csak akkor kerülhet ilyenre várhatóan eredményesen sor, ha a parlamenti ciklus során a választásokhoz képest a politikai erőviszonyok átrendeződtek, és a kormány többségi támogatottsága megszűnni látszik. A konstruktív bizalmatlansági indítvány sikerének tipikus következménye ugyanis az, hogy a korábbi kormánypárt miniszterelnöke helyébe a megváltozott erőviszonyok miatt egy addigi ellenzéki miniszterelnök lép.[261]

Irodalom

Ádám Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról. Magyar Jog, 1995.

Chronowski Nóra: „Integrálódó” alkotmányjog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2005.

Cserny Ákos: A miniszteri felelősség Magyarországon. Új Magyar Közigazgatás, 2009.

Cserny Ákos: A kormány és a kormány tagjainak politikai felelőssége. Magyar jog, 2010.

Holló András: A kormány. In: Balogh Zsolt (szerk.): Az Alkotmány magyarázata. KJK-KERSZÖV Kiadó, Budapest, 2004.

Holló András – Balogh Zsolt (szerk.): Az értelmezett alkotmány. Alkotmánybírósági gyakorlat 1990–2009. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2010.

Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009.

Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011.

Kis, Norbert – Cserny, Ákos: The Government and Public administration, In: Csink, Lóránt– Schanda, Balázs – Varga, Zs. András (ed.): The Basic Law of Hungary. A First Commentary, Clarus Press – NIPA, Budapest, 2012.

Kiss Barnabás: Alkotmányjogi alapismeretek.Szeged, 2009.

Mezey Barna – Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. Osiris Kiadó, Budapest, 2003.

Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. 1990–2002., Magyar Közigazgatás, 2002.

Müller György: A kormány testületi jellegéről. Közjogi Szemle, 2011.

Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó – MTA ÁJTI, Budapest, 1995.

Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához.In: Tóth Károly (szerk.): Emlékkönyv dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára, Szeged, 1996.

Sári János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben. Magyar Közigazgatás, 2005.

Sartori, Giovanni: Összehasonlító alkotmánymérnökség. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2003.

Térey Vilmos: A kormány. In: Trócsányi László – Schanda Balázs:Bevezetés az alkotmányjogba. SZTE ÁJTK – PPKE JÁK, Budapest, 2010, 261–284. p.

Wiener György: Formális és informális elemek a kormányzásban I–II. Közjogi Szemle, 2010.



[253] Mezey–Szente: i. m. 536. p.

[254]  E tekintetben jelenlegi parlamentáris gyakorlatunk eltért az 1848-ban megteremtett rendszertől, amelyben az egyes miniszterek is konkrét politikai felelősséget viseltek, azaz az Országgyűlés a miniszter leszavazása által, az ehhez kapcsolt lemondási kötelezettség révén ténylegesen be tudott avatkozni a Kormány személyi összetételébe.

[255]  A bizalmi szavazás tehát nem elsősorban a parlament felelősséget érvényesítő eszköze, mint inkább a Kormány „fegyelmező” eszköze, lehetősége az ingadozó parlamenti többség összefogására, ugyanakkor saját megmérettetési lehetősége is. Ádám Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról. Magyar Jog, 1995, 133. p.

[256]  A kormány-előterjesztéshez kapcsolt bizalmi szavazás eszközével élt a szlovák miniszterelnök az uniós pénzügyi mentőcsomag megszavazásakor, és nem kapta meg az előterjesztés a szükséges többséget, azaz az összes képviselő több mint felének szavazatát: 2011 októberében az indítványba belebukott a Radičova-kormány.

[257]  A weimari típusú parlamentarizmus berendezkedéséről részletesen: Szabó István: Német alkotmányfejlődés 1806–1945. Szent István Társulat, Budapest, 2002, különösen 163–195. p.

[258]  „Art. 67.

(1) A Szövetségi Gyűlés (Bundestag) megvonhatja a bizalmat a szövetségi kancellártól, ha tagjainak (jelenleg 307) többsége új kancellárt választ, és a Szövetségi elnököt a szövetségi kancellár menesztésére kéri. Az elnök köteles a korábbi kancellárt meneszteni és az újonnan megválasztott személyt kinevezni.

(2) A bizalmatlansági indítvány benyújtása és a szavazás között 48 órának el kell telnie.”

„Art. 68.

(1) Amennyiben a kancellár bizalmi indítványa nem kapja meg a Bundestag tagjai többségének szavazatát, a szövetségi elnök a kancellár javaslatára 21 napon belül a Bundestagot feloszlathatja. nem oszlatható fel a Bundestag, ha tagjai többségének szavazatával új kancellárt választ.

(2) Az indítvány benyújtása és az arról tartandó szavazás között 48 órának el kell telnie.”

[259] Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához. In: Szentpéteri-emlékkönyv, 1996, 535–544. p. Az 1996-os megállapításhoz az alaptörvény konstrukciója további igazoló érveket ad.

[260] Trócsányi László – Csink Lóránt: Államforma, kormányforma, államszerkezet. In: Trócsányi László – Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, 2010, 66. p.

[261]  Magyarországon 2009 tavaszán sikerre vitt bizalmatlansági indítvány ilyen értelemben atipikus volt, hiszen nem a kormánypártok és az ellenzék között, hanem a kormánypárton belül rendeződtek át az erőviszonyok, a konstruktív bizalmatlanság útján pedig a kormányválságot maga a parlament tudta egy új miniszterelnök megválasztásával megoldani, nem kellett a kezdeményezést másnak – pl. a köztársasági elnöknek – átengedni.